人民法院内设财物管理机构改革问题研究

苏泽林

人民法院的财物管理机构是人民法院财物管理的组织载体，是人民法院组织机构的重要组成部分。加强新形势下人民法院财物管理机构建设，对于深化司法体制改革，建设中国特色的司法保障体制、制度和机制，保障人民法院依法独立公正行使审判权有着重要意义。2016年8月8日，中央机构编制委员会办公室、最高人民法院下发了《省以下人民法院内设机构改革试点方案》（以下简称《改革试点方案》），要求“合理整合非审判业务机构”。这既对改革完善人民法院内设财物管理机构设置提出了明确要求，也为加强新形势下人民法院内设财物管理机构建设提供了政策依据和难得的历史机遇。为此，本文从深化司法体制综合配套改革对人民法院财物管理提出的新要求出发，结合当前人民法院财物管理机构建设存在的问题，就新形势下人民法院内设财物管理机构改革的目标和方案进行分析探讨。

一、司法改革背景下法院财物管理在司法权运行中的地位和作用分析

（一）人民法院财物管理制度在司法权运行中的地位和作用

对深化司法改革综合配套制度背景下的人民法院财物管理进行准确定位是确定其改革方向的前提。十五大以来，历次全国党代会在司法改革目标上均一致性地提出“从制度上保证审判机关、检察机关依法独立公正行使检察权、审判权”。十八大更是明确提出“让审理者裁判，由裁判者负责”的审判责任制改革目标。“省以下地方法院人财物统一管理”作为人民法院四项基础性改革之一，直指“去地方化”这根司法体制改革的“硬骨头”，其实质就是对省以下地方法院司法行政事务管理权进行优化配置，试图在地方法院司法行政事务管理权与审判权之间建立适当的区隔机制。〔1〕李志明：《司法行政事务管理权配置：历史沿革、现实困境与发展趋势》，载《甘肃行政学院学报》2017年1期。财物管理制度是人民法院依法独立行使审判权的重要综合配套制度。从本轮司法改革的要求来看，我国人民法院财物管理制度在司法权运行中具有如下地位和作用：

首先，法院财物管理是人民法院依法独立公正行使审判权的基本保障。任何国家司法体制的独立性，都是建立在一定的保障体系之上的。司法机关需要有一定的物质基础来维持其依法独立运行的基本品质。这当然不是说司法机关的财产越多越好，而是强调司法权的运行离不开相应的物质保障。无论是英美法系还是大陆法系国家，所谓的独立司法不仅需要高素质的法官、科学合理的诉讼程序，也需要支撑司法权独立运行的物质保障系统。在美国最高法院的年度工作报告中，司法保障都占据了较大篇幅。在2008年美国金融危机时，该年度工作报告也从法院经费与应对经济危机的关系方面进行了较多论述，强调在节约经费的前提下也要提供维持司法权正常运转的经费保障。我国实行依法独立公正行使司法权的运行体制，需要一系列配套制度加以保障。这些配套制度，既包括法院对司法资源占有的充分性和自主性等确保组织独立的内容，也包括保障财物方面的内容。在人民法院发展的历程中，司法的物质保障并非时时刻刻都是完善的。尤其是前些年，地方人民法院经常捉襟见肘，一些基层法院为了财政经费不得不求助于地方政府，甚至有法院院长为了经费而宴请相关部门的官员。还出现了一些地方违反“收支两条线”规定，或者与财政达成“收费分成”默契，或者直接执行“收支一条线”的现象。更有甚者，出现了某些地方法院为了保障建设经费，给法官下创收指标，法官上门“拉案子”的现象。这些现象不仅有损司法公正的形象，也在一定程度上违反了有关规定。这都反映了在特定历史形势下人民法院财物制度本身的不健全，亦从反面说明了法院财物保障对于依法独立行使司法权的重要性。

其次，法院财物管理相对于司法权运行具有附属性。法院财物管理为审判权依法独立运行提供保障和辅助，是服务于司法权运行的附属性、辅助性机制。法院财物管理应当服务于司法权的依法独立运行，而不应当对司法权的独立造成影响和干扰。这具体表现在两个方面：一是法院财物管理要为司法权的独立运行提供足够的保障，不因财物问题而导致司法权无法运行，或者受到不正当因素的影响；二是法院财物管理要服务于司法权的依法独立行使，法院财物管理的目标和具体运行都必须以司法权为中心，遵循相应的司法规律，而不应当简单按照一般的财务制度和物资管理的规律来设计。这两个方面说明，法院审判权运行需要财物管理方面的保障，法院财物管理制度应当成为法院管理职能的一部分，财物管理的决策、运行离不开法院自身的决策组织。

第三，法院财物管理具有相对的独立性。法院财物管理虽然要服务于审判权的运行，但它本身不是审判权的一部分。人民法院作为权力机关，其财物管理仍要遵循国家的一般财物管理制度，所以法院财物管理具有相对的独立性。同时，财物管理不同于审判管理、人事管理等其他法院管理制度，是一种专门性司法行政事务。〔2〕陈瑞华：《司法行政机关的职能定位》，载《东方法学》2018年第1期。财物管理和审判管理虽然同属于法院管理的范畴，但是两者在内容、功能和作用上有明显区别。审判管理是指人民法院通过组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法，对审判工作进行合理安排，对司法过程进行严格规范，对审判质效进行科学考评，对司法资源进行有效整合，确保司法公正、廉洁、高效。〔3〕吴旭阳：《创新审判管理方式 提升审判能力现代化水平》，载 《人民法院报》2017年12月7日第5版。审判管理从属于审判权运行机制，目的是为了司法更加公正高效，而法院的财物管理则为整个审判活动包括审判管理在内提供基本的保障作用。财物管理的独立性还表现在，财物管理要遵循一般的财务和物资管理的基本原理和制度，如预算、会计、税务等具体制度，具有财物管理方面的专业性要求。相对于审判权的中立性、启动的被动性、裁决的终极性，法院的财物管理权具有行政权的集中性、统一性、命令性、服从性、有限的主动性和有限处理权等特征，在运行方式上要求采用行政化的上下级领导关系，以求得行政事务处理的快捷与效率。财物管理的独立性决定了必须与审判权建立适当的隔离机制。我国以往的经验教训亦提醒要避免法院财物管理干预审判独立和审级监督。尽管财物管理不可避免地会以法定程序和合理限度介入司法审判，〔4〕蒋惠岭：《论法院司法行政体制改革》，载《人民司法》1998年第8期。但是可以将其介入的程序和限度通过法定形式固定下来，构建制度的屏障，切实发挥财物管理的保障功能。归根到底，财物管理的独立性决定了其机构设置、组织形式不同于审判机构和组织形式，也不应混同与审判管理、人事管理的机构和组织形式。

（二）域外法院经费管理机制借鉴

纵观各国法院经费制度，统一性和集中性是法院经费制度的特点。无论是单一制国家还是联邦制国家，都把建立独立的法院经费制度作为司法的基本原则和价值目标。法院经费的独立化主要表现为三个方面：一是法院经费预算编制独立于国家其他经费预算编制；二是法院在司法经费预算中占据主导地位，起决定性作用；三是法院在司法经费管理和使用中不受外界和其他力量的干预和影响。〔5〕陈春梅：《域外法院经费制度的五大通行规则》，载《人民法院报》2016年5月13日第8版。法院的经费管理制度，以美国、日本为代表。

1.美国、日本法院经费管理机制概况

20世纪30年代，美国联邦法院的管理权从司法部转移给联邦法院系统，并建立了适应法院审判职能特点的行政管理组织、制度。美国法院经费制度经历了由行政控制到司法机关自主管理，由行政分级负担向议会集中审批的发展过程。为保障司法机关依法公正履行司法职责，20世纪40年代以后，美国联邦法院经费彻底摆脱了行政机关的干预，走上由联邦法院独立管理的道路。各州则随后在70年代启动了由州财政统一管理全州各地方法院经费的改革运动。

美国联邦最高法院行政管理局集中编制整个联邦法院系统的经费预算报告，并承担联邦法院的人员工资、办公用品、物质装备和基础设施的经费管理工作。行政管理局将预算方案提交美国司法会议审核。美国司法会议由美国联邦最高法院首席大法官、12个联邦巡回上诉法院首席法官以及来自每个巡回区的1名地区法官组成，没有行政部门和立法机构的成员参加。预算方案递交给总统管辖下的管理和预算办公室，但是该办公室并无权限审核或修改联邦司法委员会的预算方案，只是负责将司法委员会的预算方案最后一并递交给国会批准。联邦法院司法预算方案经国会通过和总统签署后，便由联邦法院行政管理局负责具体执行法院预算，美国司法会议对联邦法院行政管理局的司法经费管理活动进行监督。美国州法院经费制度可以划分为州财政统一保障型、地方财政分级保障型、州和地方财政共同保障型三种。〔6〕陈春梅：《美国法院经费制度的特色》，载《人民法院报》2015年11月20日第8版。州法院汇总下级法院提出的预算方案，制定全州法院的预算案，经州司法会议审查和批准。批准后交由州长汇总入州财政总计经费预算中，州长不得对经费预算进行修改，但可以提出意见和建议。

与美国的联邦法院经费管理体制相同，日本的法院经费管理也是由国会领导下成立的最高法院事务总局管理。高等法院以下法院设立事务局和事务科。事务总局、事务局和事务科的成员由具备法官资格的人组成，其职能仅仅负责管理法院的司法行政事务。

2.美国、日本法院经费管理机制的借鉴

尽管各国司法体制存在巨大的不同，但是在如何通过经费管理体制保证司法权的依法独立运行方面，美国和日本的做法仍然具有一定的借鉴意义，这主要体现在：建立法院系统自上而下的经费管理体制，由法院内部经费管理机构根据实际情况决定法院经费的管理。这一制度设计的优点是：一方面，法院内部管理机构比较了解司法运行规律，能够符合司法规律的要求；另一方面，法院内部管理机构也比较了解法院的实际运作，更契合法院的实际运行情况、符合法院的实际需要。由此可见，行政事务管理权和审判权相分离，并不意味着将司法行政事务放在法院之外，将经费管理机构放在法院之内可能更符合司法规律。

二、多项改革背景下人民法院内设财物管理机构建设的任务框架

十八大以来，各项改革全面推进，改革的整体框架已经确立，改革方案初步确定，具体改革举措不断推出并逐步实施。司法体制改革、财税体制改革等多项领域的重大改革举措，都对人民法院的财物管理提出了新的要求、新的挑战。笔者认为，当前人民法院内设财物管理机构建设应当完成如下框架性任务：

（一）完成省以下法院财物统管改革提出的新任务

十八届三中全会决定指出，“改革司法管理体制，推动省以下地方法院人财物统一管理”。推进省以下法院财物统管改革，实行市县级法院财物收到省级统一管理，是人民法院经费保障制度和管理制度的一次重大变革，向人民法院财物管理提出了全新的要求：

第一，人民法院经费要实行完全的预算制。“无预算不开支”，无论是来自地方政府、还是中央政府，无论是财政资金、还是建设资金，都要通过完整、足额的年初预算取得，编制到各法院的年度预算中。

第二，最高人民法院和省级人民法院在经费管理方面职能需要拓展。从原来基本管本级，拓展到既要管本级、还要管系统，包括：按照财物统一管理的需要，最高人民法院和高级人民法院将负责对法院系统经费保障政策及财务制度的研究制定和组织实施；承担法院系统预算计划编制、预算执行控制、决算编报等工作任务；配合财政、发展改革等部门对法院系统资金和项目的规划、计划以及预算的下达工作；指导和监督下级法院财物工作；组织财物管理人员业务培训等工作。

第三，人民法院财物管理工作机制需要完善。为确保法院经费管理科学合理、公平公正，需要建立法院经费管理民主化决策机制；为保证人民法院财物管理工作的规范、高效、有序，需要加强上级法院对下级法院财物保障管理的领导；为全面正确履行财物管理职能，要强化财物管理部门对预算、执行、监督的全过程常态化管理责任，建立公正严密、有效接受内外部监督的法院财物保障管理监督体系等。

（二）完成人民法院财物管理权与审判权相分离改革提出的新任务

十八届四中全会决定指出，“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”。推进人民法院审判权与司法行政事务管理权相分离改革，主要是为了排除人、财、物的配置和管理对审判权的干扰，确保人民法院依法独立公正地行使审判权。目前，人民法院审判权与司法行政事务管理权相分离改革尚在研究和探索中。笔者认为，对人民法院财物管理而言，推进人民法院审判权与司法行政事务管理权相分离改革，就是要从国家治理体系和治理能力现代化的高度，从建立有利于促进司法公正的人民法院财物管理体制、制度和工作机制入手，最大限度地实现财物管理对审判工作的有效支撑和充分保障，其内容要求至少包括以下方面：

首先，要适应司法权力运行机制改革的需要。从国家层面建立和完善有别于一般行政机关的法院预算制度，增强人民法院在经费预算方面的主导权，保证人民法院预算编制的独立性和完整性。同时，赋予最高人民法院和省级人民法院一定的财政职能。例如，在经费支出方面，最高人民法院要负责协调有关部门研究制定法院系统经费及基本建设保障政策、标准、原则，组织编制全国法院经费及建设规划，研究确定经费及投资支出的方向和重点等，统筹协调涉及全国法院经费保障工作，提高法院经费支出的计划性和整体效益。在经费管理方面，省级人民法院要负责组织本省法院预算编制、预算执行和预算监督等方面的日常管理，统一指导监督下级法院执行国家经费保障管理的法律法规及各项政策，确保管好用好经费。在调控方面，最高人民法院可在中央财政、发展改革等部门确定的经费及投资总原则、总规模下，根据不同年度审判业务工作方向、重点及各地方法院的具体情况，统筹安排经费和项目等。

其次，要在人民法院内部厘清审判权和司法行政事务管理权的边界，采取合理的隔离机制。让二者彼此配合、高效运转，使司法行政事务既服务于审判工作，又不妨碍法官独立审判。这就要求作为司法行政事务管理重要组成部分的人民法院财物管理，要在服从人民法院审判业务需要的前提下，在机构、职能和人员等方面与审判业务相对分离。同时，还要通过建立科学合理的领导体制、规范高效的工作机制、公正严密的监督体系，厘清上下级法院之间财物管理方面的关系，保障法官在法院财物管理方面的决策主导权和对财物管理工作的监督权，避免法院内部财物管理权对审判权的干扰。

（三）完成财政预算等方面改革对人民法院财物管理提出的新任务

作为公共部门，法院的存在和职能的行使一刻也离不开物质资源的投入和消耗。而确保这一过程持续有序进行的，则是财物管理机制。法院财物管理的这一特征，意味着法院任何业务的设定、开展和绩效都会反映到对财物管理业务的要求上来。同时，作为专业性的管理工作，人民法院财物管理工作也需要遵循财政、经济规律以及相关的财物管理制度、纪律，处理好人民法院与外部各机关部门财物方面存在的计划、组织、指挥、协调、控制等关系。例如，经费预算的提出、编制、审查、批准、拨付、使用、监督等过程中各方存在的权利制约关系。因此，人民法院财物管理工作，不仅要适应人民法院财物管理体制改革的要求，实现自身改革目标，也要适应包括预算制度改革、国库制度改革、审计制度改革、完善政府间财政关系、新预算法的贯彻实施等财政预算体制改革和国有资产管理改革的趋势和要求。这些改革措施对人民法院的财物管理工作提出了新任务和要求：

一是保障管理任务更加繁重。按照中央确定的司法改革方案，最高人民法院设立了6个巡回法庭，今后还要探索设立跨行政区划的人民法院办理跨地区案件，实行立案登记制使人民法院受理的案件呈“井喷式”增长，加之省以下法院财物省级统管改革等等。〔7〕《最高人民法院关于人民法院全面深化司法改革情况的报告——2017年11月1日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上》， http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-66802.html，2018年5月28日访问。这些司法体制相关配套改革不仅大大增加了最高人民法院和省级人民法院财物管理的“半径”，而且也大大增加了保障管理的难度和成本。

二是管理责任更加严格。政府职能转变和行政体制改革要求既分权制约又提高效率。分权制约即决策、执行与监督相分离，避免权力滥用和无序；提高效率则是对计划、组织、指挥、协调、控制等行政管理“五大要素”进行优化配置，避免僵化和低效。这就要求人民法院在经费预算和物资投入方案的提出、编制、审查、批准、拨付、使用、监督等过程的各个环节权责都得到科学的制度化界定。新修改后实施的预算法增强了预算的完整性和透明度，改进了预算控制方式，规范了财政转移支付制度，加强了预算执行的规范性，加大了人大对预算审查监督力度，强化了对违反预算工作的法律责任。这需要人民法院牢固树立职权法定和权责统一观念，强化以预算制为核心的管理职责，不断提高财物管理的规范化和法制化水平。

三是管理能力要求更高。按照最新的预算改革要求，人民法院与其他公共部门一样，不仅需要编制每年一度的部门预算，而且还需要编制中期（三年）预算计划。根据省以下人民法院财物统管改革的要求，市县级法院都要按照省级财政的要求编制统一、规范、严格的预算。基本建设项目要编制更加规范的五年规划和年度实施计划并严格实施。下一步对于行政事业类国有资产管理也要进行改革。这对人民法院财物管理方式的转变和财物管理能力的提高都提出了更高的要求，也使得财物管理专业化特征更加突出。

三、当前人民法院内设财物管理机构建设中存在的问题

新中国成立以来，除特殊历史时期外，人民法院的财物管理工作由各级人民法院设置的司法行政工作机构承担，而财物管理在人民法院内部的机构设置和职能配置却一直随着人们对法治原则和诉讼规律的认识、各项审判工作的发展和财物管理工作专业化所引发的业务细分而不断调整。例如，2000年机构改革中，最高人民法院将计划财务局、机关事务管理局、技术局整合，组建了最高人民法院司法行政装备管理局和机关服务中心。2013年10月，最高人民法院又将信息技术工作的相关职能从司法行政装备管理局中剥离，组建了信息技术服务中心。人民法院财物管理机构的整合和分化为人民法院全面履行审判职能、促进各项司法事业的发展发挥了积极作用，但在实践中也暴露出一些与司法规律、经济规律和人民法院财物管理自身特点不尽符合的问题，在一定程度上影响了人民法院财物管理工作职能的有效发挥和自身的科学发展。这主要表现在以下方面：

一是机构设置不统一。目前大多数高级人民法院和部分中级人民法院均设置了与最高人民法院的相关部门对应的司法行政装备管理部门、服务中心、信息中心。有的法院设置了2个部门，有的法院却仅设置了司法行政装备管理部门，还有部分中级法院和大多数基层法院将财物管理工作设置在办公室内。由于财物管理机构设置不统一、不规范，致使上下级法院之间在财物管理工作中难以有效对接，不同地区、同一地区不同法院之间财物管理工作发展不平衡，管理水平也有较大差异。

二是上下关系不明确。多年以来，上下级法院之间的财物管理究竟是领导关系还是指导关系的问题始终模糊不清，导致管理乏力、监督不力，人民法院对财物管理的标准、规定和要求难以在全国范围内得到全面落实。这既不适应全国法院一盘棋的要求，也影响了人民法院财物保障和管理整体能力的提高和作用的发挥。

三是职责内容不固定。与人民法院其它工作相比，财物管理工作由于其综合性、服务性、保障性等特点，决定其工作内容的开放性、发散性和不固定性等特征。不同时期、经济发达地区与不发达地区之间、同一地区不同法院之间，法院内设财物管理部门的职能配置和工作内容差别很大。由于职能内容不确定，边界不清晰，加上管理上存在一定的随意性，实践中导致同一法院内的司法行政机构之间权责不明晰、职能交叉、工作重叠与越位错位缺位等问题时有发生。

四是职能配置不规范。长期以来，在法院内部财物相关职能配置上存在“三个不分”和“三重三轻”的突出问题。首先，是综合管理与机关事务不分，重临时轻长远。无论是财物机构的设置还是人员的配置，都归同一个既负责综合管理又负责机关事务的内设部门处理；而在实际工作中，机关事务因其具体、临时、应急的特点而始终“向前排”，综合管理因其耗时长、见效慢、难看见而始终“向后靠”，顾此失彼、影响根基。其次，是系统与本级不分，重本级轻系统。目前某些法院负责财物管理的机构，其设置及主要人力、精力基本围绕机关本身的需要展开，缺乏对下级法院财物工作的管理指导。最后，是管钱与花钱不分，重花钱轻管钱。管钱的部门也是主要的花钱部门，既当运动员、又当裁判员，没有按照中央要求从体制、机制、制度上形成制约监督，难以进行有效的约束和监管，既不符合经费管理工作的基本要求，也不利于对法院经费的规范使用和正常保障，更不符合内部控制规范、分权制衡原则的要求，难以及时防范和避免财物风险。在十八大后对财物事项实行各级人员及领导责任终身追究制的新形势下，这种财物职权配置方式使法院领导随时处于风险状态。

五是专业化程度不高。在法院内部机构设置上，不少法院对财物管理机构建设重视不够，财物管理机构特别是财务机构级别低，从属于其他司法行政工作，经费预算的龙头地位和作用难以发挥。在人员配备方面，财物部门人员编制少、专业化程度和素质低，造成工作低水平、低效率。这既不符合财物管理工作的基本要求，也降低了财物管理的公信力和对审判执行工作的保障水平。

六是内外关系不法定。目前尚未有人民法院财物保障和管理的专门法律和法规。人民法院无论是在预算管理方式上，还是在法院与政府财物职能部门的管理关系上均与行政部门一致。这种状况，既未体现法院特点及独立行使审判权的要求，也在很大程度上制约了人民法院财物管理机构的建设和完善。

四、新时代人民法院财物管理机构的构建

改革完善人民法院财物管理机构设置，是落实中央全面深化改革、适应司法体制改革、财政预算体制改革等相关改革要求的必然选择，也是解决当前人民法院财物管理机构建设中突出问题的现实需要。改革完善人民法院财物管理机构设置，建立设置科学合理、职能划分明确、运行高效顺畅、符合审判机关特点和审判权运行规律的财物管理机构，要在严格遵循《改革试点方案》所确定的精简效能、服务审判、分级设置和统筹推进四项原则的基础上，遵循人民法院财物管理机构和职能建设的内在规律，以问题和需求为导向，结合当前人民法院财物管理机构建设存在的问题和相关改革对人民法院财物管理体制提出的新要求，进一步明确加强新时代人民法院财物管理机构建设的目标方向，为制定具体的人民法院内设财物管理机构改革方案提供依据。

（一）完善人民法院财物管理机构的设置原则和基本目标要求

一是要遵循司法规律，健全财物管理体系，保证人民法院财物管理工作符合服务保障审判工作的特点和需求。根据财物管理在人民法院体系的各种权力配置中从属于审判职能的地位及按照审判权与司法行政事务管理权相分离改革的要求，笔者认为：首先，法院财物管理职能应当法定化。应当顺应国家治理体系和治理能力现代化的要求，通过制定专门法律或在正在修订的《人民法院组织法》中增加人民法院财物管理方面的内容。从法律层面明确对人民法院财物保障的原则、方式、水平，人民法院与人大、政府财政及发展改革等部门间在财物管理中的职权配置，使得与法院财物管理相关的各职能部门关系法定。其次，法院财物管理主体应当法定化。要在最高人民法院和高级人民法院设立以法官为主体、本级法院财物管理机构负责人和人大、政府相关部门负责人参加的人民法院财物管理工作决策机构——司法保障委员会，建立院长领导、司法保障委员会决策、人民法院财物管理机构执行的人民法院财物管理决策执行新机制，以体现法官在人民法院财物管理工作决策方面的主导性，增强人民法院财物管理工作决策的民主性、科学性，确保财物管理工作围绕审判工作进行。

二是要遵循行政机构发展和建设的内在规律，完善职能配置，保证人民法院财物管理职能的完整、全面履行。职能配置全面完整、科学合理、相对稳定，机构运转才会顺畅、作用也会更大。改革完善人民法院内设财物管理机构设置，必须坚持职能化建设方向。从目前我国法院财物管理的实际运行状况来看，贯彻这一原则应着重解决两方面的问题：一方面，厘清财物管理与审判管理、人事管理、综合事务管理等相关职能的边界。明确财物管理的范围和权限，保证人民法院财物管理职能完整、全面的履行，避免因职责不清所导致的越位错位缺位等问题。建立既服务于审判权依法独立运行、又自成体系的人民法院财物管理机构。另一方面，要加强财物管理的集中统一。政出多门、多头管理、“小而全”“大而全”往往都难以形成合力，既影响服务保障的效果，又不利于资源的集约高效利用。按照《改革试点方案》中明确的精简效能原则，人民法院的财物管理工作要由一个部门整体负责，全国法院在横向上尽可能一致。这有利于增强专业性，有利于减少层级、提高效率、实现集约，有利于统一政策、统一方式、统一效果。

三是要遵循公共管理和经济规律，建立管办分离财物管理工作新机制，保证人民法院财物管理工作的规范性。“管事的不能管钱，管钱的不能管事”是现代公共预算管理中的一个基本逻辑。因此，改革完善人民法院内设财物管理机构设置，应当按照将“管事”和“管钱”职能分开的原则。对人民法院现有的司法行政装备管理、后勤服务、信息技术等机构进行整合，实行管办分离，把经费管理、服务保障、成本控制、政策制定等相关职能分别在财物管理机构内部不同内设部门或岗位进行二次或三次配置，将财物管理职能科学、合理地配置到内设不同部门或不同岗位。同时，建立健全财物管理的各项工作制度、考核评价和监督制约机制，确保人民法院财物管理工作既运行高效规范，又监督制约有力。

四是要按照职业化、专业化要求，调整配置财物管理人员，满足人民法院财物管理工作对人员能力素质的要求。在改革完善人民法院财物保障管理机构过程中，要同步调整配置财物管理人员，实现司法行政人员专业化、职业化。同步调整配置财物管理人员，保证人民法院财物管理工作对人员能力素质的要求。随着各项改革的深入推进，人民法院财物管理职责大大拓展，既要管本级、又要管下级，任务大为增加；要求极大提高，从原来的报账制、临时性，到负责预算、执行、监督的全过程经常化管理。这对人民法院财物管理人员的能力素质提出了更高要求。法官队伍要通过正规化、专业化和职业化建设，提升职业素养和专业水平。人民法院财物管理人员同样要走一条正规化、专业化、职业化之路。唯有如此，才能真正实现财物管理工作有效地支撑、保障、服务审判工作。这一原则的具体要求是：首先，要根据财物管理岗位职责要求及人员编制和业务工作量情况，配备足够的专职人员及一定数量具有相应专业技术职称人员。其次，要澄清什么人都可以做财物管理人员的认识。各级法院从事财物管理特别是从事财务管理的人员必须具有相应的专业知识，“让专业之人做专业之事”，为法院财物管理工作专业化奠定组织基础。再次，要高度重视法院财物管理领导干部的配备，通过调整各级法院现有领导配置结构等方式，在各级法院设置院级财物行政领导，实现财物管理领导的专业化配置，确保地方法院财物统管改革和法院财政职能增加后接得住、管得了、管得好，确保法院财物保障管理各项工作与法院审判业务改革相适应。

（二）人民法院财物管理机构改革的具体建议

根据《改革试点方案》确定的指导思想和基本原则，结合上文分析，现就人民法院内设财物管理机构设置提出以下建议：

1.最高人民法院财物管理机构的设置

第一，在最高人民法院设立司法保障委员会。委员会由最高人民法院院长（首席大法官）领导，以法官为主体构成，吸收下级法院院长代表、人大、财政、发改等相关政府部门负责人、最高人民法院财物管理机构负责领导参加。其日常办事机构设在最高人民法院司法保障局，主要职责是：负责统筹最高人民法院预算编制，即审议和决定法院日常运行、办案业务、装备购置、基础设施建设等预算编制；负责审议中央对地方法院转移支付资金分配、基本建设投资计划安排；负责审议和决定经费、装备、建设等标准及规划，负责审议和通过法院经费保障和管理相关政策。

第二，在最高人民法院设立司法保障局。按照精简、统一、效能原则和“大部门制”要求，有机整合最高人民法院现在的司法行政装备管理局、服务中心、信息化管理等部门现有的与财物管理职能相关的机构，统一划归最高人民法院司法保障局，作为最高人民法院司法保障委员会的办事机构和唯一承担全部财物管理职能的机构。

最高人民法院司法保障局的架构参照最高人民法院政治部的设置模式，为加强党对财物工作的领导，该局局长应进入院党组。司法保障局设立三个内设机构：一是规划财务司，负责全国法院经费保障规划、编制，经费保障和管理政策制定，经费、装备、建设等标准制定，最高人民法院预算拟定编制。二是机关事务管理司，负责本级法院机关事务，即本级机关财务、资产配置、采购、基建、后勤服务。三是司法技术保障司，负责人民法院信息化规划、标准和规范的制定及组织实施，人民法院信息化的管理和指导，最高人民法院信息化建设、维护和管理，为最高人民法院审判工作提供技术咨询、审核服务，办理最高人民法院对外委托、评估、审计、拍卖等工作，监督、指导全国法院司法技术辅助工作等。

建立最高人民法院司法保障委员会及司法保障局是最理想的改革方案。这不仅可以实现法院主管司法行政事务与法院机关法人职能的分离，承担最高人民法院原机关法人的相应责任，避免法院自身可能因行政事务纠纷而处于被告的尴尬地位，适应人民法院长远发展的需要，更有利于维护司法权威和公信力。但是，此方案涉及法院外部多个部门，以及司法保障局的规格等重大问题，短时间内很难达成共识，实施难度较大。为尽快适应深化司法体制综合配套改革需要，为省以下法院财物统管改革提供坚强有力的组织保障，可以考虑只涉及最高人民法院内部职能调整的改革方案：最高人民法院将现有的司法行政装备管理局、机关服务中心两个部门调整并重新设置机构及职能，改设为财务规划局、机关事务管理局两个局级单位，分别对院领导负责。将现行装局管理事项分解为三部分，调整由三个部门管理：一是将本级预决算管理及监督、系统财物管理工作留归财务规划局；二是将机关本级财物具体管理分离与机关服务中心合并，改设为机关事务管理局；三是将司法辅助工作划归审判管理办公室或信息技术服务中心。原行装局和机关服务中心的人员性质不变，行政人员仍然属于行政编制，基本按“人随事走”原则调整。调整改革后，财务规划局负责全国法院经费投资及装备政策标准制度、经费及装备建设规划、预决算编制及执行监督、系统经费装备建设政策组织实施、指导监督等。机关事务管理局负责现由行装局管理的本级机关财务、资产、装备、建设、采购及现机关服务中心管理的后勤等机关服务工作。

2.省级人民法院财物管理机构的设置

第一，在省一级人民法院设立司法保障委员会，以适应人民法院财物省级统管的需要。委员会由高级人民法院院长领导，高级人民法院审判及相关部门负责人、中级和基层法院院长、一线从事审判业务的法官推选的法官代表，省财政、发改部门负责人和高级人民法院司法保障局负责人参加。办事机构设在高级人民法院司法保障局。省级司法保障委员会是统筹省以下法院经费保障和管理的决策机构，统筹省以下法院预算拟定编制。负责审议和决定省级以下（含省级）全口径经费预算拟定编制，负责审议和决定本地区法院经费、装备、建设等标准及规划，负责审议和通过全省性法院经费保障和管理相关政策。

第二，在高级人民法院设立司法保障局。该局职能包括但不限于：一是作为省级人民法院司法保障委员会的工作机构，负责落实司法保障委员会制定的规则，拟定需要提交该委员会审议的各项工作方案，完成该委员会下达的任务。二是负责与省级人大及相关政府部门沟通协调。三是作为高级人民法院财物管理机构，为高级人民法院提供财物保障和管理服务。四是作为中级和基层人民法院财物保障管理的领导机构，负责指导各级法院日常运行、办案业务、装备购置、基础设施建设等经费预算和计划的编制、情况统计和信息披露工作。反映、协调、解决中级和基层人民法院在具体审务保障过程中所遇到的问题。五是组织实施中央层面司法保障政策、标准，根据本地情况制定具体实施办法并提交相关决策机构通过；汇总分析本省司法保障业务情况，并向最高人民法院司法保障局报告。

如果在高级人民法院成立司法保障局有困难的话，可考虑将省级人民法院现有行装、机关服务两个部门调整并重新设置机构及职能，改设为财务规划局、机关事务管理局两个单位，分别对院领导负责；职责与最高人民法院的划分类似，并强化财物省级统管改革后的相应职责。

3.中级、基层法院设置专门的财物保障机构

根据省以下法院财物实行省级统管的要求和国家对行政事业单位实行内部控制规范的要求，在中基层法院设立与业务庭、办同级的财务科（室），在本院分管财物行政事务的院长领导下，负责本院预算编制和执行、经费管理控制等工。省级人民法院需要中级法院配合的相关工作，物的管理由综合办公室负责。这将使得财的管理与物的管理相分离，既加强了保障，又实现了规范管理，使中基层法院财物管理不会因财物统管改革的新变化而手足无措，影响审判执行工作正常开展。

4.上下级法院财物管理机构之间的关系

最高人民法院司法保障委员会与省级人民法院司法保障委员会之间没有直接隶属关系，但是最高人民法院司法保障委员会批准制定的规划、标准、政策对省级人民法院司法保障委员会工作有强制性约束。最高人民法院司法保障机构与高级人民法院司法保障机构之间为业务指导和监督关系。省高级人民法院司法保障局与中级、基层法院设置的专门财物保障机构之间应为业务领导关系。