政府雇员制的现状、问题及发展对策研究

李海峰 ，李敬军 ，李科 ，王建强 ，鲍志伦

（1.石家庄市机构编制委员会办公室，石家庄 050000；2.河北省社会科学院，石家庄 050000）

1 引言

政府雇员主要指那些政府据其工作特需所雇用的具有专门技能的人员，他们从事政府部门的一些专业性的工作,这种制度被称为政府雇员制[2]。政府雇员制既有其积极意义，但同时在发展过程中也存在一定的问题，需要不断进行总结和改进。

2 政府雇员制特点及意义

2.1 特点

政府雇员制是一种新的人才管理模式。其主要特点有:①政府雇员有任期限制，目前实际执行中最高期限小于等于9年。②按岗定薪。政府雇员一般都是按岗定薪,其标准还要结合市场情况和职业风险程度，但大致平均工资要高于公务员现行工资，并不是参照公务员职务、级别标准来定。③没有行政职务。政府雇员制一般不设行政职务,雇员没有行政权力,主要受合同约束完成某项工作,技术性、专业性要求较强,着重强调服务意识和能力。④实行类企业性质管理。政府雇员区别于公务员的主要方面在于主要按照契约约定实行监管，比较注重绩效的成本收益核算，更强调契约观念，能力为本是其要求，并不像公务员那样在录用、考核、奖惩方面有法律规范作为依据。[2]

2.2 政府雇员制的实施意义

政府雇员制的出现,一定程度上弥补了传统公务员制度的某些不足，特别是对政府管理效果产生了巨大影响,为人力资源开发寻求了一条灵活的新途径，事实上会对官本位意识产生影响。这些雇员身份的变化对于政府转变行政理念有一定的好处,迎合了当前改革的趋势;对公务员行为产生积极的影响,有利于提高办事效率;有利于机构人员精简,节约行政成本;有利于形成竞争,减少官僚主义,提高行政服务质量;有利于减少腐败,保障公平正义。[1]

3 存在的主要问题

3.1 政府雇员制有待制度化

我国至今没有一部法律对政府雇员制进行规范，这是其实施的一个重要问题。《公务员法》并不出现政府雇员字眼，全国对其理解不一。这种新的用人制度正在探索，但缺乏法律法规的明文支持，保障不足，实际运行中也存在偏差，其运行并不顺畅。除了个别地方有将政府雇员转为正式人员外，大部分地方的新任领导存有私心，通过任意解除合同达到换人的私人目的。通过法律制度的明确规范势在必行。

3.2 政府的财政开支大大增加

政府雇员尽管不是正式官员，但其在政府机关工作，又由财政出资支付其薪酬，除了身份上有些区别之外，财政负担一定程度上来说必然增加。荀子曰：“士大夫众则国贫”，是说“官”多则财政负担众，国家就会变贫。近几年来，政府改革的趋势主要是削减机构和人员，以部门合并为主，但如果不是部门合并而是又增加人员，虽然他们人数不多，没有入编，但其主要收入仍由机关出钱，只要是机关出钱就会增加政府的开支，同时政府不但不能瘦身且仍处于“扩充”状态也是不利的。政府雇员如果拿到的工资或待遇比正常的公务员还高，则更会大大增加政府的开支，有可能造成政府负债增加，提前透支财政，而这与建设瘦身型政府是南辕北辙、背道而驰的。

3.3 “功利性”风险

政府雇员虽为雇员，但仍然对外代表国家利益，因而他们必须与公务员一样具备对公权力行使的敬畏，必须自觉维护公共利益，必须牢固树立无私奉献的坚定信念。但他们也是人，他们身上同样有可能存在“私心”和攫取“私利”的行为，他们所具备的双重角色有可能使他们为一己的私利而有失公平正义，甚至导致以权寻租。这是政府雇员在满足短期需要时要特别需要注意的。政府在这方面应有长远的眼光，要有风险意识，且尽量避免。

3.4 “鲶鱼效应”并不明显

这种制度的实施迄今10年之多，专家大都表示了赞誉，“鲶鱼”效应提及最多。我们把公务员看作是沙丁鱼，将雇员认为是放入充满沙丁鱼水箱的鲶鱼，鲶鱼凶猛无比，将之放入沙丁鱼群中，鲶鱼会搅动沙丁鱼群不停地运动，这样产生的效应就是鲶鱼效应。也就是说，通过雇员参与到公务员队伍中来，会像鲶鱼搅动沙丁鱼一样，带动公务员队伍积极作为，从而提高行政机关的行政效率。实践表明，政府雇员制实行中的鲶鱼效应并不明显。主要是因为雇员与公务员两者之间根本没有形成有效的竞争。以吉林为例，雇员即不占用行政编制，又无法转为公务员，而公务员也未形成因竞争导致的退出机制，公务员并不受雇员的影响，鲶鱼效应难以形成。[2]

4 对制度实行的主要对策

4.1 制定有关法律或者行政法规

鉴于目前我国还没有制定关于此项制度的相关法律制度，可由全国人大或者国务院尽快制定出台有关的法律或者行政法规以彻底解决推行政府雇员制过程中无法可依的窘境。法律或行政法规要对此项制度的适用条件、范围、雇员之权利义务，以及雇员被聘用、考核和晋升之标准和程序做出具体规定，实现全国一盘棋的统一制度，同时还要将事关劳动、社会保险等方面的事宜一并规范，以切实保障雇员之权益。

4.2 加强政府雇员的劳动合同管理

鉴于我国有关此项制度的缺失，在没有制定有关法律法规之前，政府与雇员双方间的契约尤为重要[4]。他们二者之间的法律关系只能暂时以劳动法中所规范的劳动合同来调整，雇员的任职期限、任职职位、工资待遇以及其他的约束机制等都由劳动合同来规范界定，凭借严密的合同制度来确定双方的权力、义务、争议等，对此必须高度重视。

4.3 对雇员要“人岗相适”

在雇用雇员之前，要充分考虑机关的每一个岗位是否需要雇员，如果确实需要再启动雇用程序，而且，要对所需雇用雇员的岗位进行充分论证，从而找到合适的雇员，实现人岗相适，不能只考虑雇员的应急作用。一般而言，岗位和选择要首先选择公务员来完成，公务员能干的事就不要雇用雇员，可以通过考核激励办法调动公务员积极性。只有当公务员确实没有时间和能力而雇员有时间也有能力来完成的事项才需要雇用雇员，并且要严格科学分析岗位性质和可雇性，这对于不增加行政成本和非变相提高公务员福利大有裨益。

4.4 实行动态管理制度

主要是根据雇员的表现及对其所进行的考核等结果进行分析，对那些工作表现好，能力强、群众和公务员都认可的雇员，可考虑增加聘用期限，让雇员多留在队伍中一段时间，甚至还可以适时通过正常考试程序转为公务员，这样可以给公务员带来一定的紧张感。同时要考虑雇员的退出机制，对于公务员和政府雇员的退出机制应该统一[5]。政府增加服务，必然需要大量的服务型人才，那些群众不满意、办事效率低下、考评不合格的雇员和公务员都要及时进行调整甚至清理，既可使机构瘦身，也可增加群众满意度，实现服务型政府的目标。

4.5 科学控制雇员数量节约成本

政府雇用雇员是为了提高行政效率，更好地服务群众。但行政机关所需要的事务有的是长期的，有的是短期的。长期的事务需要公务员长期做，而短期的则可以通过雇员来做。这里短期则需要根据具体情况和事务进行分析，可将工作量和时间长短充分考虑进去，从而计算出所需雇员的数量。事实上，有些事务是长期的，但也可雇用雇员，所以雇员可分为长期和短期，通过长、短两种形式的结合可以节约成本，减少财政支出。