司法行政改革：“睡美人”的王子之吻

张建伟（清华大学法学院教授）

汪翰章《法律大辞典》言司法行政：“司法之目的虽与行政不同，而当行使司法权时，常有关联之行政行为，以求司法权活动之圆满，而辅佐司法权行使之行政事务，谓之司法行政。换言之，司法行政者，乃附随于司法事务之行政也”。此即司法行政之定位。司法行政既然是与司法有关的行政活动，在如火如荼的司法改革过程中，亦应伴同活跃的司法行政改革。易言之，司法改革应与司法行政改革进行统合设计，形成浑然一体的司法改革方案，不可顾此失彼，让司法行政改革边缘化。

不过，这些年司法改革似乎缺乏与司法行政改革统合设计的意识，司法改革与司法行政改革成了两条道上各自跑的车。更令人暗暗着急的是，前些年司法行政改革像是“睡美人”，锐意改革的意识需要加以激发，大力改革的行动也需要启动。

在各项司法改革中，前些年司法行政制度改革也在推进，也取得了一定的成绩，但是与司法改革相比，无论改革内容的创新性、改革的成效、意义还是社会效果方面似有不足，有时宛若“睡美人”一般。

“睡美人”的故事早已脍炙人口：一个女巫给国王的女儿下了咒语，让她在十五岁生日那天沉沉睡去了。许多年过去，有一位王子来到王宫，看着美丽的公主，禁不住俯身吻了她一下。这一吻，让公主苏醒过来。不久，王子和公主举行盛大婚礼，从此幸福欢乐地生活在一起。

当然，美人虽然睡着，身体机能都还在正常运作。司法行政系统也是如此，律师制度、公证制度、监狱制度、司法考试制度等都随着司法改革的推进而有所进步。不过，这些进步还不能适应国家法治转型的要求和社会的期待，司法行政改革的“大脑”似乎一直在睡着，许多人对于司法行政机关在法治国家应有的作用，也不甚了然；司法行政机关与学界就改革问题进行的互动也不多，对于司法行政改革的方向和内容，缺乏清晰的思路和整体的布局。司法行政系统的人员对此感受最深，人们期盼有“王子”的一吻激活司法行政制度的改革。

最近司法部下发了《关于加快推进司法行政改革的意见》（以下简称《意见》），让人欣慰地想到，这份文件仿佛“王子的一吻”，表明近年来司法行政改革的意识已经“苏醒”了。

这一吻，应当是对于司法行政系统在国家法治大局中的地位、作用的重新认识，在法治的格局中突出司法行政机关应有的定位，厘清司法行政与司法的权力界限并调整好权力配置，挖掘司法行政机关的潜能，主动设定改革目标，全力推进改革方案落实，使国家司法和司法行政权力科学化，更好地服务于法治时代实现司法公正的总体目标。

司法部下发的这一《意见》试图发挥王子一吻的作用，这份标明“司发〔2018〕年1号”的文件，分量不轻，贯穿着加快推进司法行政改革的责任感、使命感，既有司法行政改革的总体要求这类高屋建瓴的内容，也有“加快推进司法行政改革的任务”这些全面、具体的工作部署，是未来几年司法行政改革的蓝图，对于国家法治大局来说，具有优化国家治理体系和提升治理能力的积极意义，对于司法行政机关来说，也有提振士气、激励改革创新的重要作用。《意见》在司法行政领域内的执行制度、公共法律服务体系、司法行政保障机制等三个方面提出了诸多改革措施，亮点颇多，逐一落实下去，会使司法行政工作发生许多可喜的变化。

张军部长在今年1月全国司法厅（局）长会议上对近年来司法行政改革状况概括为“讲政治、抓业务、促改革、重自律”四个面向，并就改革内容进行了高度概括：“推出了一系列人民群众普遍得到实惠、司法行政得以‘强身健体’、更好发挥职能作用的政策措施，积极推动司法行政各项工作‘往前赶’，着力补上‘欠账’、补齐‘短板’、补强‘弱项’，探索传统业务创新升级，司法行政改革发展有力推进”。这里的“欠账”，指的是前些年司法行政改革有所滞后，需要急起直追，将司法行政改革大力推进。

司法行政改革着力于公共法律服务职能领域的改革，包括完善“12348中国法网”以及建构司法行政案例库、运用现代信息技术强化村居法律顾问工作、推进狱政改革、提升人民调解工作、为弱势群体提供法律服务。此外，还有系统内工作方式和作风转变、司法行政评价指标体系等方面的改革举措。值得注意的是，律师制度、监狱制度、公证制度、国家统一法律资格考试制度和社区矫正制度等都是司法相关制度，司法行政机关承担相应的行政职能，有些改革循着这些制度的发展脉络在推进，如一些地方正在尝试的刑事辩护全覆盖工作就是如此。

许多国家司法行政机关承担一些重要职能，如法国司法部负责法院系统的行政组织、人事调动、活动经费等事务；许多国家中涉及的司法分划院区、筹集经费、司法人事行政事务及其他行政事务，都由司法行政机关负责。这些职能如今与我国司法行政机关相距甚远。另外，从司法行政机关发展历程看，有些司法行政职能曾经一度由司法行政机关负责，如司法干部的管理、轮训司法人员等，如今都有所弱化。司法改革中，有些改革措施应否由司法行政机关从中扮演重要角色，值得研究，如司法机关人财物省级统管，究竟谁来管，就不妨采取由司法行政机关管理的方案；看守所应当划归司法行政机关；司法机关设置的培训机构可以划归司法行政机关，需要培训司法人员，可以采取司法机关订单式培训方式等。此外，统一刑罚执行体制、审执分离等改革，司法行政机关应当扮演更为积极、重要的角色。

对于司法行政机关未来的发展，张军部长提到：“对我们自己来说，新时代，必然有新使命、新职能。只有我们‘强身健体’打好基础，才能胜任深化司法体制改革交给我们新的更重的任务。”这为司法行政机关在国家法治发展中发挥更重要作用表达了乐观态度，也指出司法行政体系自身改革的意义。

通过司法行政改革的蓝图，人们可以领略到司法行政改革涉及多个重要领域和多个面向，司法行政改革不应边缘化，也不应虚化。事实上，这一改革大有可为，其改革成效也将具有非常重要的意义，理应成为司法改革的重要一环。在笔者看来，司法行政改革之路，还可以拓得更宽——在司法改革中，司法行政机关应该更为主动地设定改革议题，明确改革方向，推动司法行政向法治成熟国家司法行政模式转变，使司法行政的一些主业得以恢复或者创立。这不仅需要司法行政机关自身的努力，也需要社会各界对司法行政改革多一份关切，多一份期待，这些关切、期待都是让司法行政改革这一“睡美人”保持清醒并且有所作为的“王子之吻”。