环境损害司法鉴定：制度框架、现实困境与破解思路

王江

（重庆大学西部环境资源法制建设研究中心，重庆400044）

党的十八大报告提出要“健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。”十八届三中全会做出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中进一步提出“建立生态环境损害责任终身追究制，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。”2015年1月，最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十四条规定：“对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题，人民法院可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定。”第二十三条规定：“生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院……可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。”经实际调研和深入分析发现，一方面，负有环境保护监督管理职责部门的意见往往依赖于专门的环境损害司法鉴定机构的鉴定评估报告，并以此作为行政执法和行政处罚的关键依据。另一方面，在环境司法活动中，环境损害行为实施主体应负责任的性质判断和责任大小的认定也有赖于环境损害的鉴定评估。此外，在环境民事纠纷的磋商和调解中，环境损害司法鉴定还是当事人之间达成妥协，缔结民事赔偿协议并最终消解纠纷的重要依据。由此可见，无论从贯彻中央的顶层决策层面，还是从环境行政监管能力提升层面，抑或从回应、保障和服务环境司法的现实需求层面，均对科学、公正和高效的环境损害司法鉴定提出了急迫的需求。

1 环境损害鉴定评估制度框架的应然图景

环境损害评估制度是现代社会认识到仅靠对环境污染行为进行处罚无法弥补环境污染造成的实际损害，而衍生出来的一套完备的资源环境损害救济体系[1]。目前，环境损害鉴定评估已经成为遏制环境污染行为和实现环境公平正义的一条重要途径[2]。尤其在环境公益诉讼中，对环境所遭受的损害进行科学的鉴定评估既关系到司法裁判的公正性，也关涉到公共环境利益的保护，因此，其重要价值不言而喻。环境损害司法鉴定机制的科学、公正和高效运行，均有赖于制度框架的构建，以促使各内在组成部分分工明确、相互协调。经调研，笔者认为，环境损害司法鉴定的制度框架应包含如下几方面的制度设计：其一，应以健全的法律、法规为保障，将环境损害司法鉴定纳入法制化轨道，使其有法可依，有据可查；其二，应强化对环境损害司法鉴定机构及其鉴定评估人员的管理，制定可行的责任追究制度，以保证鉴定评估结论的真实性；其三，应积极探索先进技术，建立、健全规范统一的开放性技术方法体系；其四，应探索建立多元化的资金来源机制，为环境损害司法鉴定提供稳定、充分的资金保障和物质支持。概言之，我国环境损害司法鉴定的制度框架应包括法律保障机制、组织管理机制、技术保障机制、资金保障机制以及监督管理机制。具体又可以分为以下几方面的制度构建：一是环境损害司法鉴定实施层面的制度，主要包括环境损害司法鉴定的评估程序、技术导则、环境基准等带有很强技术性特征的制度；二是环境损害司法鉴定监管层面的制度，主要包括以“资质化”监管为核心的机构准入与退出制度、环境损害司法鉴定人员的资格管理制度；三是环境损害司法鉴定机制运行的外部制度，包括启动环境损害司法鉴定的条件、方式、环境损害司法鉴定费用的承担、环境损害司法鉴定与司法审判的衔接，环境损害司法鉴定与环境管理的对接等制度；四是环境损害司法鉴定的保障制度，包括环境损害司法鉴定的资金保障和法律责任等制度。

2 环境损害司法鉴定的现实困境

2.1 环境损害司法鉴定机构数量不足

从环境损害司法鉴定的供给和需求来看，当前我国环境损害司法鉴定的供给和需求之间存在较为突出的失衡问题。调研发现，近年以来，环境司法以及环境管理实践对环境损害司法鉴定的需求日益增多，但环境损害司法鉴定的机构以及人员供给却远远不能满足实践的需求。根据最高人民法院发布的《中国环境资源审判》白皮书的数据，2002年至2011年，全国法院受理环境资源刑事、民事、行政一审案件118 779件，审结116 687件；2012年1月至2016年6月，全国法院受理环境资源刑事、民事、行政一审案件575777件，审结550138件，其中，2012年1月至2016年6月受理和审结的环境资源类案件总数几乎是2002年至2011年同类案件总数的5倍。相较而言，环保部于2014年和2016年分别印发了两个批次的《环境损害鉴定评估机构推荐机构名录》（以下简称《推荐机构名录》），全国仅29家环境损害司法鉴定机构分两批次被列入《推荐机构名录》中。由此可见，环境损害司法鉴定供给侧和需求侧的结构性失衡问题较为突出。

据笔者实际调研得知，没有被列入环保部《推荐机构名录》的一些环境损害司法鉴定机构仍有可能具有一定的环境损害司法鉴定能力。例如，西南大学司法鉴定所可进行某些特定领域内生态环境损害的鉴定评估。这些机构虽未被列入《推荐机构名录》，但其在实质上普遍具备一定的环境损害司法鉴定能力，可以为环境管理和环境司法提供特定的环境损害司法鉴定服务。尽管如此，我国环境损害司法鉴定机构的缺口仍然较大，且这一缺失的弊端会随着环境司法的深入推进和环境管理规范化的进一步发展而逐步放大。

2.2 环境损害司法鉴定机构的准入标准不明，资质化管理困难

2016年，最高人民法院和司法部联合制定了《关于建立司法鉴定管理与使用衔接机制的意见》，要求“司法行政机关加强对环境损害司法鉴定事项管理，严格把握鉴定机构和鉴定人准入标准。”但是，实践中，环境损害鉴定评估往往被细分为服务于行政系统的环境损害评估，服务于生态环境损害民事赔偿磋商的环境损害评估和服务于司法系统的环境损害司法鉴定。三者在启动条件、运行程序、鉴定评估报告的性质、鉴定评估不当的法律责任等方面均有区别，如仅以司法鉴定机构的资质管理对环境损害鉴定评估机构进行统一管理则显然不妥。有学者建议，鉴定评估机构及其人员的资质和条件需要结合包括高校、环境科研机构与一般环境科学研究机构所具备的软硬件条件，并结合实际评估工作需要，对鉴定评估机构与鉴定评估人员进行分类分级管理[3]。但环境损害司法鉴定具有新颖性、专业性和复杂性等特点，目前尚无足够的技术储备和运行经验的积累，环境损害司法鉴定机构和人员分类和分级标准的形成尚需进一步探究。

我国环境损害司法鉴定机构的准入标准不明，其资质认定的标准也处于实质缺失状态，直接影响着环境损害司法鉴定的规范性和鉴定评估报告的公信力，甚至会直接动摇环境司法裁判的公正性基础。当前环境损害司法鉴定机构质量参差不齐，司法鉴定意见公信力受到质疑，没有实现社会化所追求的鉴定意见客观公正的理想预期，而且对民事审判执行工作带来了一些负面影响[4]。

2.3 环境损害司法鉴定人员匮乏

环境损害司法鉴定人员匮乏的问题非常突出。调研发现，由于环境损害司法鉴定人员的执业要求普遍较为严格，导致具有相应资质的从业人员非常稀缺。以重庆市为例，环境损害司法鉴定人员，必须具有高级以上职称，并且有十年以上相关工作经验。对照这一要求，能够满足条件的环境损害鉴定评估人员更是缺少。此外，根据环境损害司法鉴定机构的人员配置和工作规程，环境损害司法鉴定的工作人员往往只能从事某一特定领域环境损害的鉴定评估工作。然而，在环境损害司法鉴定实务中，鉴定评估的对象通常涉及多个类别、不同样态的环境损害，而且，为确保环境损害司法鉴定结论的公正性和科学性，要求由两名以上有资质的工作人员共同参与，如此一来，有资质的环境损害司法鉴定人员极度匮乏的窘境被进一步放大。基于上述原因，同等情况下，环境损害司法鉴定机构只能选择优先接受法院依职权的委托和环境管理部门的委托，除此之外的环境损害司法鉴定请求往往因人手不足而面临被拒绝的困境。

2.4 环境损害司法鉴定的技术支撑不够

目前，我国对环境损害司法鉴定技术与方法的探索仍处于起步阶段，相关技术与方法或较为落后，或属于空白，严重制约着环境损害司法鉴定的科学性和可行性。以环境基准体系和环境损害因果关系的判定规则为例。前者是环境损害司法鉴定的重要依据，一方面，我国对环境基准的科学研究起步较晚，存在环境基准研究缺乏系统性，研究范围较为狭窄，研究机构授权不明等问题[5]。另一方面，《环境保护法》第十五条虽然明确规定“国家鼓励开展环境基准研究”。但是，当前既缺乏下位立法的承接，也没有具体的规则构建予以落实。综上可知，无论是从技术发展的先进程度，还是从法律规则的体系化程度来看，我国环境基准体系的技术规范和法律规则均存在较大的不足。

此外，环境损害鉴定评估实务中，因果关系的判定规则也有缺失。因果关系的判定是环境损害鉴定评估的一个重要环节，也是难点问题[6-7]。盖然性因果关系是判断损害行为和损害后果之间是否具有法律意义上因果关系的标准，根据《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》，判断盖然性因果关系遵循以下四项原则：环境暴露与环境损害间存在时间先后顺序；环境暴露与环境损害间的关联具有合理性；环境暴露与环境损害间的关联具有一致性；环境暴露与环境损害间的关联具有特异性[8]。事实上，受环境侵权行为的长期性、环境损害因子的多样性、环境损害后果的复合性与潜伏性等的影响，现实中的环境暴露与环境损害间的因果关系表现并不明晰，实践中因果关系的判定存在诸多难点，现有技术还不能完全克服这些难题。

2.5 环境损害司法鉴定的责任追究机制有待完善

目前，我国对环境损害司法鉴定机构及其工作人员的法律责任已有原则性的规定，如《刑法》第三百零五条、《司法鉴定机构登记管理办法》第八章、《司法鉴定人管理办法》第五章分别就环境损害鉴定评估机构及其人员的可能承担的刑事责任、行政责任和民事责任做出了规定。事实上，环境损害司法鉴定尚因技术等因素制约而难以达至精确，故在有必要追究鉴定评估机构或人员相应的刑事法律责任时，几无实现的可能[9]。基于同一原因，环境损害司法鉴定机构承担民事法律责任的可能性也极低。在因鉴定人过错造成委托人损失的前提下，委托人损失的范围与程度亦是司法认定中的难题。此外，如前所述，当前的规定集中于环境损害司法鉴定领域，而在环境损害司法鉴定服务于环境管理的情形下，环境损害评估机构及其工作人员的责任追究规则更是缺失。

2.6 环境损害司法鉴定的法制保障尚需细化

我国的相关法律、法规中对环境损害鉴定评估的性质、流程、标准等具体内容的规定仍存在着许多问题，导致实践中存在诉讼主体不明确、赔偿数额难以确定、赔偿金来源与使用没有规定、公益诉讼立案难等问题[10]。此外，我国环境损害鉴定评估的法制保障中还存在环境损害鉴定评估法律规范层级低，内容零散且不成体系的问题[9]。当前，我国环境损害鉴定评估的法律规则尚需进一步细化。以环境损害鉴定评估中适用的环境标准为例，目前存在参照适用环境标准时缺乏依据、不同标准之间存在冲突等问题[11]。我国当前法律法规对在环境标准未作规定的情况下的标准选择问题并未做出明确规定，在实践中采取时宽时严的做法，具有极大的随意性。在环境执法与环境司法主要以专业机构出具的损害鉴定评估结果作为责任承担依据的前提下，法律选择的任意性将导致个案的不公正，不仅行政机关与司法机关的权威难以保证，环境损害责任也将难以落实。

3 破解环境损害司法鉴定现实困境的思路

3.1 硬件建设：环境损害司法鉴定机构建设与人员培养

环境损害司法鉴定机构及其工作人员是环境损害司法鉴定的实施主体，其鉴定评估资质与能力关乎鉴定评估结果的公信力、科学性。针对前述问题，应主要从以下几个方面进行鉴定评估机构建设与人员培养：

一方面，通过明确环境损害司法鉴定的行业准入标准，定期对环境损害司法鉴定机构进行动态考核，以完善环境损害司法鉴定的“准入—淘汰”机制，进而保持并提高环境损害司法鉴定机构的能力。另一方面，加强对环境损害司法鉴定行业的政策扶持力度，优化配置环境损害司法鉴定资源。其方式有两种，一是鼓励高校、科研院所的环境损害司法鉴定资源与专门的环境损害司法鉴定机构之间实现智力对接、资源共享；二是鼓励高校、科研院所以及其他机构直接进入环境损害司法鉴定领域，凭借其技术力量和成本优势参与环境损害司法鉴定的市场竞争，实现环境损害司法鉴定主体的多元化，也有利于通过竞争机制，促进环境损害鉴定评估行业的健康发展。此外，还应建立鉴定评估工作网络体系，加强人员培养与知识储备[12]。可以通过收集日常工作信息，建立鉴定评估案例库与信息管理系统，结合现有技术与相关案例定期对鉴定评估工作人员进行培训，提高其职业素养。

3.2 软件支撑：环境损害司法鉴定的技术支撑体系

为解决当前我国相关技术无法满足鉴定评估实践需求的问题，可以从以下几个方面着手：首先，加强关键技术问题的研究与规范，拓宽环境损害司法鉴定的范围。根据笔者对重庆市环境科学研究院（重庆市环境监测中心）的调研获悉，受制于关键技术的不足，遗传学、辐射污染、低频噪声等新型环境损害还没有纳入环境损害鉴定评估的范围。而实践中，各种新型的环境损害纠纷层出不穷，亟需环境损害鉴定评估服务，但受环境损害司法鉴定范围的限制，不能提供相应的鉴定评估服务，也难以满足社会的需求。针对这一问题，建议以环境损害司法鉴定的技术发展现状为基点，梳理当前关键技术研究的缺失，通过吸纳、借鉴国外先进技术，采取联合科研机构进行集中技术攻关等途径，补齐技术缺失的短板，拓宽环境损害司法鉴定的范围。其次，完善环境损害司法鉴定技术导则体系。技术导则对于鉴定评估工作的开展具有指导意义，通过对技术导则、评估模型、评估软件等技术工具的利用，在提高鉴定评估效率的同时可兼顾科学性。再次，建立完整的技术方法体系。应以技术总纲、原则性规定为统领，同时根据不同环境要素损害的特质制定相应的专项技术规范，以确保技术运用的统一性与可操作性。最后，应构建“技术”与“规则”之间高效衔接的机制，将技术层面的成果及时转化，用以指导法律规范，特别是环境标准法律规范的完善，从而更好地服务环境管理和环境司法。

3.3 运行条件：监管机制和责任追究

环境损害司法鉴定机制的良好运行需要对其进行有力监管、需要具备完善的责任追究机制。针对前述问题，应当通过以下措施解决：其一，对环境损害司法鉴定机构的管理，关键在于对其进行有效的约束，通过施行“资质化”管理，以动态考核评估的方式，将外部压力转化为内部动力，在内生性发展需求和压力的作用下，形成自我约束机制。其二，对相关法律法规中的规定予以具体化。通过司法解释等方式明确法律法规中抽象模糊的概念，明晰鉴定评估人承担责任的条件，量化委托人的损失程度，使相关规定具有可操作性。其三，将环境损害司法鉴定纳入统一的司法鉴定体系。通过将环境损害鉴定评估纳入司法鉴定体系，适用相关责任追究制度，同时明确监管主体，由司法行政部门以及司法部门共同对鉴定评估进行监督管理。

3.4 法制保障：法律体系粗疏的补救

针对当前我国环境损害司法鉴定法制体系中存在的缺失,应从以下几个方面予以补救。

其一，以新《环境保护法》第五条所确立的“损害担责”原则为指导，通过司法解释和最高人民法院发布指导性案例的形式，对“环境损害”的内涵和外延予以厘清；对环境损害司法鉴定的性质，尤其是其在环境司法中的功能和作用予以确认。

其二，根据环境科学的研究进展，梳理并检查当前环境标准法律规范体系，着力解决环境标准法律规范体系中存在的冲突、竞合和空白等问题。

其三，以“生态红线制度”和“环境损害赔偿制度”的建立和健全为契机，制定环境损害司法鉴定的专门性法律规范，以此统领当前零散的、非统一的环境损害司法鉴定方面的“通知”、“推荐方法”等，来解决各规范性文件中的不统一问题。

其四，制定并完善环境基准法律规范。在环境基准研究较为成熟的领域，鼓励尽快制定统一的环境基准，并由具有立法权的机关确认其权威性。在环境基准研究尚不成熟的领域，可参考国外通行的环境基准而制定符合我国国情的环境基准，以尽快制定我国的环境基准体系。

其五，完善环境损害司法鉴定的法律责任追究机制。当前，《刑法》和《司法鉴定人管理办法》等法律、法规中都有关于“环境损害鉴定评估机构”和“环境损害鉴定评估人员”承担法律责任的规定。但细察可发现，囿于技术支撑、环境基准体系和环境标准法律规范等方面存在的不足，仅有可能追究上述两类主体因违反环境损害司法鉴定程序性规范而承担法律责任的情况。

在前述四方面问题得以解决的前提下，根据环境损害司法鉴定服务对象和环境损害司法鉴定报告的性质，以及有关环境损害司法鉴定机构及其鉴定人员法律责任的规定，建议构建以“三轨双责”为核心的环境损害鉴定评估法律责任制度。具言之，所谓“三轨”，是指根据环境损害司法鉴定服务于环境管理、环境司法和环境损害赔偿磋商的事实，分别明确环境损害司法鉴定不当的行政法律责任、刑事法律责任和民事法律责任。而“双责”则指追究“环境损害鉴定评估机构”和“环境损害鉴定评估人员”两类主体的法律责任。

参考文献：

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