审查起诉阶段退回补充侦查实证分析

●丁彩彩 雷 闪/文

根据 《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称“刑诉法”）规定，人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。这是我国刑诉法对于退回补充侦查制度（以下简称“退查”）的具体规定。在当前以审判为中心的诉讼制度改革背景下，庭审活动对事实和证据的要求日益严格，当事人主义的色彩更加浓厚，控辩双方各自承担的举证责任更加清晰。公诉机关为了顺利完成代表国家指控犯罪的职责，必须使案件达到犯罪事实清楚、证据确实充分的证明标准，才可提起公诉。因此，为了实现这一目的，减少法庭审判中出现的种种风险，在审查起诉阶段应充分利用退查方式来获取庭审所必需的证据材料。笔者通过对2017年度J市人民检察院办理的公诉案件进行调研，分析退查数据及背后原因和退查实效，以期为进一步充分发挥退查制度的作用提供参考。

一、审查起诉阶段退查案件的特点

（一）退查率较高

2017年，J院共受理公诉案件1151件1490人，经过退查案件数量共计242件448人，占全部受理案件数量的21.03%。其中，经过一次退查案件数量共计168件268人，占全部案件数量的14.60%；二次退查案件共计74件180人，占全部案件数量的6.43%。可见，审查起诉阶段退查相对比较普遍，退查率较高。

（二）涉及罪名广泛，又相对集中

退查案件涉及案件类型范围较广，如故意伤害罪、贩卖毒品罪、集资诈骗罪、盗窃罪、强奸罪等。其中，有67名犯罪嫌疑人以涉嫌盗窃罪退查，人数最多；有41人以涉嫌寻衅滋事罪退查，居为其次；有33人以涉嫌贩卖毒品罪退查，有31人以涉嫌故意伤害罪退查，涉嫌诈骗罪的有24人，涉嫌容留吸毒罪的有16人，涉嫌职务侵占罪的有12人，其他罪名相对较少。

（三）退回补充侦查时间以一个月期限届满为常态

在基层检察院，重大、疑难、复杂案件数量并不多，绝大部分案件都能够在一个月内按照退查提纲补充侦查完毕并补充材料。但实务中仍然存在个别案件超过一个月的现象，甚至有侦查机关以种种理由“借用”公诉机关的审查起诉期限。事实上，基层院办理的大部分审查起诉案件，补充侦查的工作量和难度并不大，实际补充侦查工作时间根本用不了一个月，但几乎所有的退查案件都在一个月期限届满时再行重报，第一时间退查结束重报的案件极少，严重影响诉讼进程。

（四）退查后起诉率不理想

在笔者统计的退查案件中，有167件提起公诉，所占比例仅为69.01%；同意公安机关撤回34件，所占比例为14.05%；有6件因事实不清、证据不足作存疑不诉处理，所占比例为2.5%；有1人作附条件不起诉处理；有27件正在办理过程中，所占比例为11.16%。低于70%的起诉比率和超过14%的撤案率足以说明补充侦查的质量不高，退查效果并没有达到预期状态。

二、退查率偏高背后的理论与实证反思

（一）退查制度功能的异化现象在一定范围内存在

现代司法改革以实现公正与效率两大刑事诉讼价值为目标，而退查制度就是公正与效率的诉讼价值在相互博弈与平衡之后的最终结果。所以，侦查、起诉机关在退查工作中必须时刻围绕公正与效率的目标，对案件是否需要退查，需要补充哪些证据，如何进一步补充固定证据等等，都要严格把握深入分析，不可随意退查。然而，笔者在调研过程中发现，在退查率偏高现象的背后，有相当部分的案件在实际上违背了退查制度设计的初衷和价值追求，功能发生了异化。具体表现在：

一是借用退查制度互借审限现象突出。法律规定检察机关退回补充侦查以一个月为限，但实践中却变成以一个月为常态，“名退补，实不退”或者“名重报，实未归”的互借审限现象在一定范围内存在。这种所谓互相行便利的退查行为，已经严重违背了退查制度的初衷，失去了公诉引导侦查的价值，异化为侦查机关或者检察机关在程序上的一场独角戏。

二是侦诉双方相互掣肘现象频发。经过调研，公诉人普遍反映，侦查人员对于退查案件存在相当大的抵触情绪，退查提纲中约50%以上的取证要求往往以“无法查实”为由重报。这其中固然有部分内容确系无法查实，但不排除侦查人员消极应付退查，以“无法查实”作为理由搪塞检察机关。而另一方面公诉人认为侦查人员缺乏正确的证据意识，取证能力有限，即使明知退查后侦查机关也不可能查到新的证据，公诉人仍然利用退查程序来表明自己对案件当前证据情况的怀疑甚至否定态度。这种现象导致的后果之一便是退查率偏高而起诉率并未相应提高。

（二）退查率偏高和退查效果不佳的实证反思

笔者对正常情况下需要退查的案件进行了深入对比分析，发现退查率偏高的背后有诸多因素的影响，具体包括：

1.侦查水平和侦查质量不理想。一是侦查人员本身侦查意识和侦查水平不高。一方面，在基层侦查机关，承担办案任务的侦查人员多为年轻干警，取证水平参差不齐，尤其是刚入职的年轻干警，经验相当匮乏，取证工作存在很多不足，难以经得起检验。另一方面，基层侦查机关的干警人员流动性很快，很多案件从立案到移送审查起诉这一过程中，因原承办人提拔、抽调、上专案等各种原因经常需要更换承办人，承接案件的侦查人员因为不熟悉案情、不了解证据收集情况，在很大程度上影响了侦查质量。

二是侦查人员对于依法、全面取证关注度不高。一方面，侦查人员大多将重点关注在破案上，对取证重视程度不够。受侦查机关内部考核机制的影响，侦查人员对移送审查起诉的案件尤其是对检察机关已经批捕的案件，极少关注是否顺利起诉以及顺利判决。这也导致了对退查不重视，敷衍了事。另一方面，过于依赖口供、证人证言、被害人陈述等言词证据的收集，对实物证据收集不足。在案件进入到审查起诉阶段，一旦犯罪嫌疑人翻供，原本完整的证据链遭到破坏，公诉部门难以起诉，只能将案件退回补充侦查。这种现象在盗窃、寻衅滋事、故意伤害、贩卖毒品、强奸等案件中非常突出。

三是侦查精力投入不均。在调研中，笔者发现，越是重大案件，侦查人员的取证水平越高，各方面证据的收集、固定和储存等都很规范、全面；越是普通刑事案件，甚至是扒窃、危险驾驶这种相对简单的案件，侦查人员往往存在疏漏之处，需要退查补充证据。究其原因，侦查人员在普通案件和重大案件上倾注的警力和精力存在明显的差异，对大案要案的重视程度更高。实践中出现部分侦查人员只关注重大刑事案件，对普通刑事案件取证不重视甚至走过场的倾向，导致案件无法达到事实清楚和证据确实充分的程度。在时限的要求下，侦查人员将这些不具备移送审查起诉条件的案件予以移送，必然导致退查案件数量大幅度增加。前述被退回补充侦查最多的罪名依次是盗窃罪、寻衅滋事罪等相对简单的案件，恰恰说明这一点。

2.起诉引导侦查效果不理想。退查的功能在于公诉机关以提起公诉的标准对案件当前证据情况进行分析衡量，对需要补充的证据提出指导性意见，引导侦查机关继续补充相关证据。但在退查案件中，我们发现起诉引导侦查功能的发挥并不理想，主要原因在于以下三个方面：一是退查提纲缺乏明确性和可操作性。公诉机关的意见主要体现在退查提纲中，因此提纲要有引导性和可操作性。调研中笔者发现，部分案件的退查提纲过于含糊，内容指向不明确，导致两次退查的退查提纲内容基本一致，二次退查率相应提高。二是诉侦沟通机制存在障碍。部分案件需要补查的内容并非必需办理退查手续，完全可以在审查起诉期限内补充完毕，例如前科判决及释放证明、到案经过、是否有自首或者立功情节等等，但是因为沟通机制的不顺畅、不合理，侦查机关补正不及时，导致案件期限届满必须退查，甚至还要经过二次退查才能补充完毕。三是提前介入侦查机制不完善。虽然刑诉法规定，对于重大、疑难、复杂的案件，人民检察院认为确有必要时，可以派员适时介入侦查活动，但法律法规、司法解释等对于“重大、疑难、复杂”案件的界定标准却没有明确的规定，缺乏可操作性。因此，检察机关很少主动提出介入侦查，最后案件移送检察机关审查起诉时，经审查发现案件存在事实不清或证据不足的情形，就直接将案件退查。这种事后审查、被动式审查、书面审查的模式，必然在一定程度上增加了案件退查率。

3.退查制度缺少配套制度的保障。一方面，刑诉法及刑诉规则对退查制度都作了明确规定，但并没有具体的监督机制予以保障退查效果，导致“退而不查”的现象普遍发生。司法实践中，对于部分简单刑事案件，如果需要补充的证据要耗费较大的人财物资源，侦查机关往往避重就轻，补查一些无关紧要的其他材料应付了事，甚至直接以情况说明的形式证实证据无法补充。监督制约机制的缺失，已经成为制约退查效果的重要因素。另一方面，检察机关的监督意识不强，不敢监督、不愿监督的思想倾向依然存在。虽然刑诉法对司法机关的要求是相互配合，相互制约，但实务中重配合轻制约的思维普遍存在。部分公诉人对于退查案件基本上持消极放任态度，不过问、不追问、不反馈，任由侦查机关自行补充，对于结果也是被动接受。这种观念的长期存在必然使得退查的目的落空，退查率居高不下。

4.检察机关缺乏自行补充侦查的主动性。根据刑诉法规定，对于需要补充侦查的案件，检察机关可以退查，也可以自己主动补充侦查。但我国法律和司法解释没有明确规定何种情形下应适用退回公安机关补充侦查，何种情况下应由检察机关自行补充侦查，因此，检察机关更愿意通过相对便捷的退回补充侦查来节省时间和精力，同时减缓办案压力，规避法律风险，这也在一定程度上导致了退查率的增加。

三、退查制度的规范与完善

（一）转变办案思维，强化业务学习，提升侦诉人员的业务素质和履职能力

首先，要树立证据规则意识，提升侦查水平。在以审判为中心的诉讼制度改革大背景下，法庭审判对证据标准的要求越来越严格，因此对证据的收集、固定和保存，直接关系到案件的定罪量刑。取证合法规范全面，自然就会降低退查的概率，办案效率自然会获得保障，而效率的提升本身又符合正义的内在追求。

其次，要加强岗位练兵，提升履职能力。组织多层次多角度的业务学习、岗位培训和技能比武等，持续深化办案人员对案件事实和证据的理解、分析和把握能力，为侦查和补充侦查水平的提升奠定坚实牢固的根基。要结合刑事案件侦查的实际需要，提高基层办案人员对一般刑事案件的侦破取证能力，减少审查起诉环节退查的适用率。

再次，细化退查提纲，强化检察机关自行补查的力度。退查提纲要明确有针对性，更要有可操作性，要详细列明当前案件事实和现有证据存在哪些问题，需要从哪些方面补充侦查，采取何种手段补充侦查，要实现什么样的补查效果，在补查过程中需要注意哪些事项等，并要根据补查进展随时调整下一步补查的方向与内容。另外，公诉人员要提高自己的侦查水平，扩大检察机关自行补查的适用范围和机率，在并非必须退查的情况下，强化自行补查力度，减少盲目退查率，提高办案效率。

最后，规范健全提前介入机制，变被动审查为主动引导。侦诉两机关要加强沟通协调，对重大、复杂、疑难等案件的范围尽量达成共识，作出相对明确的界定。对此类案件的侦查，侦查机关要第一时间通知公诉机关派员到场，通过提前介入引导取证；公诉机关要牢牢把握主动引导侦查的机会，通过提前熟悉案情，分析证据情况，以提起公诉的标准衡量侦查取证的现状和下一步计划，并适时跟进监督确保科学规范取证。

（二）建立健全退查制度的监督制约和保障机制

首先，要建立退查跟踪与反馈制度。公诉人员要积极发挥主观能动性，树立敢于监督、善于监督的办案思维，对待退查案件要“一跟到底”，及时掌握退查进度，适时作出方向和内容的引导和调整，提高退查质量和效果。对待侦查人员消极退查甚至退查超期等行为，要及时予以纠正，并向其主管部门书面通报。

其次，要善于利用绩效考核机制和办案质量终身负责制。对于退查案件，侦诉两机关均可纳入考核机制予以考量。无论是公诉人员滥用退查或者放任退查案件，还是侦查人员“退而不查”甚至超期退查等不良行为，都作为考核指标之一纳入绩效评价体系。同时，可以将退查率纳入考评机制。对于退查率偏高的办案单位，在遵循司法规律的基础上，核实其背后原因，在无法做出合理解释的情况下，可视为办案质量不高的指标之一予以扣分，反之则予以加分奖励。

再次，完善侦查人员出庭作证制度。侦查人员与公诉人员在办案思路和把握标准上的认知差异，很大程度上导致了前者对退查案件的排斥与不认同。因此，角色体验不失为解决问题的良策。刑诉法规定，对于现有证据材料不能证明证据收集的合法性的，人民检察院可以提请人民法院通知有关侦查人员或者其他人员出庭说明情况。通过侦查人员出庭作证，亲身经历庭审过程中法庭对事实和证据的把握尺度，更能督促侦查人员在以后的侦查过程中依法规范取证，确保案件达到起诉标准，更能提升侦查人员对于退查案件的认同感。

（三）加强沟通协调，增强办案合力

提高退查质效和降低退查率并非靠某个办案机关单枪匹马就能实现，也并非一日之功，必须通过多方联动配合共同努力方能实现。一方面，侦诉两机关可以通过会签文件或者联席会议等形式，加强沟通协调，制定统一明确的证据标准并严格执行，减少对证据标准的认知分歧。通过加强沟通交流，相互阐述对案件事实、证据的认识和理解，把事实和证据吃透弄懂，找出分歧和问题，有针对性地研究和解决。另一方面，注重经验积累与分享。建立退查总结通报制度，通过对一段时间内退查案件进行综合分析对比，查找共性问题，解决个性问题，总结经验和教训，为下一步改进工作方法、提升案件质量奠定基础。同时，可适时建立精品案例库，对于提前介入侦查、公诉引导侦查以及合力侦查成功的典型案例予以提炼升华，形成一套成熟的补查思路与方法，作为模板供借鉴与参考。