强制医疗执行监督问题研究——以广东检察机关司法实践为例

●刘小红 李晓兵/文

随着我国经济飞速发展，社会经济体制改革的日益深入，社会竞争不断加剧,各种心理应激障碍急剧增加，精神问题已经成为社会最突出的问题之一。据我国疾病预防控制中心公布的数据显示，2009年初精神疾病在我国疾病负担中排名居首位，各类精神病人数在1亿以上，其中严重精神障碍患者约1600万人［1］。 精神病患者中，约三分之一具有主动攻击意识［2］。我国精神卫生问题的日益严重，给社会带来极大隐患。一方面大量患者得不到有效医治，具有暴力倾向的精神障碍患者肇事肇祸案件日益增多（据公安部不完全统计，精神病人每年实施的肇事肇祸案件已达万件以上［3］）。为适应社会发展需要，2012年新修订的《刑事诉讼法》中，在特别程序一章专门设置“依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序”，将强制医疗程序纳入刑事法领域。为充分保障公共安全、维护社会秩序、保障精神病人合法权益，由检察机关对强制医疗执行活动进行监督。对此，最高人民检察院、最高人民法院都专门出台相关规定对该项工作进行规范，各地政法机关也都结合本地实际积极探索制定配套工作机制。但由于种种原因，该项工作开展成效并不明显，各省市对该项工作重视程度不一，工作发展也极不平衡，制约了法律赋予强制医疗的各项功能的充分发挥。

广东省的重症精神病人的管控工作同样不容乐观。本文将从强制医疗的概念内涵外延等基本问题入手，简要阐述该项工作的立法意旨和社会意义。然后重点从实践理性角度对全省近五年来的工作实践进行细化考察，客观审视该项工作取得的经验和存在的误区、问题，并在深入分析与思考的基础上提出一些完善性意见建议。

一、强制医疗执行监督的界定

（一）强制医疗的概念

强制医疗,是指对特定病人进行强制性地医护治疗,即国家出于维护社会秩序、保护公众利益或其他特定的目的，根据法律规定强制性地要求特定人员接受医护治疗。强制医疗具有明显的强制性、公益性、保障性等特点。广义的强制医疗对象包括对性病、强传染性公共疾病、精神病等患者的医疗；狭义的强制医疗对象特指实施了暴力侵害行为，且行为的社会危害性已经达到犯罪程度，但经法定程序鉴定为不负刑事责任的精神病人，并且还要求其“有继续危害社会的可能”。本文所论述的强制医疗仅指狭义的强制医疗。

（二）监督主体、对象和内容

根据《人民检察院刑事诉讼规则》第661条的规定，对强制医疗执行活动的监督，由人民检察院负责。检察机关内部刑事执行监督部门负责。

（三）强制医疗执行监督的立法本意及应当追求的效果

基于国家规范强制医疗活动的程序的要求，本文认为检察监督权的行使应当追求的效果主要有以下几方面：

1.保卫社会。据公安部不完全统计，精神病人每年实施的肇事肇祸案件已达万件以上［4］。国家从社会公众利益的角度出发，对这些经法定程序鉴定为无刑事责任能力人却有严重暴力倾向的人群进行管理控制，从而保卫社会，这是强制医疗司法化的首要立法目标和意旨。

2.保障人权。将强制医疗活动司法化，以刑事诉讼法的规定将其执行的各个环节和程序规范化，其目标就是为了更好地保障人权。

3.规范权力的运行。强制医疗活动司法化的主要目的之一就是要规范权力的运行，让其走上法制的轨道，接受程序的制约,减少不规范行使对于人权的过度伤害。

二、强制医疗执行监督中存在的问题以及原因分析——以广东为例

修改后的刑事诉讼法颁布实施以后，广东省司法机关和相关部门积极开展强制医疗工作。2016年，广东省人民法院共做出强制医疗决定156人。其中，在公安机关强制医疗所执行的29人；在政府指定精神卫生机构执行的40人；在民政部门精神病院执行的14人；在普通精神病院执行的73人。法院解除强制医疗的21人。全省只有广州市设立了一所强制医疗所，现实际收押强制医疗对象232人。广州市检察院以派驻的形式，配备专职检察人员长期驻所检察，进行检察监督。其他各市目前尚未建立专门的强制医疗机构，经法院决定予以强制医疗的精神病患者，分散在政府指定的卫生机构、民政部门精神病院和普通精神病院执行。检察机关刑事执行检察部门采取定期不定期的方式对强制医疗执行情况进行巡回检察。

广东检察机关积极开展强制医疗执行监督的工作，一方面是加强派驻强制医疗所检察室基础设施建设。2014年初，广州市检察院设立了广州市检察院派驻广州市强制医疗所检察室，配备专职检察人员，制定和完善驻所检察的制度规范，为强制医疗执行监督工作奠定了良好的基础。其他未设立强制医疗机构的地市，也指定专人负责强制医疗执行的检察监督工作，建立相关制度和台账，加强对强制医疗决定和解除强制医疗的检察监督。另一方面，广东检察机关切实履行强制医疗执行检察监督。各市分院刑事执行检察部门在对强制医疗执行情况监督过程中，针对强制医疗过程中接收和解除不规范，医疗场所存在安全隐患等问题及时提出检察建议，监督相关部门纠正和改进。如对公安机关采取临时保护性约束措施没有审批手续和不通知检察机关、执行强制医疗的医院在没有做出《诊断评估报告》且未经法院决定，擅自向交付执行的公安派出所提出解除强制医疗建议，并导致被强制医疗人员被亲属接走、政府指定的卫生机构在收治精神病患者时与被强制医疗对象“混关混管”，相关保安条件和措施达不到要求等问题，及时向相关部门提出检察建议，均得到了采纳并及时纠正。

当然，由于强制医疗制度实施时间不长、各地基础性建设刚刚开始，机构、制度、机制、队伍建设等均存在一定问题，主要有：

其一，强制医疗的执行保障机制不完备。目前广东省除广州市外，各地市均未设立专门的强制医疗机构。同时，医疗费用承担主体不明确。在强制医疗的司法实践中，医疗费用问题一直得不到妥善解决，公安机关往往在执行初期垫付一些医疗费后就不再垫付。2016年的资料显示，广东省某市一强制医疗定点医院被拖欠强制医疗费用高达80.47万元。某市康宁医院截至2017年2月，强制医疗执行对象累计欠费已达257.4万元。类似情况在珠三角等各地市普遍存在。经费问题没有保障，将严重影响强制医疗的执行，进而影响强制医疗司法化功能的实现。

无论是第一阶段还是第二阶段的新大学，它们都有一个共同的特征：年轻。这个特征是一把双刃剑，在一定时期一定条件下是这些新大学发展的机遇和资本，但也会带来由于建校时间太短、高校内部治理不科学的问题。由于高校的内部治理关乎“人才”所处的环境，内部治理是否科学合理也就关乎着高校能否吸引到新的人才，以及能否有效地使用好并留住现有的人才的问题。与老大学相比，两个阶段的新大学在内部治理方面做得并不理想，且有相当一部分的高校人才流失严重。人才流失率也在一定程度上成为高校的内部治理质量的反映。

其二，被强制医疗对象解除强制医疗的出口不畅。各地实践中，被强制医疗对象解除强制医疗的途径并不畅通。如果无法联系到被强制医疗人的家属或者监护人，或其家属或者监护人不愿履行监护职责的情况下，为避免解除强制医疗后被强制医疗人员无人管和出所后复发伤人的情况发生，强制医疗机构一般也不会主动申请解除强制医疗，法院一般也不会主动依职权解除强制医疗。这种情况下，即使被强制医疗人不具备人身危险性、不再需要继续强制医疗，也很难解除强制医疗程序。

其三，临时性保护约束措施在实践中饱受质疑。修改后《刑事诉讼法》没有对临时保护性约束措施进行更加详细的规定，对于约束地点和方式，各地公安机关执行的情况不一，侵权行为和脱离监管现象并存。实践中，公安机关一般采用的临时保护性约束措施和强制医疗无异，在法院的强制医疗决定尚未作出之前，精神病人实际上就处于被强制医疗状态，这些做法违反法律规定，因此饱受法律人士诟病。

其四，强制医疗措施实施相关部门衔接机制不完善，信息交流不畅导致监督缺位。广东省大部分地区各相关部门之间的强制医疗工作的衔接机制存在问题，法院、公安、检察机关和医疗机构相互之间的案件信息沟通有待加强，交接程序有待完善。同时，现行法律法规对检察机关的监督方式、执行单位的配合义务等，也没有明确的规定，相关的配套衔接办法依靠执法单位间临时商定，操作不规范。

其五，刑事执行检察部门的人员配置难以满足强制医疗监督工作的需要。近年来，检察机关刑事执行检察部门新增了许多监督业务，案多事多人少问题十分突出。在工作量大增的情况下，刑事执行检察部门队伍的人员数量、素质、结构均未得到明显改善，工作开展起来困难重重。

其六，现有的检察监督方式刚性不足，影响监督效果。在具体实践中，检察机关对于法院、强制医疗机构的消极应对态度缺乏刚性制约措施。同时，由于强制医疗执行涉及很多医学类、心理学类的专业知识，检察人员提出的监督意见的权威性也容易受到质疑。

三、完善强制医疗执行监督工作的对策与建议

针对广东强制医疗执行监督中存在的问题，本文认为应当从场所建设、衔接机制、队伍建设、监督手段等的完善，提高强制医疗执行监督的水平和工作成效。

一是制定统一的强制医疗机构建设规范和标准。建议在全省范围内制定统一的建设规范和标准，可以参照看守所的设立，在区域管辖、设施设备配备、机构编制、人员配备、经费保障等方面予以明确。检察机关应提前介入专门安康医院的建设工作，尽可能使负有监管职责的医院配备专业的工作人员和医疗设备、监管设备。

二是明确被执行人医疗费用的承担主体。强制医疗由国家决定，且更多的是出于维护社会公众的安全的考虑，由此产生的医疗费用应在个人支付的基础上由国家进行兜底。在此基础上，建议由省检察院提请省委政法委组织法院、财委、卫计委、公安等部门尽快出台会签文件，明确强制医疗的执行经费列入各级财政预算。在经费具体承担方式上，对于参加了医疗保险的被强制医疗患者，可先行划扣其个人帐户金额，不足部分再由国家财政支付。

三是充实提升检察监督队伍素质。切实帮助部分同志转变执法观念，强化宣传教育，转变旧有的“监所检察”固有观念，应摒弃以往“重墙内、轻墙外”的错误观念，正确认识强制医疗执行在保障人权和维护社会和谐稳定等方面不可替代的作用。抓紧选配综合素质好、责任心强、有医学或心理学知识背景的年轻同志充实到刑事执行检察部门，为强制医疗执行监督等新增业务的开展提供坚实的保障。

四是建立健全各项衔接配合机制。针对强制医疗执行和监督过程中各执法、司法单位之间衔接配合不畅的问题，各地尽快建立案件信息移送、重大执行情况通报、联席会议等工作衔接配合机制，解决案件信息移送和工作配合问题。同时，注重信息化手段的运用，先行先试，尝试与公安、法院、强制医疗执行机构建立网络信息平台，实现信息共享和及时沟通等。

五是依法加强强制医疗执行监督的刚性效力。建立以检察建议、纠正违法通知书为基础，以职务犯罪案件线索查办为辅助的监督纠正机制。充分发挥对刑事执行职务行为进行监督的权力，并学会借助纪委、监察委的力量来增加监督刚性，将发现的刑事执行职务违法违纪行为的责任追究落到实处。

六是引入专业力量，提高执行监督水平。鼓励检察机关聘用专业人士担任咨询专家，借助社会力量对精神卫生方面的专业问题提供专业意见，也可以定期请专家对强制医疗机构的执行行为进行评估、评价。同时，可以牵头建立专业委员会。专业委员会由精神病医学专家、刑事检察执行检察人员组成，主要以日常检察、定期巡视等方式对强制医疗的执行活动进行监督，并提出相关建议。［5］

本文以广东实践为例，对强制医疗执行监督工作进行研究，对该项工作在开展中呈现的问题进行分析，并提出解决思路，以期对我省、乃至全国强制医疗执行监督工作的理论研究和司法实践提供参考和借鉴。同时殷切希望，随着该项工作的进一步推进，在全体同仁的共同努力下，广东乃至全国的强制医疗执行工作开展得卓有成效，检察机关的执行监督高效有力，既能维护社会治安秩序，又能充分保障精神病患者健康利益，早日实现法律赋予其制度价值，为建设法治社会、文明社会作出贡献。

注释：

［1］参见《精神卫生法(草案)条文及草案说明》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2011 －10/29/content_1678355.htm，访问日期：2018年1月6日。

［2］参见卢建平：《中国精神病患者强制医疗问题研究》，载《犯罪学论丛》（第六卷）第463页。

［3］参见陈卫东：《构建中国特色刑事特别程序》，载《中国法学》2011年第6期。

［4］同［3］。

［5］参见董晓玲、代亚楠：《我国精神病强制医疗之检察监督》，载《河北法学》2015年第7期。