刍议法律监督理论与实践创新发展

●郑柯迅 徐 倩/文

当前，司法改革、监察体制改革、诉讼制度改革“三重改革”叠加，同时，公益诉讼制度全面实施，检察工作已处在深度转型发展中。进一步深化对法律监督的认识，是实现转型发展的重要思想基础。笔者结合检察工作实际和对法律监督理论问题的思考，就检察权、司法权、法律监督权的关系，法律监督与司法办案的关系，法律监督工作如何创新发展等一些基础性问题，提出自己的看法，以期抛砖引玉。

一、检察权、司法权和法律监督权的关系

检察权的性质是检察基础理论研究的核心问题。我国检察权的性质，需要从中国特色社会主义的政治制度、司法体制和文化传统来认识，而不能简单套用西方的分权理论来确定。笔者认为，与其在检察权是司法权、行政权还是监督权之间争论不休，不如另僻路径，分析检察权与司法权的关系、检察权与法律监督权的关系，更有可能对检察权的性质有一个较为客观、更符合中国实际的认知。

（一）检察权与司法权的关系

我们讨论检察权、司法权、法律监督权的关系，应当放在中国特色社会主义司法制度的大前提之下，通过比较西方司法制度与中国司法制度的异同，来把握我国检察权与司法权的关系。以美国为例，美国的司法制度是建立在三权分立的基础之上的，国家权力分为立法权、行政权和司法权，其中的司法权就是审判权，而检察权属于行政权的范畴。因此，就美国的社会制度而言，司法权就是审判权的界定是没有争议的。美国之所以会形成这种三权分立的制度，是与美国的历史和文化分不开的。主要有两个原因：一是基于对政府的不信任，“因为美国人不信任政府，所以美国政府是按照分割政府权力的方式设计的”；［1］二是在欧洲人移民美洲和建立联邦的过程中需要通过相互妥协解决利益冲突的问题，三权分立和联邦制就是这种历史的产物。与美国不同的是，中国历史悠久，大一统的观念在中国传统文化中根深蒂固，这种文化一直没有中断过，脉络是延续的，基于这种历史文化，我们没有选择也不适合选择三权分立的政治制度。我国实行的是人民代表大会制度，人民代表大会及其常务委员会具有最高国家权力，司法权不是与立法权平行的一种权力，立法与行政、司法的关系不同于西方立法与行政、审判的关系。在这种政治体制下，显然不能用西方的审判即司法来定义中国的司法权，进而否定检察权属于司法权。诚如有的学者所言:“以‘三权’作为一种不言而喻的前提预设,在这个意义上争论检察权到底是一种什么样的权力,完全脱离了我国人民代表大会制度的政治架构。我们不能无视我们自己的现实。”［2］

所谓司法，就词义而言，司是操作、掌管的意思，法是指法律，司法就是适用法律来处理案件，通常是指司法机关及其司法人员依照法定职权和特定程序，具体运用法律处理案件的专门活动。因此，司法可以定义为，特定的国家机关运用特定的公权力，以事实、证据、法律为依据，运用分析、判断、选择等思维方式，依照特定程序，对某项法律问题作出决定的过程。在此定义下，我们认为，中国的司法主体是“二元”的，即司法权由审判权和检察权组成，司法包含检察，检察就是司法。理由如下：

首先，从政治上来看，党中央的一系列文件，及中央对司法体制改革的部署，都将检察机关定位为司法机关，将检察和审判一同视为司法活动。习近平总书记在中共中央政治局第21次集体学习时强调：“要紧紧牵住司法责任这个牛鼻子，凡是进入法官、检察官员额的，要在司法一线办案，对案件质量终身负责。”学习讲话精神，我们认为，审判是司法，检察也是司法，审判是办案，检察也是办案。对案件质量的终身负责是司法责任。《中共中央关于推进全面依法治国若干重大问题的决定》明确指出，“建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、或者作出免职、降职等处分。”该决定明确法官、检察官同为司法人员，实行完全相同的职务保障制度。因此，“无论在理论上，在执政党及国家机关的文件中，还是在社会日常生活中，都将检察机关看做司法机关，将检察权作为司法权的一个组成部分。”［3］相反，检察权不属于或不完全属于司法权的观点，没有任何政治决策上的依据。

其次，从国家权力组成看，检察机关是专司法律监督的司法机关。人民代表大会制度下，设“一府一委两院”，人大及其常委会以选举、罢免官员等方式行使国家运行体系中位阶最高的监督。监察委员会以调查办案的方式对腐败行为开展监督。宪法确定检察机关是法律监督机关，检察机关的监督，围绕着事实、证据、法条，通过诉讼参与或法律程序介入等方式履行监督职能，担负着专门监督法律统一、正确实施的职能，体现了办案与监督的融合，是一种司法化的监督。有学者指出“检察机关是以司法的方式行使着司法权力，因而被国家和社会所确认为司法机关”。［4］

最后，从权力运行方式上看，检察权是具有司法特征的国家权力。检察工作与审判工作一样，依赖于对案件事实的调查，着力于对证据的分析判断，归结于法律适用。两者的不同，主要在于审判存在于诉讼活动中，而检察既有诉讼活动，又有非诉活动。而把司法限于诉讼的观点，在我国的政治逻辑和法律结构中，是找不到依据的。此外，有学者认为，权力运行中较强的行政性特征，决定了检察权不是司法权。笔者认为，内部管理的行政性，是任何公权力单位中必然的存在，司法改革并未改变审判权、检察权由法院、检察院行使的权力结构，只是进一步突出了法官、检察官在办案中的司法责任和主体作用。司法与行政的区别，不在于单位内部是否存在行政管理，而在于他们是否以纠正指令的方式直接作用于国家治理体系中。同时，有学者指出，司法权具有终极性、中立性、被动性或消极性等特征，以检察权不具备这些特征为由否认检察权的司法权属性。实际上，在中国特色社会主义的国家权力结构中，上述所谓司法权的特征只是审判权的特征而已,或者是西方三权分立语境下的司法权的特征而已。中国体制下的司法权，从未受限于此。中国特色社会主义的司法实践，亦从未排斥以主动性为特性的检察权的行使。

（二）检察权与法律监督权的关系

首先，我国检察制度的构建，在建国初期主要借鉴前苏联的检察制度，但其根脉却在中国传统文化的土壤之中。自秦始皇统一中国以来的政权建设中，为了平衡巨大的行政权，监督权的设计始终是国家权力机构中不可或缺的重要组成部分。发展至今，法律监督权在我国以检察权的形式来实现。如果说西方主要是用分权制衡来解决权力滥用问题的话，那么中国主要是用有效监督来解决这一问题。我国检察机关为什么会获得与行政机关、审判机关同等的宪法地位，就是因为检察机关是法律监督机关，是“有效监督”方案的重要组成部分。有学者指出，“我们不能因为古代一般不用‘检察’这个法律用语，模糊古代国家的检察职能。同样我们也不应被‘公诉主义’挡住视线，而看不到检察制度的实质就是关于国家的法律监督机制。”［5］

其次，我国检察权的基本属性由宪法对检察机关的定位所决定。《宪法》第134条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”探求我国检察权的本质属性,就必须从中国的国情出发，从人民代表大会制这一根本政治制度出发，从宪法对检察机关的定位出发。无论从实然或应然的角度考察,都只能得出一个结论,那就是我国检察权的基本属性应为法律监督权。有学者认为，“检察机关被定位于法律监督机关，检察权因此而具有法律监督的属性。这是由我国宪政制度所确定的，应当说是无可争议的一种权力定性。”［6］

最后，法律监督权与检察权应是同一位阶的概念，且涵义同一。对于我国检察权性质的认识,在学界历来有“一元论”和“多元论”两种不同观点。“一元论”主张在我国的权力结构中,只能有一个专门行使法律监督权的机关,即检察机关，检察机关的各项职能都应当统一于法律监督。“多元论”主张检察权有公诉职能、侦查职能、监督职能等多项职能，法律监督权无法涵盖检察权。笔者认为，“多元论”人为地突出了检察权与法律监督权之间的所谓矛盾。例如,在检察机关履行公诉职能时,质疑公诉职能是不是法律监督，质疑公诉职能与诉讼监督职能能否共存。而事实上，只要从“一元论”出发理解两者的关系，就可以看到每一项法定的检察职能都是法律监督权的具体表现形式,检察权的全部职能在性质上完全可以统一于法律监督权之中，其内涵与外延在逻辑上与法律监督权完全一致。因此,检察权与法律监督权虽称谓不同,然其义一也。

综上，我国的检察权即为法律监督权，两者在内涵与外延上完全一致。

二、法律监督与司法办案的关系

每年的人代会上，法检两家的报告往往让代表们觉得法院的案件特別多，检察院的案件比较少，二者相差很悬殊。对这些数字，一些代表会提出一些问题，或者在心里有一些疑惑：案件太多质量如何保障？案件太少职能又如何发挥？这里就涉及到统计口径的问题，以及如何定义办案。

实践中，法律监督往往围绕着事实、证据、法条这些方面展开，法律监督事项的基本形态就是这样的，所以浙江省人民检察院贾宇检察长指出：“监督就是办案，办案就是监督”。笔者认为，理论上、实践中确实存在把案件、司法办案的定义狭义化问题。检察机关是法律监督机关，也是司法办案机关，各项法律监督职能，最终都得靠办案来落实，都得用一个个案件来说话。每一个司法办案部门都是法律监督部门，每一个法律监督部门也都是司法办案部门，不存在着办案部门和监督部门之分。各办案部门都要以实现法律监督为最高目标。在一些传统观念中，检察机关的办案是指办理刑事案件，如审查逮捕、审查起诉，没有将检察机关大量的监督工作纳入司法办案。这种思想认识，对深化法律监督是不利的，也是不符合检察工作规律的。因此，在前述确认法律监督就是司法的基础上，应当进一步明确，各项法律监督工作，就是司法办案。

把法律监督工作与检察机关的司法办案活动一体化定位，既有理论意义，更有实践必要。监督与办案的统一，使监督更有权威。当每一个法律监督事项都以司法办案的面貌展现时，司法的强制力就会成为法律监督的中流砥柱，监督的刚性就有了重要的基础和保障，监督的权威就获得了强有力的支撑。监督与办案的统一，使监督更为规范。司法办案是按流程、有程序的活动，法律监督按照司法办案的要求去实施，才能更好地体现其严格的规范性，才能更好地实现工作流程管理，才能更好地体现法律监督的严肃性，从而提升法律监督的质效。监督与办案的统一，使监督更能被社会所感知和评价。现实中，一些法律监督工作之所以被社会所“忽视”，甚至“无视”，一个重要的原因就是没有把这些监督工作作为案件去办，工作过程和结果比较“散”和“软”，工作数量难以统计，效果难以评价，限制了监督工作的有效展示。因此，只有把监督办成案子，才能使法律监督更加外化，更易被人所感知，才能获得更加客观和真实的内、外部评价。

三、法律监督工作创新发展

实践是理论的源头活水，转型时期法律监督理论的发展，离不开实践的创新。近年来，全国不少检察院在法律监督转型发展上作了积极探索，浙江省江山市人民检察院在完善监督办案流程、扩大监督线索来源和强化自行补充侦查权运用三个方面取得了初步成效。

（一）建立完善法律监督案件的办案流程

法律监督工作的开展，需要有规范和完善的办案流程作保障。法律监督办案流程应突出证据这个核心。建立在扎实证据基础上的监督，是令监督对象信服的监督，是司法权威有效彰显的监督。因此，监督办案流程的重点应放在取证、固证和运用证据上。江山市人民检察院以行政公益诉讼案件为重点，设计了“初查——立案——调查——移送——处置”的办案流程，对案件线索进行初查和研判，对有证据证明行政机关存在行政违法行为，致使国家利益和社会公共利益受到侵害的，由专门的检察调查部门予以立案调查。调查着重于取证、固证，查明案件事实，提出处理意见，移送民行部门审查处理。民行部门经审查，对违法事实成立，应予监督的案件，制发诉前检察建议，并具体实施监督。目前，整套流程运转顺畅，公益诉讼案件数量和质量都有了较大提升。

（二）扩大监督线索来源

长期以来，监督线索匮乏成为制约法律监督开展的最大短板。在省院和市院的指导下，江山市人民检察院探索开展“网格+检察”工作，把法律监督的触角延伸到以网格为单元的社会基层治理中，借助“四个平台”［7］的网格信息，从中获取法律监督的案源和线索，拓展了法律监督的覆盖面；同时，使用数据分析软件、“雪亮工程”［8］等科技手段，获取证据、固定证据、突破案件难点，大大提升了监督成案的比例，呈现出案件数量和质量双提升的新局面。2018年3月至6月，通过“网格+检察”，共检索网格信息14万余条，筛选出涉法问题信息350条，在进行了解核实和分析研判，从中发现监督案件线索86条，办理法律监督案件11件，其中刑事立案监督案件2件，行政执法监督案件2件，行政公益诉讼案件7件。并通过网格加强对类案问题的排查和监督，与市综合指挥中心管理办公室等有关行政单位一道协同开展系统性问题整治3次；通过“四个平台”推送预防诈骗犯罪等案件预警信息5件。

（三）强化自行补充侦查权的运用

通过对检察权能的研究，我们发现原先一直处于沉寂的检察机关自行补充侦查权，仍是一块有待开发的沃土。针对在什么情况下可以启动自行补查、可以用哪些侦查手段、如何运作等重点问题，江山市人民检察院进行了有益探索，已在非法证据排除、核心证据自行补查和追诉漏罪漏犯方面取得了一定的成效。近三年来，江山市人民检察院通过自行补充侦查，改变侦查机关的案件定性、补救案件质量关键证据7件9人，作出非法证据排除 3件3人，追诉漏罪漏犯19件22人，移送立案监督线索5人。这些监督成效，都是在侦查机关不能、不善、或不想为时，通过检察机关的自行补充侦查去实现的，彰显了法律监督的权威，维护了社会的公平正义。

注释：

［1］［美］弗洛伊德·菲尼：《美国刑事诉讼法经典文选与判例》，岳礼玲译，中国法制出版社2006年版，第7页。

［2］孙谦、樊崇义、杨金华：《检察改革．检察理论与实践专家对话实录》，法律出版社2002年版，第56页。

［3］龙宗智：《中国检察制度教程》，法律出版社2002年版，第101－102页。

［4］同［3］,第 101 页。

［5］曾宪义主编：《检察制度史略》，中国检察出版社2008年版，第1页。

［6］同［3］,第 99 页。

［7］“四个平台”是指综治工作平台、市场监管平台、综合执法平台和便民服务平台。

［8］“雪亮工程”是以县、乡、村三级综治中心为指挥平台、以综治信息为支撑、以网格化管理为基础、以公共安全视频监控联网应用为重点的“群众性治安防控工程”。