基层司法行政辅助人员社会购买机制探讨

陆 薇（四川省广元市司法局）

充分发挥司法所在全面依法治国中的基础平台作用，要落实好司法部关于“乡乡建所”和“每个司法所不少于3个工作人员”的基本要求。针对司法所工作人员配备不足这一普遍存在的突出短板，向社会购买司法行政辅助人员，无疑是减轻当地基层公共财政支出压力和加强司法所工作力量的最优折中方案。本文就基层司法行政辅助人员社会购买机制开展专题调研，进行分析研究，提出对策建议，旨在推进基层司法行政辅助人员社会购买机制更加规范合理。

一、向社会购买基层司法行政辅助人员的必要性

（一）基层司法行政辅助人员的职能作用

面对新使命，基层司法行政机关的职责任务愈加沉重，“基层一线”工作力量薄弱问题愈加突出，已经难以满足广大人民群众对公共法律服务和法治保障的迫切需求。当前，司法所正式编制数量不足，尤其是在经济欠发达地区这一短板显得尤为突出。通过政府购买配备基层司法行政辅助人员，既解决了基层司法行政工作力量不足的问题，又可以满足广大人民群众多层次、多领域、个性化的公共法律服务需求，使广大人民群众获得感幸福感安全感更加充实、更有保障。司法部高度重视司法所工作，首次全国司法所工作会议在四川省成都市召开。四川省委、省政府积极回应，进行专门部署。广元市委、市政府进一步深入贯彻落实，在《关于加强广元市司法所规范化建设工作方案的通知》文件中明确提出了“按照省、市出台的政府购买公益性岗位规定，参照广元市公安机关辅警配备方式，2018年12月底前，为每个有政法专项编制的司法所配备1名辅助人员”的要求，具有极强的指导性和可操作性。

（二）基层司法所政法专项编制配备现状剖析

广元市司法行政系统辖1个市局机关、7个县区司法局、239个司法所。全市现有政法专项编制440名，其中县区司法局政法专项编制375名，占全市司法行政专项编制的85%，基层司法助理员编制221名，占县区局政法专项编制的59%。总体上看,全市基层司法所政法专项编制配备比例较高，达到人员力量下沉到基层的要求，但配置总量明显不足，平均每个司法所不到1人，还有18个司法所无政法专项编制。与司法部在《关于加强司法所规范化建设的意见》中关于“司法所应当配备3名以上工作人员，有条件的地方，应当配备5名以上工作人员”的要求相比仍有距离。现实表明，基层司法所工作人员不足的问题较为突出，在不增加正式编制的情况下，向社会购买基层司法行政辅助人员应是当下最优选择。

（三）购买基层司法行政辅助人员政策落实现状剖析

截止目前，广元市只有苍溪县、利州区、朝天区三个县区共配备了34名司法行政辅助人员，其中利州区基本达到市委市政府的最低要求，苍溪县、朝天区存在不同程度缺口，剑阁县、旺苍县、青川县、昭化区4个县区没有购买配备基层司法行政辅助人员。究其原因，主要集中在三个方面，一是主观上部分基层领导干部对购买基层司法行政辅助人员的重要性、必要性认识不到位，认为没有必要为基层司法所配备辅助人员；二是客观上贫困地区基层政府公共财政压力大、落实难，政策虽然明确购买辅助人员经费由政府公共财政支出，但基层政府公共财政“一个钉子一个眼”，一定程度上存在“落实难”问题；三是推动工作落实的督导方式需要改进，现实中，购买配备司法行政辅助人员更多时候主要是系统内部传导压力，通过省委省政府、市委市政府督查督办的压力不够，一定程度影响了基层党委政府的重视力度。

二、基层司法行政辅助人员购买机制的几个关注点

通过调研发现，县区党委政府和基层司法行政机关的关注焦点和争议主要集中在四个方面，一是贯彻执行政策差异较大；二是进门条件设置有待改进；三是经济待遇普遍过低；四是制度体系不够完备。

（一）落实购买司法行政辅助人员政策差异分类研究。现实表明，各县区在认知和落实购买配备基层司法行政辅助人员政策上存在较大差异，除利州区基本达到最低要求以外，还存在三类差异情况，一是认为配备辅助人员应主要满足中心司法所的需求，便于集中服务和统一管理，不必再为其他司法所购买配备辅助人员。比如，苍溪县和朝天区采取给片区中心司法所基本配备1名辅助人员；二是通过统筹使用其他社会力量配备司法所工作力量。比如，昭化区司法局核定6名工勤编制，分别在退役军人中选聘6名人员充实到司法所，在乡镇（街道）综治员中选聘22名工作人员兼职从事司法所工作；三是没有配备基层司法行政辅助人员。比如，旺苍县、剑阁县、青川县，均未购买配备辅助人员。

（二）基层司法行政辅助人员进门条件设置标准研究。通过对比广元市2011年以来苍溪县、利州区、朝天区和部分其他地区的辅助人员（协勤）公开招聘公告中的条件设置情况发现，辅助人员的招录条件基本参照公务员、事业干部的招录要求。一是年龄要求“小”，年龄要求在35岁以下；二是政治要求“严”，要求品行端正，无违法违纪情况；三是文化要求“专”，必须具有全日制大专及以上学历（法律、法律实务等相关专业）。对比发现一个共性问题，设置的“进入门槛”基本等同公开招聘公务员、事业干部。对人员进入条件设置过高，人员的经济政治待遇保障水平又偏低，人员进入后面临“人难留、稳不住”的情况，需要我们进一步从基层司法行政辅助工作实际来思考这个问题。

（三）基层司法行政辅助人员的工资待遇现状研究。 政策明确各县区司法行政辅助人员的经济待遇应由本地县区政府公共财政支出保障，其工资待遇不得低于当地最低工资标准120%，并随当地最低工资标准调整而变动。从基层司法行政辅助人员年人均总预算、抵扣“五险一金”后实际个人月均打卡工资收入以及与当地最低工资标准进行对比分析，可以反映出基层司法行政辅助人员的工资待遇水平。以广元市购买配备了基层司法行政辅助人员的苍溪县、利州区、朝天区为例对比分析（如下表）。统计表明，广元市各县区基层司法行政辅助人员的工资待遇差距较大、普遍偏低。

（四）基层司法行政辅助人员的后期跟踪监管情况研究。主要对购买后出现空缺继续招聘情况、辅助人员稳定程度和监管制度建设等三个方面进行了调查研究。一是在辅助人员空缺继续招聘补充上，苍溪县、利州区、朝天区购买配备的辅助人员的总量保持不变，如出现空缺后，由各县区司法局按照规定程序继续招聘补充。二是在辅助人员稳定程度上，利州区、朝天区、苍溪县先期招录的34名辅助人员中，先后考走、辞职14人，“人难留”问题普遍存在。三是在辅助人员监管制度建设上，2012年以来，苍溪县司法局、利州区司法局和朝天区司法局大胆实践探索，虽然先后出台了《广元市利州区司法局协勤人员管理制度》和《广元市利州区司法局协勤人员管理制度补充规定》等相关制度规定，但制度体系不够完备问题依然较为严重。

三、向社会购买基层司法行政辅助人员的思考与建议

（一）关于基层司法行政辅助人员购买配备政策的思考与建议。调研表明，基层司法行政辅助人员政策拟定预期目标与贯彻执行实际结果差异较大，仅广元市内各县区政策落实就存在四类情况，这不利于从省、市进行法规制度规范和统一指导。当前有两个问题需要引起重视、注重解决，一是要注重现实紧迫需求，要把贯彻落实“给有政法专项编制的司法所配备1名辅助人员”这一要求作为底线要求、当务之急，尤其是要给实际运行的中心片区司法所购买配备辅助人员；二是要加强督促督导力度，改进督查督导方式，采取“双向传导督导压力”的方式，既要加强司法行政系统内部的督导，更要加强党委政府主渠道的督导，只有让县区党委政府的领导重视起来，才能由被动变为主动。

（二）关于公开招聘基层司法行政辅助人员进入条件设置的思考与建议。实际操作中，各地基本参照公开招聘公务员、事业干部模式操作，一定程度上忽视了司法行政特性需求，应该从源头防控“人难留、稳不住”的风险。实践表明，作为一名基层司法行政辅助人员需要较强的群众工作能力，这一特性体现在辅助人员职能定位主要是满足人民群众对公共法律服务的需求，而不仅仅是司法所的“勤杂工”。为此，我们在设置基层司法行政辅助人员的公开招聘条件时，应当适当放宽年龄、学历要求，增设“具有法律工作经历”等工作经历条件，给更多社会人才进入的机会，建议优先考虑本地乡土人才，本地人才熟悉当地情况，更易与当地群众打成一片，干起工作事半功倍，稳定性也较强。

（三）关于稳步提升基层司法行政辅助人员经济待遇的思考与建议。调研发现，基层司法行政辅助人员不仅需要为群众提供普法宣传、纠纷调解、法律咨询等公共法律服务，还需要完成统计报表、文书制作等日常事务，工作量大、工作内容琐碎。但基层司法行政机关对辅助人员工作积极主动作为“不满意”，辅助人员对经济政治待遇“不满意”。基于这种情况，应加强三个方面的工作，一是加强思想引导工作，辅助人员工作与正式编制人员不同，在辅助人员“进门时”要明确相关待遇，避免其对经济政治待遇的期望过高；二是稳步提升经济待遇，保障法规政策的最低基准线，按照本地调整后的最低工资标准120%预算保障到位；三是建立健全激励机制，安排专项资金进行绩效考评，激发辅助人员内生动力和工作激情。

（四）关于加强基层司法行政辅助人员法规制度建设的思考与建议。现实表明，目前很多地方都是“摸着石头过河”，相关法律法规制度还不够完善。当前，应主要加强三个方面的工作，一是加快顶层设计步伐，突出司法行政机关职能特性，加强司法行政辅助人员法律法规建设，从上到下，统一指导，进行规范，提供支撑；二是保持辅助人员队伍总体数量稳定，健全空缺补充机制，在相对不增加正式编制的情况下，逐年增加总量；三是健全日常监管制度，因地制宜明确辅助人员职能职责，健全基层司法行政辅助人员日常考勤管理、绩效目标考核等制度，健全辅助人员激励奖惩机制，建立通报表扬(批评)制度，制定辅助人员的教育培训计划，创新岗位练兵、竞技比武等培训方式方法，鼓励和支持表现优异和工作业绩突出的辅助人员进行再学习、再提升。

把司法所打造成为基层法治建设的基础平台、基层公共法律服务的一线平台和基层司法行政工作的综合平台，绝不仅仅只是基层司法行政机关的一家职责，既需要基层司法行政机关主动作为，积极争取当地党委政府和上级政策的最大支持，在如何管好用好基层司法行政辅助人员上狠下功夫，充分发挥出辅助人员的职能作用，努力建设“法治型”“民本型”“智慧型”“特色型”司法所，也需要各级党委政府提高政治站位，从全面贯彻落实习近平总书记关于全面依法治国新理念新思想新战略高度出发，多渠道多方式充实司法所人才力量，最大程度地满足当地基层司法行政工作的实际需要和人民群众日益增长的法治需求，从根本上加快弥补司法所工作人员“发展不平衡、不充分”这一短板。