关于加强和优化政府法治职能的几点思考

黄 旻（湖南省政府法制办公室）

2018年2月28日，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，明确提出：“加强和优化政府法治职能，推进法治政府建设”。2018年3月19日，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》），将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部，作为国务院组成部门。同时，组建中央全面依法治国委员会，将办公室设在司法部。新组建的司法部主要职责是：负责有关法律和行政法规草案起草，负责立法协调和备案审查、解释，综合协调行政执法，指导行政复议应诉，负责普法宣传，负责监狱、戒毒、社区矫正管理，负责律师公证和司法鉴定仲裁管理，承担国家司法协助等。重新组建司法部，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国的高度重视，对于强化党对法治中国建设的集中统一领导，推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设，加快建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家，具有极其重大意义。

根据《方案》要求，地方机构改革要全面贯彻落实党中央的决策部署，省市县各级涉及党中央集中统一领导和国家法治统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应。可以预见，全国各地司法行政和政府法制部门也将进行职能整合。据此，新一轮国家机构改革实施后，法治政府建设的相关工作将由重新组建的司法行政部门承接。笔者认为，司法行政和政府法制部门的职能融合、人员整合、机构重组，有利于资源整合、优势互补，解决原政府法制部门职责弱化、编制人员配备不足、职能作用难以发挥等问题，极大增强了法治政府建设事业的推进力量，但同时也会出现一些新情况新问题，需要研究和解决。本文对机构改革后重新组建的司法行政部门如何加强和优化政府法治职能，以及应对法治政府建设面临的新问题和新挑战进行了初步的分析和思考。

一、通过增强党对法治政府建设的集中统一领导，切实加强和优化政府法治职能

此次改革后，各地各级党委将按照中央全面依法治国委员会办公室设置方式，把本级党委依法治省（市、县）委员会办公室设在司法行政部门，同时司法行政部门又是政府组成部门，实现了党政机关合并设立和职能优化。从具体职责看，重新组建的司法行政部门实现了立法、执法、司法、守法普法各环节职责一体、全面贯通，对于全面统筹、具体协调法治工作极为有利，但同时也会出现一些新的情况和新的挑战。一是外部关系协调。在成为党全面领导法治工作的具体实施部门后，如何具体实施对级别高于自己的党委、人大、政协以及法检两院等法治工作的统筹协调、整体推进、督促检查，将成为司法行政部门全面推进法治工作需要考虑的首要问题。二是内部关系处理。司法行政部门作为政府组成部门，在推进法治政府建设工作中，如何处理与政府其它部门的关系，对其依法行政工作进行指导监督检查，对其违法的行政执法行为坚决予以纠正和查处。如何协调解决部门、地方之间存在分歧的重大问题，稳步推进行政执法体制改革的有关工作，严格规范公正文明执法，不断提升人民群众对行政执法的满意度。三是对“党政一把手”的监督。原政府法制部门一般是政府的办事机构，往往由政府常务副职领导分管，依托政府领导权威，代表政府对行政区域内各级政府及其部门尤其是其‘党政一把手’依法行政工作进行监督。而此次改革后，各地重新组建的司法行政部门，作为政府部门，如何提高权威性，监督各部门“党政一把手”依法履职，将成为摆在司法行政部门面前的一大问题。笔者认为，要解决这些问题，必须增强党对法治政府建设的集中统一领导。司法行政部门应加强与本级党委全面依法治省（市、县）委员会的紧密联系，全面统筹推进法治政府建设，围绕压紧压实责任进行督察，形成从党政主要负责人到其他领导干部直至普通工作人员人人有责、人人负责的闭环管理，充分发挥督察在法治政府建设和依法治理中的“指挥棒”和“信号灯”作用。

二、通过优化内部人员结构，切实加强和优化政府法治职能

长期以来，推进法治政府建设工作一直由政府法制部门承担，但由于机构编制限制、领导重视程度不够、经费保障力度不足等诸多原因，政府法制部门一直处于“人员不多事情多，权力不大责任大，地位不高位置高”的尴尬地位。编制人员配备不足、政治经济待遇较低、职能作用难以发挥等一直都是制约政府法制部门履行推进法治政府建设职责的瓶颈问题。

司法行政和政府法制部门职能重组后，这些问题必须得到足够重视和根本解决。笔者认为，有以下几点建议可供参考：一是要通过内部调剂，充实政府法治工作力量。要利用司法行政部门政法专项编制使用优势，通过内部编制统筹调剂，充实政府法治工作队伍，优化机构人员配置，强化设备设施保障，切实改变政府法治工作人少事多的现状。二是要强化内部协作，提高政府法治工作效能。要强化工作责任，使工作压力层层传导，工作部署件件落实，坚决杜绝工作执行过程中“拖、推、庸、懒、散”等问题，避免工作相互推诿，责任互相推卸。要积极加强司法行政部门内设机构之间、同级之间以及上下级之间的交流、协作和配合，充分利用职能优势，从立法、执法、司法、守法普法各环节统筹谋划法治工作，辅以大数据、信息化手段实现政府法治工作的全流程规范、全过程监管，不断提高工作效能。三是提高人员专业素养，提升政府法治工作质量。要完善定期培训制度，加大培训力度，各地可根据实际情况，根据所缺所需，认真组织专业培训，不断提高干部的专业素养。要引导原司法行政部门的同志加强对行政立法、行政执法等领域专业知识技能学习，原法制部门的同志加强刑事执行、公共法律服务等领域专业知识技能学习。要对标新时代新任务新要求，努力提高干部履职能力和工作水平，不断提高政府法治工作的质量，确保司法行政部门重组后人员再分配、人心大融合、事业大发展，政府法治职能得到进一步加强和优化。

三、通过改革充分调动积极性，切实加强和优化政府法治职能

近年来，随着《法治政府建设实施纲要（2015～2020年）》的出台和《立法法》《行政诉讼法》等法律的相继修改，法治政府建设任务成倍增加，对工作人员专业素质要求也越来越高，但相比法官、检察官、律师等其它法律从业者，政府法治工作者待遇较低，工作积极性、主动性不高。这次机构改革应确保充分调动人员积极性，推动法治事业不断向前。一是切实关心干部职工的切身利益。要保障干部的政治待遇，领导干部能妥善安置，其它干部能正常晋升，不因为重新组建而影响干部正常提拔使用。经济待遇上，要坚持一视同仁、同等对待，对于原政府法制部门的工作人员，要尽早核定人数，做好编制转移登记，落实司法专项待遇。对于事业单位人员要理顺和优化职责，科学划分类别，对承担行政职能的，将其划归行政机构或转为行政机构，并落实政法编制和相关待遇。二是削除制约法治建设的体制、机制弊端。司法行政部门与政府法制部门的合并有利于法治事业做大做强，但也面临一些困难和挑战。比如立法工作，新组建的司法行政部门在行使立法职能时，能否保持中立地位统筹协调各部门之间的关系，而不只是站在部门的立场上去开展立法工作。再如行政复议工作，新组建的司法行政部门能否代表政府中立地履行行政复议的监督和纠错职责，尤其是在处理以自己为被申请人涉及自身利益的行政复议案件时，如何摒弃部门利益，等等。这些问题的解决，一方面需要各级各地准确把握深化机构改革的核心要义和重点任务，以司法行政部门三定编制为契机，明确其重新组建后的法定职能，理清各项行政法律关系。另一方面，还应以问题为导向，做好相关法规规章规范性文件清理工作，清除影响推进法治政府建设工作的体制、机制障碍，实现改革决策和立法决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据。三是创新政府法治工作新模式。当前，智能制造、数字经济和大数据时代已经来临。信息化作为新时代推进国家治理现代化的重要力量，正在引发新一轮政府治理模式变革。而法治政府建设作为治理体系和治理能力现代化的重要依托，必然也要发生新的变革。毋庸置疑，将大数据、云计算、互联网等信息技术和新时代法治建设工作相融合，充分利用最新科技尤其是人工智能辅助技术，颠覆性改变法治工作人员工作模式，是当前提高政府法治工作效能的最佳解决方案。原政府法制部门受机构规模和经费限制，信息化建设基础较差。在机构改革后，正好可依托司法部“数字法治、智慧司法”建设，在政府法治信息化建设方面迎头赶上，推动互联网、大数据、人工智能和法治政府建设深度融合，实现法治政府建设工作“便捷化”、流程“标准化”、管理“精准化”、平台“信息化”、协同“智能化”，打造新时代法治政府建设的动力新引擎，以全新的姿态奋力开创新时代法治政府建设的新局面。

《方案》要求省级党政机构改革方案要在2018年9月底前报党中央审批，在2018年底前机构调整基本到位。所有地方机构改革任务在2019年3月底前基本完成，从目前的情况来看，各地省级党政机构改革均已启动。2018年7月25日，司法部召开了全国司法厅（局）长座谈会，傅政华部长在会议上作了重要讲话，明确提出了司法部重新组建后全系统改革发展思路，集中部署了全系统机构改革工作，进一步统一了思想、提振了信心、凝聚了共识。

当前，中国特色社会主义进入新时代，全面依法治国也进入了新时代。法治作为党治国理政的基本方式和国家治理体系、治理能力现代化的重要依托，和全面深化改革如同“鸟之双翼”“车之双轮”，共同推动中国特色社会主义伟大事业滚滚向前，共同承载着中华民族伟大复兴的历史使命。我们应当从中国特色社会主义进入新时代的历史方位和战略高度，深刻认识、准确把握这次党和国家机构改革为建设法治政府、法治社会、法治国家所带来的历史性机遇。以“不忘初心”的责任感、“只争朝夕”紧迫感、“矢志不渝”的使命感，团结奋斗、锐意进取，积极投身推进全面依法治国伟大实践，为早日实现良法善治的法治中国而奋斗！