关于依法逐步提高假释比例的理性思考

陈治军（重庆市人民检察院第二分院）

陈梦琪（最高人民检察院刑事执行检察厅）

根据我国《刑法》规定，假释是对被判处有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，在执行一定刑期之后，因其遵守监规，接受教育和改造，确有悔改表现，不致再危害社会，而附条件地将其予以提前释放的制度。假释制度可以有效地鼓励犯罪分子服从教育和改造，使之早日复归社会，促进社会和谐，具有独特的优势。目前，我国假释制度存在适用比例明显偏低等问题，与立法预期存在较大差距，稀释了假释的制度优势①2018年全国两会期间，司法部透露，目前监狱假释罪犯的比例明显偏低，只有2%左右。参见《新京报》2018年3月4日。。扩大假释适用是尊重和保障人权的需要，也是现代刑事司法文明的发展趋势，探索提高假释比例的可行性路径，对完善我国刑事司法制度具有重要意义。

一、假释适用的概况

假释制度是世界各国普遍适用的一种刑罚制度，也是促进罪犯教育矫正、回归社会的重要途径。现代意义上的假释制度来源于19世纪40年代英国对流放罪犯实行的释放票制度，1929年英国伦敦万国监狱会议召开后，假释制度得以在世界各国普遍实行。无论是英美法系国家还是大陆法系国家，假释均是刑罚变更执行的主要方式，甚至相当一部分国家实行单一假释制度。美国、英国、法国等国实行假释为主、减刑为辅的制度，德国、日本、加拿大等国则只有假释制度。假释比例方面，2006年，美国假释率约为35%，英国的假释率约为38%②董文辉：《中国减刑、假释制度改革研究》，法律出版社2016年版，第104页。。另据美国司法部官网数据，2008～2013年美国平均假释率为37.3%③张东平：《论监狱行刑与社区矫正的一体化互动》，《北京警察学院学报》，2017年第3期。。

相较而言，我国则形成了鲜明的反差。概况来说，就是假释比例过低。据统计，我国假释案件的数量每年在2万多件，适用率仅为1%多不到2%④黄永维：《中国减刑、假释制度的改革与发展》，法律出版社2012年6月版，第69页。。1984至1991年，假释率约为0.55%～0.62%⑤李均仁：《中国重新犯罪研究》，法律出版社1992年版，第204页。；1992年至1994年，假释率分别为2.3%、2.66%、2.22%⑥袁英肖：《试论我国假释制度的适用》，《监狱警官论坛》，1997年第3期。。1995年至2003年，假释率则为2.30%、2.68%、2.93%、2.07%、2.13%、1.63%、1.39%、1.34%、1.41%⑦白泉民：《刑罚变更执行法律监督制度研究》，中国检察出版社2009年5月版，第140页。。2003年至2007年，全国监狱共办理假释97622人、21991人、19548人、17531人、19290人、19302人，假释率为1.41%、1.25%、1.12%、1.23%、1.23%⑧司法部监狱管理局：《依法贯彻宽严相济刑事政策，切实做好执行机关在押罪犯减刑、假释工作》，最高人民法院审监庭主编《刑事再审及减刑、假释研讨会会议论文集》，第71页。。最新数据显示，2016年全国假释率为1.28%，25个省（区、市）的假释率不足1%，为近十年最低水平⑨林仲书：《关于完善假释适用的思考》，《中国司法》，2017年第9期。。

值得注意的是，作为刑罚变更执行环节的两项主要制度，我国减刑的适用比例则远高于假释，减刑、假释适用存在明显的“剪刀差”。以2009年全国监狱在押罪犯160万计算，每年大约有30%获得了减刑，同时由于罪犯可以不止一次的获得减刑，因此通过减刑出狱的罪犯占总数的80%左右⑩刘强：《在我国建立以“假释为主、减刑为辅”的罪犯出狱新模式》，《法学杂志》，2012年第1期。。根据最高人民法院公布的数据，全国法院办理的减刑、假释案件比例悬殊。2010年，减刑524006件、假释35724件，比例为15∶1；2011年，减刑572226件，假释42784件，比例为13∶1；2012年，减刑603159件，假释46995件，比例为13∶1；2013年，减刑606970件，假释48996件，比例为12∶1；2014年，减刑575018件，假释37254件，比例为15∶1。[11]以上数据来源于最高人民法院官方网站，“权威发布”栏目公布的司法数据统计。此外，我国假释适用存在着较为明显的地域差异。如2009年北京、重庆、江苏、黑龙江的假释率分别为6.92%、0.07%、5.27%、0.22%[12]黄永维：《中国减刑、假释制度的改革与发展》，法律出版社2012年6月第1版，第70～71页。。显然，“减刑为主、假释为辅”是我国刑罚执行的常态，假释制度没有发挥应有价值，甚至在一些地区极少适用，形同虚设。

二、假释比例偏低的主要原因

司法实践中假释率偏低的原因是多元的，既有理念、思路的因素，又有立法和体制机制的影响，还有司法政策的因素，总体来看，主要是以下几个方面：

（一）刑罚理念：重刑主义影响。随着经济社会的发展和司法文明的进步，我国刑罚理念也与时俱进，刑罚目的也逐渐从单一的报应主义，向刑罚个别化理论、刑罚人道与抑谦理论、刑罚经济理论等方面拓展。但长期以来，我国受重刑主义思想的影响较深，过分看重刑罚的报复、威慑和惩罚功能。群众基于对犯罪的恐惧和社会安全感的需要，抱有“以眼还眼、以牙还牙”的心理，天然对假释比较排斥；受害者及亲属大多认为假释“便宜”了罪犯，强烈反对罪犯尚未服刑完毕就被假释出狱；执法司法机关的刑罚理念相对滞后，假释观念倾向于保守，存在“宁左勿右”的心理，不愿假释、不敢假释，直接导致假释在司法实践中的较少运用。

（二）立法技术：法律欠缺合理。其一，立法存在悖论。减刑是优越于假释的提前释放，因此减刑的适用标准理应要高，假释的适用标准相对要低，但我国法律规定确恰恰相反：如法律对减刑规定了十分宽泛的条件，只要“认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现的，或者有立功表现的”，就可以减刑。假释除了符合减刑的条件外，还需同时具备“没有再犯罪的危险”才能假释。由此，产生了一个明显的悖论：虽然大部分服刑人员不能获得附条件提前释放的假释，但通常却可以获得不附条件提前释放的减刑，也就是说，我们的刑罚执行变更制度虽然不允许大部分服刑人员附条件提前释放，但是实质上通过减刑却允许他们不附条件提前释放。又如，减刑可以适用于管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死缓等五个刑种，但假释不仅不适用于拘役，而且还有“不得假释的规定”，这造成了假释条件过于严格而较少适用。其二，假释的实质条件难以把握和操作。“没有再犯罪的危险”，这不仅要判断罪犯是否“确有悔改表现”，还要根据罪犯“犯罪的具体情节、原判刑罚情况，在刑罚执行中的一贯表现，罪犯的年龄、身体状况、性格特征，假释后生活来源以及监管条件等因素综合考虑”。显然，“没有再犯罪的危险”的认定，更多的是一种主观判断和内心确认，是对罪犯心理和行为的综合评判，实践中如何准确把握，具有相当的难度。

（三）执法实践：功利思想依赖。实践中，一些监狱对适用减刑有依赖心理，认为减刑能持续激励罪犯，有助于管理罪犯，多办理减刑“划得来”，而假释“条件高、程序多、时间长”，不仅“麻烦”，且“收益低”，使假释适用较为困难，对既符合减刑条件，又符合假释条件的罪犯，一般倾向于提请减刑，而不提请假释。

（四）责任追究：风险抑制适用。作为人类的一种特殊社会行为，犯罪是极其复杂而又难以预测的[13]梅传强：《犯罪心理学》，法律出版社2010年7月版，第2页。。其发生、发展和完成不仅有主观方面的因素，也受客观方面的影响。根据规定，假释案件实行“谁承办谁负责、谁主管谁负责、谁签字谁负责”制度，实践中，个别假释罪犯在考验期内再犯罪后，按照规定要启动相应的责任追究机制。虽然到目前为止，还没有办案人员因徇私枉法之外的其它原因造成执法过错而受到处分，但也不可避免地使办案人员产生思想顾虑。为了规避执法风险，执法司法机关往往多减刑、少假释，或者干脆不假释。刑罚执行机关提请假释不积极，而多以减刑代之；审判机关从严控制假释的适用，对能裁定减余刑出狱的也不裁定假释；检察机关对假释的监督重点放在了是否违规违法假释的问题，对于符合条件但未提请假释的情况，监督力度不大。

（五）社区矫正：衔接难以到位。假释本质上是一种刑罚变更执行措施，改变的只是刑罚执行方式，被假释的罪犯需接受社区矫正。自社区矫正开展试点并全面推开以来，社区服刑人员的数量在2010年6月底约有48.6万人，2016年7月已经累计增长了约298万人。2013年至2016年，每年新接收的社区服刑人数分别为40.6万人、43.1万人、46.8万人和48万人[14]张东平：《论监狱行刑与社区矫正的一体化互动》，《北京警察学院学报》，2017年第3期。。总体看，社区行刑的总体规模呈现明显的扩张和增长趋势，社区矫正工作也正在蓬勃发展和不断完善。但不可否认的是，当前社区矫正工作还存在立法缺失、基层监管力量较薄弱、保障不够有力等问题，导致司法机关适用假释较为谨慎。如《社区矫正法》尚未出台，相关规定层级效力较低，执行力、约束力较弱，责任落实和矫正合力的难以形成；调查评估不到位，容易出现内容失真、缺乏规范等问题；制度落实存在偏差，可能间接放任社区矫正人员再犯罪。提升假释的比例必须以提升社区矫正工作为前提，否则将得不偿失，但目前来看，假释和社区矫正在实现“高墙内外”无缝衔接、一体互动方面还有进步的空间。

（六）在押罪犯：趋利避害心理。出于趋利避害的心理，当部分罪犯既符合减刑条件，又符合假释条件时，大多数罪犯宁愿申请减刑而不愿申请假释，其中缘由主要是：一是假释对履行财产刑的要求较高，大多要求财产刑执行完毕；二是被假释出狱后，要接受社区矫正，履行按时报到、定期学习、外出请假等义务；三是有可能承担撤销假释的风险。

三、提高假释比例的可行性分析

当前，实务界和理论界在扩大假释的适用方面已经成为了共识，这与司法实践中减刑过多、假释过低的现象有关，但更深层次的原因则是假释相较于减刑无可比拟的优势。我们认为，立足于我国实际，提高假释的比例不仅必要，而且可行。

（一）假释制度在某些方面具有优越性。一方面，假释更有利于罪犯教育改造。减刑主要是监狱根据罪犯某个阶段的表现折算成考核分数的结果确认和奖励，其具有“短、平、快”的特点，即间隔相对较短、结果相对公平、减刑频率较快，但其不能有效防止罪犯可能产生的唯分是图、伪装改造的投机行为，少数罪犯在获得减刑后放松改造，不服管理，甚至失去改造动力、发生严重违反监规的行为。而提请假释则要求罪犯在刑罚执行期间一贯表现较好，妄图通过投机和是不可能获得假释机会的。因此，假释比减刑更能促进罪犯的教育改造和自我约束。另一方面，假释更有利于罪犯回归社会。罪犯减刑释放后，除了公安机关将其作为重点人头进行关注外，与其他社会公民没有任何差异。假释则不同于刑满后的直接释放，是附条件地提前释放，能得到社区矫正机关和社会、家庭的严格管束和正确引导，假释考验期可以让罪犯从“监狱人”向“社会人”顺利过渡。因此，假释具有风险防范和缓冲功能，比减刑制度更安全。正如有学者所述，有“如果假释期间严重违法犯罪，将收监执行”的法律规定做后盾，假释犯在假释期间一般都循规蹈矩，遵纪守法，也分外珍惜经过长时间努力来之不易的假释机会，重新违法犯罪的比率很低。[15]田文昌、颜九红：《简论中国刑罚制度改革》，《法学杂志》，2006年第1期。此外，假释还具有节约司法成本、减少司法腐败以及保障人权等优势。

（二）提高假释比例具备了现实可行的条件。一是刑事司法理念的现代化转变。随着我国经济社会的快速发展，法治建设已经取得了长足进步，公正司法水平不断提高，初步确立了实现公正与效率、惩罚犯罪与保障人权并重、实体法与程序法并重，文明司法以及刑罚轻刑化等现代刑事司法理念，刑事司法也向更加公正文明的方向迈进。二是宽严相济刑事政策的有效贯彻。宽严相济刑事政策是我国的基本刑事政策，贯穿于刑事立法、刑事司法和刑罚执行的全过程，要求根据犯罪的具体情况，实行区别对待，做到该宽则宽，当严则严，宽严相济，罚当其罪，打击和孤立极少数，教育、感化和挽救大多数，最大限度地减少社会对立面，促进社会和谐稳定，维护国家长治久安。假释制度是刑罚轻缓化、人道化、文明化的重要体现，应当予以大力提倡。三是监狱体制改革的渐次推进。目前，司法部在17个省20个示范监狱部署探索了监狱体制改革，通过健全分类矫正体系，创新教育矫正手段，促进服刑人员改善认知、矫正恶习、顺利回归社会，切实提高教育改造质量，提高假释比例正是对监狱体制改革的积极回应。四是社区矫正制度的不断完善。社区矫正于2003年试点，并在2011年写入《刑法修正案（八）》以来，社区矫正逐步发展，制度规范更加完善，矫正教育愈加明显，至今已经成为与监禁刑相辅相成的两大矫正体系，其良好实践和不断完善，为提高假释比例提供了重要制度依托。

四、提高假释比例的路径选择

提高假释比例是应该的，但是在短期内大幅提升假释比例，并不具有操作性，也容易带来社会问题。任何改革都必须谨慎，毕竟刑事司法制度关乎社会稳定和人权保障。实现这一目标，应当在转变刑罚理念的前提下，依法逐步地提高假释比例。

（一）理念先行：更新刑罚观念。假释制度的变革，必须由理念作为先导。一方面，更新刑罚执行理念。摒弃传统的重刑主义倾向和“监禁是最好的办法”的陈旧观念，淡化刑罚的特殊预防功能，更加注重刑罚的矫正感化、一般威慑、法制教育等一般预防功能，认识到假释既是对罪犯的奖励，也是罪犯的一项权利，更好地尊重和保障人权；另一方面，全面客观地评价假释制度。执法司法工作的最终目标，应当是维护社会秩序、修复社会关系，实现公平正义。假释相较于减刑具有一定的优越性，其更利于罪犯的教育改造和再社会化，在刑罚的成本控制、实现行刑人道主义等方面也独具优势，当然也有假释后重新危害社会的危险和缺点，但这并不能成为不适用或较少适用假释的理由，因而，执法司法人员要消除保守心理，为扩大假释的适用比例，进而改革减刑、假释制度提供思想基础和先决条件。

（二）近期目标：适当提高假释比例。现阶段，在对法律不进行大的修改的前提下，适当提高假释比例到5～10%左右，是可以实现的。

1.优先适用假释。一是既符合减刑条件，又符合假释条件的罪犯。如经过一次或多次减刑，剩余刑期较短或者可以通过减刑直接出狱的罪犯。二是被判处三年以下有期徒刑的短刑犯。这类罪犯刑期短、积分少、获得减刑机会低，导致改造积极性不高，也影响监管秩序。[16]实证研究发现，某监狱短刑犯违纪比例较高，2011～2013年约占所有违纪扣分人员比例的48%，部分短刑犯放任自我，经常不完成劳动任务，抗拒改造，管理困难。参见孟丽莎、陈妍：《短刑犯改造低效的反思及西方循证矫正的启示》，《广州大学学报》（社会科学版），2017年第5期。而且，若长期关押则容易增加“交叉感染”的风险，因此，对于短刑犯特别是一些初犯、偶犯，可以适当优先予以假释。

2.从宽适用假释。对于过失、中止、胁迫罪犯；防卫过当或者紧急避险过当罪犯；未成人罪犯；基本丧失劳动能力、生活难以自理，假释后生活确有着落的老、病、残罪犯，可以在现有法律框架内，尽量从宽假释出狱。

3.准确把握不予假释的情形。如司法解释规定，罪犯确有履行能力而不履行或者不全部履行财产刑的，不予假释。实践中，由于无法准确判断罪犯是否具有履行能力，加上执行财产刑的比例与是否假释的关系并不明确，导致一些实际无履行能力或者未全部履行财产刑的罪犯丧失了假释资格，需进一步认真审查和准确把握。

（三）远期目标：实现假释的普遍适用。长远来看，需立法、执法、司法并重，不断扩大假释的适用比例，扭转“重减刑、轻假释”的客观现象，充分发挥假释的价值功能。

1.完善立法。一是修改假释的实质条件。“没有再犯罪的危险”的规定在逻辑上不够严谨，条件过于苛刻，实践中也难以把握，将假释的实质条件修改为：“经综合考虑犯罪的具体情节、原判刑罚情况，在刑罚执行中的一贯表现，罪犯的年龄、身体状况、性格特征，假释后生活来源以及监管条件等因素，有充分理由、依据证明或相信假释后不再次犯罪的，可以予以假释”。二是修改“不得假释”的限制条件。改变现行根据累犯、罪名、刑期等，普遍规定不得假释的法律规定，修改为根据每个罪犯的具体案件情节，在罪犯的判决书中个别确定是否属于不得假释的对象，充分考虑个别罪犯的主观恶性和社会危险性，体现刑罚的个别化和差异化。三是设立减刑与假释的法定衔接。改变现行的减刑制度为预减刑制度，将预减刑的刑期综合折抵为将来假释的考验期。预减刑由监狱减刑、假释委员会负责每年定期评定，在预减刑累计刑期将近剩余刑期时，由监狱向人民法院提请假释，由法院裁定是否予以假释以及假释的考验期。在预减刑之后、法院裁定假释之前，罪犯出现违法违规情形的，可以扣减预减刑刑期或者撤销预减刑。这样既避免了减刑难以撤销的弊端，有利于对罪犯整个服刑期间的监管和考察，也有利于实现法定假释制度，使绝大多数罪犯都可以获得假释，从而发挥假释的价值功能。

2.科学机制。一是细化假释后的风险评估机制。在修改假释实质条件的基础上，细化罪犯的“人身危险性”评价，为扩大和规范假释提供可行性的操作方法。可以探索实行累进假释制，结合罪犯狱内评价和社区矫正调查评估，将犯罪的具体情节、认罪悔罪情况、性格特征、家庭监护条件、假释后生活来源、对社区的影响、被害人意见等因素综合考虑，根据权重赋予相应分值，最终形成评估量化表，为规范适用假释提供科学依据。二是探索假释保释制度。借鉴取保候审制度，对假释实行保证人和保证金担保制度，二者可以单独或者同时适用。严格保释义务，对违反假释后监管制度，或者拒不履行保证人义务的，采取收缴保证金或者对保证人进行法律制裁，促进假释罪犯加强自律，督促保证人加强管束。三是健全科学的责任追究制度。对假释后再犯罪的案件，建立以违法性为原则的责任倒查制度。办理的假释案件虽然属于错案的，但只要在履行职责中尽到必要注意义务，没有故意或重大过失的，不承担相应责任；对于在事实认定、办案程序等方面不符合规定，但不影响案件结论的正确性和效力的，按照执法司法瑕疵对待，依照相关纪律规定处理。

3.推进假释和社区矫正的一体化互动。一是尽快制定实施《社区矫正法》，明确社区矫正的职责分工、方式方法、保障措施等要素。二是强化处罚惩戒力度，明确对违反社区矫正规定的可以采取行政拘留、罚款、直至收监执行等制裁措施。三是主动运用大数据和人工智能，引入电子监控手段，提升社区矫正现代化水平。四是建设专业化社区矫正队伍，实行社区矫正工作资格准入制度，培养专业社区矫正人才。五是加强基层基础建设，选优配齐补强工作人员、办公硬件等方面的缺口，严格培训、考核、监督，严格落实工作责任，切实把假释罪犯管理到位、矫正及时，最大限度地降低再危害社会的风险，最大限度地发挥刑罚功能、实现刑罚目的。