政府信息公开法律适用问题研究——以司法案例为视角

庄春英（司法部司法研究所研究员）

近年来，随着获取政府信息申请数量的增多，特别是滥用申请权情形的增多，政府信息公开工作面临很大压力。及时了解、掌握人民法院政府信息公开司法案例中的法律适用标准，对于依法做好政府信息公开工作大有裨益。基于此，笔者对部分政府信息公开司法案例进行研究梳理，厘清司法标准，以期有利于司法系统政府信息公开工作。

一、不属于政府信息的事项

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第2条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。正确适用《政府信息公开条例》，首先要准确把握“政府信息”概念，特别是要准确判断哪些不属于政府信息。

（一）履行刑事司法职能时制作的信息不属于政府信息

2014年9月13日，最高人民法院公布全国法院政府信息公开十大案例。其中《奚某强诉中华人民共和国公安部案》明确：“履行刑事司法职能时制作的信息不属于《政府信息公开条例》第2条所规定的政府信息。”最高人民法院认为，“本案中，一审法院认定原告申请公开的文件信息属于秘密事项，应当不予公开，符合前述法律规定。同时，公安机关具有行政机关和刑事司法机关的双重职能，其在履行刑事司法职能时制作的信息不属于《政府信息公开条例》第2条所规定的政府信息。本案二审法院在对公安机关的这两种职能进行区分的基础上，认定公安部作出不予公开答复并无不当，具有示范意义”。

笔者认为，所谓“刑事司法职能”，应当根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第1条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为……”的规定来理解。据此规定，公安机关履行的刑事侦查职能，即属于“刑事司法职能”。 相应地，监狱履行的刑罚执行职能，属于刑事诉讼法授权的职能，监狱履行刑罚执行职能所形成的信息亦应不属于《政府信息公开条例》第2条所规定的政府信息。

为进一步增强监狱执法透明度，促进执法公平公正，提升执法公信力，监狱应当根据《司法部关于进一步深化狱务公开的意见》（司发〔2015〕7号） 的有关规定，分别做好对社会公众、罪犯近亲属、罪犯的信息公开工作。对依法向社会公开的信息，应当以便于公众知晓的方式予以公开。对涉及罪犯个人服刑情况的相关信息，可以依法向罪犯及其近亲属告知，也可以根据罪犯及其近亲属的申请依法予以公开。

（二）党政联合行文文件不属于政府信息

（2015）苏行终字第00613号行政判决书认为，根据《政府信息公开条例》第2条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《南通市生态文明建设三年行动计划（2013～2015）》文件的抬头为“中共南通市委文件”，文号为“通委发（2013）15号”，故其发文的主体应当是中共南通市委，文件性质应当认定为以党委为主体的文件。该文件依法不属于《政府信息公开条例》所称的政府信息。被诉信息公开答复书认定该文件不属于政府信息并无不当，原审法院认定该文是以党委为主体制发的文件，不属于《政府信息公开条例》中规定应当公开的政府信息并无不当。

（三）领导干部的经济责任审计信息不属于政府信息

山东省济南市中级人民法院（2017）鲁01行终389号行政判决书认为，领导干部的经济责任审计信息，不是审计机关在履行行政管理职责过程中制作或获取的政府信息，而是受组织部门委托，由审计机关制作的对领导干部的内部管理监督信息。该信息作为干部考核、任免和奖惩的重要依据，一般不具备外部性，不属于《政府信息公开条例》规定的政府信息。

（四）提案建议不属于政府信息

北京市高级人民法院（2016）京行终5021号行政判决书裁定，行政机关在参与法律修改工作中获取的相关提案建议，并非在履行行政管理职责中制作或获取的信息，不属于政府信息公开条例的调整范畴。《中华人民共和国立法法》第2条第一款规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。本案中，陈某某所申请的信息为公安部在参与《中华人民共和国道路交通安全法》的修改工作中获取的相关提案建议，并非公安部在履行行政管理职责中制作或获取的信息，不属于政府信息公开条例的调整范畴，75号《政府信息公开答复书》不予公开的结论正确，亦未侵害陈某某的合法权益。

二、可以不公开的事项包括内部信息、过程信息、决策信息

政府行政运行过程中形成的信息很多，并不是所有信息都需要公开，其中内部信息、过程信息和决策信息就是可以不公开的事项。这些信息具有内部性和过程性，一般不直接对行政相对人产生影响。

（一）（2016）最高法行申2769号行政裁定认为，从世界范围来看，内部信息、过程信息、决策信息通常被列为可以不公开的情形

这些信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点，属于“意思形成”的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨碍率直的意见交换以及正常的意思形成。《政府信息公开条例》虽然没有明确对此作出规定，但国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》〔国办发（2010）5号〕（以下简称《依申请公开工作的意见》）第2条第二款规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息”。这一解释性规定符合国际通例，也有利于兼顾公开与效率。

（二）会议纪要信息可以不公开

最高人民法院（2017）最高法行申1310号行政裁定会议纪要信息可以不公开。裁定认为，会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型，因此会议纪要属于行政机关内部公文，具有过程性和决策性的特点。尽管《政府信息公开条例》第14条第四款中规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”，但并不意味着不予公开的范围仅限于此。从世界范围看，内部信息、过程信息、决策信息通常被列为可以不公开的情形。

（三）行政执法中的敏感信息可以不予公开

（2017）最高法行申4750号行政裁定认为，具体行政执法活动中有关执法调查方法、机密信息来源、内部研究意见等敏感信息，通常不应公开，否则将有可能妨碍行政执法活动的正常进行。《政府信息公开条例》虽然没有明确将行政执法中的敏感信息规定为可以不予公开的情形，但这类信息一般都具有“内部性”或“非终极性”的特点，如果行政机关援引《依申请公开工作的意见》的规定不予公开，人民法院经权衡认为不公开更有利于保证行政执法活动（包括今后的行政执法活动）正常进行的，应当予以支持。法院认为：本案中，再审申请人李某某申请公开的政府信息内容是，安阳市某某局关于李某某举报反映认定生产制售假药大案向市委、市政府督查室调查汇报材料四份，领导批示、会议纪要、处理意见、结论。本案中，再审申请人已经获知案件的处理结论，其所申请公开的领导批示、会议纪要、处理意见等，属于行政机关内部或者行政机关之间对于案件处理的意见交换，再审被申请人不予提供并无不当，原审法院判决驳回其诉讼请求并无不妥，再审申请人的再审理由依法不能成立。

三、政府信息公开申请人应对“三需要”承担合理说明义务

根据《政府信息公开条例》第13条规定，除行政机关主动公开政府信息外，当事人可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要申请获取相关政府信息。根据《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）的规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。

北京市高级人民法院（2018）京行终471号行政判决书维持了一审判决中的下列内容，即：政府信息公开条例第13条规定，除本条例第9条、第10条、第11条、第12条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第5条第六款规定，被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。根据上述规定可知，除行政机关主动公开政府信息外，当事人可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要申请获取相关政府信息。而对于自身生产、生活、科研等特殊需要，申请人需承担合理说明义务。如申请人不能对此作出合理说明，行政机关可以拒绝提供；反之，则行政机关不得以此为由拒绝公开。

另外，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）第12条第六项规定，原告（即政府信息申请人）“不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供”，且被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。上述规定是对行政机关以申请人未能就“三需要”作出合理说明而不予提供政府信息行为合法性的司法保障依据。

四、行政机关制作的政府信息由本机关负责公开，即“谁制作谁公开”原则

最高人民法院（2013）行监字第75号《陈某某与上海市黄浦区某某局政府信息公开答复驳回再审申请通知书》体现了“谁制作谁公开”原则。该通知书的主要内容为：“经审查认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第17条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。可见，行政机关制作的政府信息由本机关负责公开；行政机关获取的信息，是指从相对人处获得的信息转化为政府信息。”

五、上级行政机关对下级行政机关请示的批复是否属于公开范围，需要根据案件事实区别处理

北京市高级人民法院（2016）京行终5339号行政判决撤销了北京市第一中级人民法院（2016）京01行初243号行政判决。其裁判要旨是，上级行政机关对下级行政机关请示的批复是否属于公开范围，应当依据《政府信息公开条例》关于政府信息公开范围的规定并结合案件具体事实予以判定。如果行政机关的内部批复仅为行政系统内部上下级之间对有关执法问题的讨论、研究或指导，属于行政系统内部运转程序，上述关于政府信息公开范围的规定并未将这类信息明确列入应当主动公开的范围，对该类信息是否可以公开，行政机关应具有裁量权。另外，上级行政机关对下级行政机关的内部批复，如未对行政相对人的权利义务予以特别设定，对申请人的合法权益不产生实际影响，则申请人与该信息亦缺乏自身相关性。本案中，中国保监会认为陈某某申请公开的批复文件属于行政机关内部工作交流文件不予公开，具有事实和法律根据。一审判决认为涉案批复属于《政府信息公开条例》所定义的“政府信息”范畴，中国保监会以内部管理信息为由不予公开错误，该认定缺乏事实和法律根据。

六、行政机关有权拒绝重复申请信息公开行为

具体个案可参见重庆市江津区法院审理的重庆某某有限公司诉被告重庆市江津区某某局案。根据《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）第13项规定，“对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的，行政机关可以不重复答复”。另外，按照最高人民法院印发《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的通知（法发〔2017〕25号）第16条规定，“…对于当事人明显违反《中华人民共和国政府信息公开条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，人民法院依法不予立案。公民、法人或者其他组织申请公开已经公布或其已经知晓的政府信息，或者请求行政机关制作、搜集政府信息或对已有政府信息进行汇总、分析、加工等，不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案”。参照上述规定，行政机关可以不予答复，当事人对不予答复行为不服提出行政复议申请的，不予复议立案。

七、不可诉事项

根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益有权向法院提起诉讼。公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的政府信息公开申请答复侵犯其合法权益的，有权提起行政诉讼。但不是所有政府信息公开申请答复都具有可诉性，归纳近年来法院案例，下列事项不具有可诉性。

（一）咨询类政府信息公开申请答复不具有可诉性

对咨询类政府信息公开申请的答复，不属于《政府信息公开条例》调整的范围。（2015）最高法行提字第19号孙某某诉吉林省人民政府行政复议不予受理决定再审裁定书对此予以确定。最高人民法院认为，《政府信息公开条例》第2条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”据此，该条例所指的政府信息，应当是现有的，以一定形式记录、保存的信息。为准确把握政府信息的适用范畴，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第2条明确规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应该是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作（作区分处理的除外）。”本案中，孙某某向吉林省某某厅申请了解的是吉建房字〔1999〕27号通知的效力问题，并非申请公开“以一定形式记录、保存的”政府文件本身，在性质上属于咨询，不属于《政府信息公开条例》调整的范畴，况且针对咨询作出答复以及答复与否，不会对咨询人的权利义务产生实际影响。

根据《政府信息公开条例》第26条的规定，行政机关依申请公开的政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供。本案中，孙某某的申请既然属于咨询性质，就不属于该条所规定的“应当按照申请人要求的形式予以提供”政府信息的情形。对于此类咨询申请，法律并无要求行政机关必须书面答复的明确规定。在吉林省某某厅已以口头方式作出答复，尤其是在孙某某提起本案诉讼前吉林省某某厅已经公布废止吉建房字〔1999〕27号通知的情况下，孙某某仍然要求人民法院责令行政机关对该通知的效力问题作出答复，其起诉并无应受司法保护的现实利益，其请求已丧失诉的基础。

（二）政府信息内容本身是否合法、是否符合上位法规定不属于人民法院对信息公开行政行为合法性的审查范围，不具有可诉性

政府信息内容本身是否合法、是否符合上位法规定由相应的机关和程序进行确认，不属于人民法院对信息公开行政行为合法性的审查范围，故不具有可诉性。最高人民法院（2016）最高法行申3484号《郑某某与咸阳市人民政府、陕西省人民政府再审行政裁定书》认为，人民法院对政府信息公开行为合法性的审查，主要在于审查是否按照申请人对政府信息内容的描述依法提供了相应的政府信息；至于提供的政府信息内容本身是否合法、是否符合上位法规定，并不属于人民法院对信息公开行政行为合法性的审查范围。

（三）以政府信息公开申请方式申请获取信访信息的，依据《信访条例》办理，不具有可诉性

最高人民法院2017年9月19日（2016）最高法行申2055号行政裁定书确认：《中华人民共和国政府信息公开条例》是政府信息公开领域的一般法，而《信访条例》是调整信访领域相关行为的特别法，根据特别法优于一般法的原理，公民、法人和其他组织申请获取行政机关在信访处理过程中的相关信息的，应按照《信访条例》的相关规定进行。另外，原国务院法制办公室《行政复议工作动态》（2014年第2期，总第31期），与前述行政裁定书内容相同。对信访事项，《信访条例》以及各地方规定，均作了较为详细的规定，法院对行政机关根据上述法规作出的答复应予以支持。人民法院对因信访事项而引发的政府信息公开诉讼，如申请人存在滥用申请权或者滥诉倾向，暂不纳入行政诉讼受案范围，当事人因信访事项起诉行政机关不依法履行政府信息公开义务的，人民法院退回诉状并记录在册；坚持起诉的，裁定不予立案，具体可以援引《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（〔2005〕行立他字第4号）中关于“信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定。

八、关于滥用政府信息申请权的应对

实践中，常常发生申请人多次、重复提交政府信息公开申请的情况。譬如，2015年12月7日至20日，某部委省级分支机构收到某申请人通过电子邮件形式提交的12件政府信息公开申请，涉及“2014年和2015年定期抽样回访投诉人情况”“2014年和2015年前三个季度行政赔偿案件情况”“2014年收到依申请公开件数及处理答复情况及因政府信息公开问题被行政复议和行政诉讼的案件数和最终处理情况”“2015年前三个季度收到的行政复议、行政诉讼和行政赔偿案件情况”等，以及该省级分支机构指定年份及季度招标采购情况、预决算及财政收支明细、每天定时升降国旗情况、单位特定事项内部程序流转涉及的联系人情况等内容。2015年7月10日，该申请人以邮件方式向该部委某市分支机构提出公开申请；7月23日，以电子邮件形式提出2件政府信息公开申请；10月26日、27日，以电子邮件的形式分别提出8件、12件政府信息公开申请。自此，该申请人开始频繁向该分支机构提出政府信息公开申请。截至2016年3月11日，该分支机构共收到该申请人政府信息公开申请59件。

据《南通一父女94次申请政府信息公开，法院裁定其“滥用诉权”》报道，法院认定，据不完全统计，2013年至2015年1月期间，原告陆某及其父、伯母三人以“生活需要”为由，分别向行政机关提起至少94次政府信息公开申请，要求公开南通市政府公车的数量、牌照号码、城北大道工程前期征地拆迁费用1.5亿元资金的来源等信息。陆某等人在收到行政机关答复后，又分别向行政复议机关提出39次行政复议。经过行政复议程序之后，陆某等人分别以政府信息公开申请答复“没有发文机关标志、标题不完整、发文字号形式错误；未注明救济途径，属程序违法”等为由，向南通市中院、如东县法院、港闸区法院提起政府信息公开之诉共计36次。法院认为，陆某等人不间断地申请获取所谓政府信息，真实目的并非为获取、了解所申请的信息，而是借此表达不满情绪，并向政府及相关部门施加压力，以实现拆迁补偿安置利益的最大化；陆某背离立法目的，任凭个人主观意愿，执意不断提出申请的做法，显然已经构成了获取政府信息权利的滥用；陆某所提起的相关诉讼“属于典型的滥用诉权行为”。相关法院在裁定书中明确：对于陆某等人今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据规定进行严格审查，原告须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，“否则将承担不利后果”。

为有效遏制滥用政府信息公开申请权继而滥用诉权行为，最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）第16条已作出明确规定。笔者认为，按照上述规定精神，行政机关对于违反《政府信息公开条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请的，不予答复；对于申请人继而提出的行政复议申请，不予处理。