江苏县域律师业发展的“沭阳现象”——关于沭阳县域律师业发展情况的调研报告

曹扬文 蒋丰祥 刘 潇（江苏省司法厅）

加快推进县域律师业发展是解决江苏省律师业发展不平衡、不充分问题的重中之重。近年来，沭阳县律师业发展迅速、成效明显，在探索县域律师业发展中走出了一条自己的特色之路，为解决律师业发展不平衡、不充分问题提供了经验。最近，我们专门组织人员赴沭阳县进行了深入调研，力求通过分析县域律师业发展的“沭阳现象”，在更高层次上推进江苏省律师业的加快发展。

一、沭阳县律师业发展的基本状况和主要特点

沭阳县位于江苏北部，是江苏省三个省管试点县之一，拥有200万人口，县域面积2298平方公里，是江苏省第一人口大县和陆地面积最大的县。近年来，随着沭阳经济社会的发展，沭阳律师业发展也进入快车道，无论是律师事务所、律师规模还是律师行业效益收入，在苏北所有县域中均处于领先水平，在全省县域律师业中也处在前列。截至2018年5月底，沭阳县共有律师221名，比2016年底增长37.3%，其中专职律师208名，占律师总数的94.1%，兼职律师1名，公职律师12名。有律师事务所17家，比2016年底增长了13.3%，其中10人以下律师事务所8家，10～30人律师事务所9家。调研发现，沭阳县律师业主要呈现以下四个特点。

一是队伍规模大。沭阳律师人数占宿迁市律师总数的近三分之一，从2014年的123人增长至2017年的221名，增幅达80%，万人拥有律师数1.2，人数位居全省非主城区县域第8位、苏北22个县（市）首位，排第二位的东台市的律师人数仅为沭阳县的一半左右。律所数从2014年的12家增长至2017年的17家，增幅达42%，律所数位居全省非主城区县域第7位、苏北22县（市）首位，排第二位的邳州市律所数也仅为沭阳县的一半左右。

二是专业化程度较高。沭阳拥有一支高素质的律师队伍，221名律师中，具有本科以上学历的高达99.5%，比例位列全省前列，全省律师本科以上学历占比为93.6%。其中具有硕士学历的12名，位列苏北22个县（市）中首位，有法学专业背景的占比超过75%。

三是队伍结构优势明显。沭阳律师队伍结构层次不断优化，梯次搭配合理，其中，31岁～50岁中青年律师占70%以上，20岁～30岁的年轻律师占20%，51岁以上资深律师占10%。

四是业务发展速度较快。2017年，沭阳全县律师业务收费达2882万元，同比增长4%，位居全省非主城区县域第16位，占全县GDP总量的万分之三。其中，主要业务类型民事诉讼案件代理数增幅明显，从2015年的8800余件增长至2017年的1万3千余件，增幅超过50%。

二、沭阳县律师业快速发展的特色成因

沭阳县属于相对经济欠发达地区，但近几年，沭阳县能够逐步从经济发展的“洼地”成为律师业发展的“高地”，其特色成因主要是：

（一）经济快速发展是沭阳县律师业发展的“强引擎”。近几年，沭阳经济快速发展，地区生产总值从2015年的640亿元提升到2017年的770余亿元 ，增长了20.3%，连续6年跻身“全国百强县”行列，连续三年入选全国工业百强县。沭阳地区整体经济的强势崛起带动经济社会活跃程度升高。直接体现在沭阳县2000万以上规模企业数从2015年的396家增长至2017年的534家，增长了35%，亿元以上规模企业已超过百家。相对应的，经济活力为律师业发展提供了更加广阔的空间，534家规模企业中，有312家聘请了本地律所担任法律顾问，覆盖率达58.4%。同时，经济发展带动法律需求增多，尤其是企业法律需求增长快速。沭阳县法院审结的案件数从2015年的12153件增长至2017年的23467件，增长了93.1%；商事诉讼案件数从2015年的4394件增长至2017年的6656件，增长了51.5%。经济发展还拉动群众消费能力增强。2017年，沭阳县整体人均可支配收入超过2万元，完成社会消费品零售总额219亿元，比2015年增长42.5%。

（二）司法行政机关强力推动是沭阳县律师业发展的“加速器”。江苏省司法厅高度重视县域律师业发展，始终把县域律师业发展摆在重要位置，专门在连云港市召开全省县域律师业发展专题调研座谈会，有针对性地提出了十项具体措施，研究制定《江苏省促进县域律师业发展（2018-2020）三年行动方案》，为县域律师业的发展指明了方向、目标和路径。沭阳县司法局认真贯彻落实江苏省司法厅工作安排，积极推进县域律师业发展。制度层面上，积极协调县委、县政府先后制定出台了《关于在全县政府机构建立法律顾问制度的实施意见》和《沭阳县推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度实施方案》，是江苏最早全面推行律师担任政府法律顾问的地区之一，实现了县、乡、村三级政府法律顾问全覆盖。公职律师工作推进有力，已完成21家单位公职律师申报工作，很好地发挥了律师和政府间的桥梁作用。队伍建设上，配备了三名本科以上学历的年轻律管干部，其中两名为研究生学历，使沭阳成为苏北22个县（市）除沛县外，唯一一个律管干部3人以上的地区，较好地发挥了管理和服务职能，进一步保障沭阳律师业的快速健康发展。举措实施上，充分发挥律师在促进社会和谐稳定中的突出作用，积极推进律师参与涉访涉诉信访化解，2017年沭阳全县律师共化解矛盾纠纷22件，同比增长了1倍。降低法律援助门槛，积极开展律师代理法律援助案件，2017年律师共办理法律援助案件2086件，同比增长85.6%。

（三）特殊的地缘优势是沭阳县律师业发展的“助推剂”。沭阳县地处徐州、连云港、淮安、宿迁四市结合部，拥有特殊的地理环境，自成一块区域中心，地段相对较为偏远，交通不便，境内仅有一条最高时速120公里的新长铁路经过。这些因素使得沭阳律师外流少，能够不断扩大队伍规模，2016年沭阳新进执业律师25名，仅转出4名；2017年沭阳新进执业律师37名，仅转出3名。此外，特殊的地理位置使得大中城市对沭阳律师业辐射影响相对较小，案源大部分被本地律师吸收。2017年，沭阳县有律师事务所参与代理的4305件案件中，沭阳本地律师代理的案件2596件，占60.3%。

（四）高素质人才队伍是沭阳县律师业发展的“根本源”。人才是律师业发展的核心竞争力，是律师事务所最宝贵的财富。沭阳县早在2014年就制定出台了《沭阳县人才引进与培养工作暂行办法》，规定了一系列人才引进的优惠和奖励政策，鼓励品牌律师事务所到沭阳开设分所，鼓励优秀律师到沭阳执业，这为沭阳建立一支高素质律师队伍提供了政策支持。沭阳县律师队伍中具有硕士学历的已达12名，是苏北22个县（市）中唯一硕士学历超过5人的地区。沭阳县良好的人才培养环境促进沭阳公务员、教师等优秀人才纷纷参加法律职业资格考试。据当地律师介绍，沭阳有三分之一教师积极参加法律职业资格考试，并且有很高的通过率，这为沭阳律师队伍储备了大量的优质后备人才。

（五）开拓创新是沭阳县律师业发展的“驱动力”。沭阳因改革而改变，因创新而扬名，创造了令人瞩目的“沭阳速度”“沭阳经验”。这种氛围下，沭阳律师开拓创新、埋头实干、团结协作，走出了一条独具特色的发展之路。在创新氛围上，虽然沭阳律师身处苏北地区，但思想和理念上一点不落后于苏南律师，座谈中绝大多数律师不是“小富即安”的心态，而是对律所走专业化、品牌化、规模化发展之路有着高度的认同，对县域律师、律所未来发展趋势有着精准的把握。如天帆律师事务所在成立之初就明确走专业化、高端化发展之路，目前，商事业务已达90%以上，其中非诉业务占比高达45%以上，在当地及周边地区已初具影响力。在实干氛围上，沭阳律师既当律师业发展的促进派，又当律师业发展的实干家。始终保持爬坡过坎的压力感、奋勇前进的使命感、干事创业的责任感，将律师执业作为一项崇高的事业去经营发展，而非仅仅作为低层次的谋生手段。如江苏德沛律师事务所，以德善其身、苦干实干的精神，扎根沭阳15年，从成立之初的5 名律师发展到现在的21名律师，业务量从2015年的542件增长到2017年的725件，已经成为沭阳及周边地区建筑工程、房地产领域具有一定影响力的律所。在合作氛围上，沭阳律师跳出传统“各自为政”的发展思维，围绕合作共赢的理念，发挥核心律所的示范带动作用，经常性地开展律所间的业务学习，举办各类联谊活动促进沟通联系，共同研究探讨对青年律师的培养问题，整个律师队伍形成了团结向上的良好发展氛围。如沭阳规模最大的江苏序阳律师事务所，为沭阳律师队伍培养了大量的人才，沭阳当前律师队伍中近30%的人有在江苏序阳所工作学习的经历。

在看到成绩的同时我们也发现，受经济发展、历史文化、法律环境、地域等因素的影响，沭阳律师业发展也存在诸多问题亟待解决。如律师业整体规模较小，目前沭阳执业律师人数最多的所仅有22名。业务结构相对单一，主要以传统诉讼为主，非诉讼业务仅占6.9%。人力资源和专业资源不足，万人拥有律师数刚刚超过万分之一。服务市场环境和律师生存环境还不够规范，多种服务主体不正当竞争，限制、阻碍律师合法执业权利，严重阻碍了县域律师业健康、有序发展。管理制度相对落后，应用信息化手段管理程度低。律师自身个体综合素质还不高，知识结构单薄，人才还较为缺乏，复合型人才更是稀缺，整体服务能力还偏弱。

三、沭阳县律师业发展对江苏县域律师业发展的经验启示

通过深入调研分析沭阳县律师业快速发展的状况，我们认为，其中有几点经验启示值得在推进江苏县域律师业发展中予以借鉴。

（一）适度的专业化、品牌化是发展的必经之路。县域律师业整体发展水平相对滞后，业务领域、服务范围较窄，以传统诉讼业务为主，品牌化、专业化水平不高。但随着经济社会的发展，社会分工的细化，县域律师业也出现大量企业破产、重组等高端业务，传统业务的边际效应在下降，相反，高端业务的优势正逐步显现。适度的专业化、品牌化发展之路成为破解县域律师业发展困境的关键。县域律师事务所只有从内部深挖自身发展潜力，注重专业化方向发展，积极树立品牌意识，才能找到县域律师业可持续发展之路。此外，还应当提高县域律师的整体素质，提升律师服务质态，拓展法律服务领域，精益求精办好每一起案子，树立好自己的品牌形象，赢得更多信任。

（二）人才培养是县域律师业发展的核心。县域法律服务市场以农民和中小微企业为主，业务单一，收费较低，优秀人才流失较多，对新律师和高端人才的吸引力不足，人才缺乏成为县域律师事务所发展的一大短板。如何吸引人才、留住人才、用好人才是各个县域急需解决的问题。可以借鉴沭阳、建邺等地经验，制定人才优惠和奖励政策，完善县域律师事务所内部管理制度和律师基本生活保障措施，吸引律师人才在县域稳定执业。组织开展律师事务所进校园活动，吸引优秀的法科毕业生到县域执业。同时，加大对扎根县域法律服务工作成绩突出的律师事务所、律师宣传、表彰力度，增强县域律师的自豪感；对困难较多的县域律所，多关心，多争取支持，帮助其以健康的姿态发展。

（三）理念创新是县域律师业发展的动力源泉。县域律师由于自身发展的局限性，往往以传统业务为主，思想上保守，观念上落后，更注重律师的个人能力，不重视团队建设，难以突破传统的诉讼律师“单兵作战”模式，缺少长远发展的战略眼光。但随着科技的进步、时代的发展，法律服务市场需求的日益增长给律师事务所带来了更多的机遇。在面对旺盛的市场需求和日益增加的挑战性业务时，县域律所就会陷入发展瓶颈，进退两难。县域律师要根据特殊的地理特征，转变思路，解放思想，积极与知名大所等建立业务合作关系，拓宽县域律师自身视野，提高业务素质和执业能力，尝试拓展非诉等高端业务，走出一条适合全省县域律师业科学、均衡、可持续发展之路。

（四）扎根基层是县域律师业发展的基石。“四个全面”战略布局中，全面建成小康社会是战略目标，实现全面建成小康社会战略目标关键挑战在基层，最艰巨最繁重工作在基层。县域律师工作作为法律服务的重要组成部分，在支持农业和农村经济发展、维护农民合法权益和农村社会稳定中具有不可替代的作用。随着新常态下经济高质量发展，县域经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等会涉及大量的法律问题，急需优质高效的法律服务，这也必将成为江苏省县域律师业发展新的增长点。县域律师要结合本土特色，围绕乡村振兴战略，扎根基层，深耕细作，不断培育特色、创造优势，拓展县域律师发展的空间。

四、进一步推进江苏省县域律师业发展的路径探索

（一）进一步放大“沭阳样板” 效应。江苏律师业正处于快速发展的转折关口，县域律师业面临着难得的发展机遇，“沭阳现象”为江苏县域律师业开辟了一条新的发展路径。要在深入调研基础上，及时总结提炼“沭阳经验”，为江苏县域律师业发展提供可复制、可推广的经验做法。建议适时在沭阳召开一次县域律师业发展的现场推进会，进一步放大“沭阳样版”效应，以点带面，推动江苏县域律师业均衡化发展。进一步推动各地加快落实《江苏省促进县域律师业发展（2018-2020）三年行动方案》，指导各地制定具体计划，并将相关情况纳入省厅年底绩效考核。

（二）加快推进县域律师队伍规模迈上新台阶。加快推进公职、公司律师工作，进一步解放思想，根据实际情况调整审批条件，短期内增大“两公律师”基数。通过“两公律师”工作推进，扩大县域律师基数，同时也为社会律师储备大量优秀人才。指导各地出台相应政策，吸引省、市规模较大的律所，特别是结对帮扶的律所到律师资源较少的县域开设分所。要创新互联网服务模式，积极推进“互联网律师事务所”试点工作，实现律师服务资源的优化配置。力争到今年年底，基本消除律师人数在50人以下县域，并培育一批执业律师30人以上、业务收入达1000万元的县域律师事务所。明年年底，基本实现县域律师常住人口占比普遍达到万分之一以上，并形成一批在业内有一定影响的县域律师事务所。到2020年时，全省县域律师执业机构苏北普遍不少于5家、苏南普遍不少于10家，执业律师30人以上、业务收入1000万元以上的县域律师事务所达到100家以上。

（三）做实结对互助机制。加大江苏省律师协会县域委员会对各地的指导力度，对已经建立结对互助的地区，进一步在做实上下功夫。继续深化南北挂钩结对互助工作，完善苏南苏北结对挂钩、互助共建平台。开展南通与泰州、扬州与镇江律师协会结对共建工作，确保每个设区市有不少于1家县域律师事务所参加共建。推进南京、镇江、扬州三地律师行业全方位合作，建立健全点对点、区域间的横向合作机制。推进市县挂钩，组织中心城区律师事务所开展结对帮扶。严格开展督查考核，实施结对帮扶的律师协会、律所要切实履行职责，责任共担，确保结对互助机制得到有效落实。

（四）进一步拓展提升县域律师业务领域。围绕解决制约县域律师业发展的主要问题，县域委员会要进一步发挥职能作用，研究制定扶持县域律师业发展的制度政策，组织研发县域律师法律服务产品，组织开展县域律师专项培训，帮助、指导县域律师探寻业务增长新路径、开拓市场发展新思路。加强县域律师专项培训，省、设区市律协每年组织开展不少于2次的县域律师专项培训。加大律师工作改革三项任务的落实，积极协调江苏省高院，稳步推进律师刑事辩护全覆盖工作，为县域律师拓展法定业务打造平台；探索通过现场值班和电话、网络值班相结合的方式，推进法律援助值班律师工作；全面推进律师调解工作，2018年底前，各县域在公共法律服务中心、人民法院普遍设立律师调解机构，在律师事务所设立1～2家律师调解工作室。

（五）加大县域律师人才培养力度。加强县域律师专项培训，设区市律师协会每年至少举办1期县域律师事务所主任培训班。推进县域律师事务所与驻地高等院校法学院（系）的互动，依托县域律师事务所建立教育实习基地。严格落实县域律师事务所引进律师人才奖励政策、县域律师业务创新奖励政策。进一步健全完善律师行业评先评优规则，适当对县域律师事务所、县域律师予以倾斜，江苏省司法厅、律师协会开展江苏省优秀律师事务所、优秀律师评选时，县域律师事务所、县域律师占比分别不低于5%、10%。定期组织开展县域名优律师事务所、律师评选表彰，定期召开县域律师业发展先进典型经验交流研讨会，发挥先进典型的示范引领作用。