改革开放以来中国扶贫脱贫的历史进展与发展趋向*

李海金 贺青梅

2018年2月12日，习近平总书记在四川省成都市主持召开打好精准脱贫攻坚战座谈会时强调：“我们加强党对脱贫攻坚工作的全面领导，建立各负其责、各司其职的责任体系，精准识别、精准脱贫的工作体系，上下联动、统一协调的政策体系，保障资金、强化人力的投入体系，因地制宜、因村因户因人施策的帮扶体系，广泛参与、合力攻坚的社会动员体系，多渠道全方位的监督体系和最严格的考核评估体系，形成了中国特色脱贫攻坚制度体系，为脱贫攻坚提供了有力制度保障。”①《提高脱贫质量聚焦深贫地区 扎扎实实把脱贫攻坚战推向前进》，《人民日报》2018年2月15日。可见，立足于中国的扶贫开发制度、政策与实践，梳理中国扶贫脱贫的发展脉络和内在机理，提炼具有推广性的经验与启示，具有重大的学术价值和现实意义。在当下精准扶贫、精准脱贫的新战略和新背景下，更应当从经济发展、政治稳定、社会秩序等多个角度来梳理与探讨扶贫脱贫的历史进展和演变规律，厘清经济发展、政治社会稳定与扶贫脱贫的关联程度和机制，并结合习近平关于扶贫的重要论述对中国今后一段时期扶贫脱贫工作的发展趋向和策略作出初步研判。

一、经济增长、经济发展与减贫的关系

以经济增长和经济发展促进贫困地区扶贫开发和贫困农民脱贫致富，是引起世界瞩目的中国保持快速减贫进程的基本动力，也是中国减贫的基本经验。改革开放以来，中国贫困农民的脱贫成就基本上是在经济持续快速增长和有组织、有计划、大规模的扶贫开发工作推动下取得的，其基本的运行机制是体制、政策因素的外在促动。中国扶贫事业巨大成就的取得，很大程度上也得益于开发式扶贫方针，即坚持“以开发促扶贫”“以开发促发展”的工作思路②中国发展研究基金会编：《在发展中消除贫困》，中国发展出版社，2007年，第2页。，强化经济要素的主导性和带动性。正如习近平主席在2015减贫与发展高层论坛上所提出的：“我们坚持改革开放，保持经济快速增长，不断出台有利于贫困地区和贫困人口发展的政策，为大规模减贫奠定了基础、提供了条件。”③中共中央党史和文献研究院编：《习近平扶贫论述摘编》，中央文献出版社，2018年，第151页。这是中国扶贫工作的基本历史经验之一，并经受了实践的检验。开发式扶贫的基本思路是，调整以直接的生活救济为导向的扶贫方式，实现扶贫脱贫与经济发展之间的有效连接，以利益为纽带，增强贫困人口的主动性，通过发展生产、扩大就业和增加收入来缓解或消除贫困，提升贫困人口的自我发展能力。

一般来说，有关经济发展与减贫关系的讨论往往是被放在经济增长的话语体系下。经济发展与减贫的关系可以细分为两个层面：一是经济增长与减贫的关系，一般以收入增长与减贫的关系来呈现；二是基于经济增长的质量和性质等，着眼于收入分配状况与减贫的关系，一般以收入差距或不平等状况与减贫的关系来呈现。已有研究主要有两种代表性观点：一种观点认为，经济增长的减贫效应具有普适性和自发性，即经济增长能够使包括穷人在内的所有人受益，进而达致绝对地减少贫困甚至消除贫困，这也被称为经济增长的“涓流效应”；另一种观点认为，经济增长的减贫效应具有不确定性，经济增长如果不能使所有人尤其是贫困者平等受益，反而会导致贫困恶化，因此经济增长的“涓流效应”也受制于经济环境、文化习俗、制度安排等多重因素的影响。这两种观点在一定程度上意味着从不同历史时段来考察经济增长对贫困减少的影响，或者从不同维度和评判指标来探究经济增长的减贫效应。

为此，笔者将从两个层面来探讨经济发展与减贫的关系：一是分别梳理与分析经济发展、贫困减少的历史变迁和阶段性特点；二是归纳与评估经济发展对贫困减少的影响层面和机理。

(一)经济发展和贫困减少的变迁与特点

在经济发展层面，农村扶贫和农民脱贫巨大成就的取得首先得益于国家整体层面的经济实力，其量化指标主要体现在国内生产总值(GDP)的快速提升。基于改革开放初期中国的扶贫任务极为繁重，单靠一省、一市、一县的相对有限之力，难以快速、有效地实现扶贫和脱贫目标，因而扶贫事业应从战略和政策等宏观层面进行总体设计和整体推进。为此，国家整体经济实力就凸显为在多大范围内、多大程度上和多快速度上实现扶贫和脱贫目标。

从国家统计局的统计数据及其分析来看，1978年以来，中国GDP一直处于快速增长之中，尤其是90年代以来其增长势头一直屡增不减。1978年为3678.7亿元；1986年超过1万亿元；2001年超过10万亿元；2010年达到41万亿元，超过日本成为世界第二大经济体；2017年突破80万亿元。同时，除了个别年份以外，1980年以来GDP增长率基本保持在8%左右，个别年份甚至高达15%。除GDP总量这一指标之外，人均GDP在很大程度上可以更有力地表明一个国家的实际或可支配的经济实力。纵观各个历史时期，80年代是改革开放以后中国经济发展的起步阶段，总体上人均GDP增长较快；1990年人均GDP为1663元，是1980年的4倍，增长速度明显加快；2000年人均GDP为7942元，是1980年的17倍，增长速度进一步提升；进入21世纪，国民经济增长速度开始下降，不过仍保持着强劲势头，2017年人均GDP达到59660元，是1980年的127倍。[注]国家统计局编：《中国统计年鉴(2017)》，中国统计出版社，2017年，第56—57页；国家统计局：《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局，2018年2月28日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html。

与此同时，在贫困减少层面，改革开放以来，中国的反贫困事业取得巨大成就，贫困问题得到极大程度的缓解。农村贫困人口数量从1978年的7.7亿已稳定减少到2017年末的3046万，贫困发生率从97.5%下降到3.1%。在贫困人口明显减少的同时，贫困地区农村居民收入增长加快，与全国农村平均水平的差距进一步缩小[注]国家统计局住户调查办公室编：《中国农村贫困监测报告(2017)》，中国统计出版社，2017年，第11—12页；陆娅楠：《我国农村贫困人口去年再减1289万》，《人民日报》2018年2月7日。。在国际减贫的视野下，中国成为世界上减贫人口最多的国家，也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家，为全球减贫事业作出了重大贡献。

从发展趋势上看，改革开放以来，农村绝对贫困人口规模和贫困发生率均呈波动式下降趋势。当然，从发展脉络来看，以经济增长为导向的扶贫战略和脱贫体系也是处于不断完善和调整之中的。在不同的发展时期，对于经济增长成果的利用与转化也是有差异的。

改革开放初期，即1978年到80年代中期，主要是以经济恢复和增长为驱动、推动制度变革和体制改革进而达致农村减贫和农民脱贫。1978年前中国的普遍性贫困是多方面原因导致的，其中最主要的是农业经营体制不适应生产力发展需要，造成农民生产积极性低下。为此，制度变革和体制改革就成为改革开放后缓解贫困的主要途径。1978年开始的农村改革，首要的是土地经营制度的变革，即以家庭承包经营制度取代人民公社的集体经营制度。这种土地制度的变革极大地激发了农民的劳动热情，解放了生产力，提高了土地产出率。与此同时，农产品价格逐步放开、发展乡镇企业等多项改革促进了国民经济快速发展，并通过农产品价格的提高、农业产业结构向附加值更高的产业转化以及农村劳动力在非农领域就业三个渠道，将利益传递到贫困人口，使贫困农民得以脱贫致富，农村贫困现象大幅度缓解。

从80年代中期到90年代后期，中国进入大规模开发式扶贫阶段。在改革开放政策的推动下，中国农村不少地区凭借自身的发展优势，经济得到快速增长，但部分地区由于经济、社会、历史、自然、地理等方面的制约，发展相对滞后。农村发展不平衡问题凸显出来，低收入人口中有相当一部分人的经济收入不能维持其生存的基本需要。为进一步加大扶贫力度，自1986年起，国家采取了一系列重大举措，如成立专门扶贫工作机构、安排专项资金、制定专门优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫方针。自此，中国政府在全国范围内开展了有计划、有组织和大规模的开发式扶贫，中国扶贫工作进入了一个新的历史时期。然而，自80年代中后期以来，尽管经济仍然保持快速增长，减贫却出现了放缓的趋势。1986年至1991年，中国农村贫困人口规模和贫困发生率的变化方向不太稳定，各年份有升有降。经济增长质量下降与收入分配不公平导致贫困人口受益比重下降以及获取收入机会减少是减贫放缓的重要原因。而且，农村扶贫开发战略面临的最大挑战是不平等程度不断上升导致经济增长的减贫效应下降，瞄准偏离问题也降低了扶贫资源的减贫效果。[注]胡鞍钢、胡琳琳、常志霄：《中国经济增长与减少贫困(1978—2004)》，《清华大学学报(哲学社会科学版)》2006年第5期；汪三贵：《在发展中战胜贫困——对中国30年大规模减贫经验的总结与评价》，《管理世界》2008年第11期。

2001年，中国颁布实施《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》，构建了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的“大扶贫”开发格局。2002年，中共十六大提出了统筹城乡发展的战略，制定了“多予、少取、放活”和“以工促农、以城带乡”的方针。此后，扶贫开发工作进入解决和巩固温饱并重的综合性、“大扶贫”阶段。这一时期减贫成果的取得很大程度上得益于专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的合力攻关，城乡二元结构的适度松动，农民的发展权利和机会得到重视，以及惠农政策全面实施并体系化，等等。不过，进入21世纪以后，农村贫困人口规模下降速度放缓，其中2003年贫困人口规模和贫困发生率比上年有所扩大。这一不利的局面反映了长期以来居高不下的贫富差距程度在扶贫工作进入攻坚时期后，成为农村扶贫和农民脱贫实现关键性突破的重要桎梏。为此，2011年，中共中央、国务院联合发布《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，作为此后十年农村扶贫开发工作的纲领性文件，明确要求把集中连片特殊困难地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。

十八大以来，党和政府进一步将扶贫和脱贫工作提升到“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的高度，作出了新的部署和安排。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西自治州十八洞村考察时，首次提出“精准扶贫”概念。2013年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，将建立精准扶贫工作机制作为六项扶贫机制创新之一，对精准扶贫战略和政策体系进行了顶层设计。2015年11月，中共中央、国务院联合下发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，正式把精准扶贫、精准脱贫作为扶贫开发的基本方略，并全面打响脱贫攻坚战。2016年11月，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》，对脱贫攻坚作出总体部署和工作安排，为决胜全面建成小康社会提供了战略和政策指引。在脱贫攻坚的地方实践层面，首批“脱贫摘帽”县如河南兰考县确立了以脱贫攻坚统揽县域经济社会发展全局的发展思路，以确保经济社会发展与扶贫脱贫同步推进、同向而行。

(二)经济发展对贫困减少的影响层面与机理

基于数据的可获得性和权威性，运用《中国统计年鉴》《中国农村统计年鉴》《中国农村贫困监测报告》的全国性、分年度的宏观数据，并以国定贫困线标准为分析基点，对改革开放以来经济增长的减贫效应进行数据分析和理论解释后发现，经济增长对贫困减少的贡献是显著的[注]相关研究参见闫坤等：《我国经济增长的减贫效果测算——基于1981年—2005年的数据分析》，《中国社会科学院研究生院学报》2013年第3期；夏庆杰等：《经济增长与农村反贫困》，《经济学》2010年第3期；林伯强：《中国的经济增长、贫困减少与政策选择》，《经济研究》2003年第12期。。但是，在不同的贫困线下，在不同的时间段内，对于不同的区域和不同收入水平的人群而言，经济增长对贫困减少的贡献程度存在着明显的差异[注]相关研究参见李小云等：《2000—2008年中国经济增长对贫困减少的作用：一个全国和分区域的实证分析》，《中国农村经济》2010年第4期；罗楚亮：《经济增长、收入差距与农村贫困》，《经济研究》2012年第2期；沈扬扬：《经济增长与不平等对农村贫困的影响》，《数量经济技术经济研究》2012年第8期。；而且，城乡之间、农村内部的收入差距或收入不平等状况的恶化又消解了经济增长的质量和性质，进而抵消或弱化了经济增长的减贫效应。

除了基于相关数据资料对改革开放以来经济发展对贫困减少的影响状况和程度进行量化分析之外，更重要的应该是，立足于农村和农民尤其是贫困地区和农民的主位立场和视角，梳理、解释与分析经济发展对贫困减少的影响机理和脉络，挖掘经济发展与减贫的关联方式和机制。笔者以为，至少有以下三个方面应当引起关注。

第一，农村经济活力得到极大激发、农民自主性日益增强，是经济发展的减贫效应最重要的内在动力。家庭联产承包责任制的实施极大地解放了农村生产力，调动了农民发展生产和脱贫致富的动力，使农民在农业生产和经营管理上的决策权、收益权和相关权益得到了法律政策的支持和保护，从而拥有了对生产资料、生产过程、农产品等的支配权和控制权。这些都使得改革开放以来逐渐加速的经济增长能够辐射到农村和农民身上，使他们共享或者至少是较大程度地享受经济发展的成果，从而强化了经济发展的减贫效应。

第二，非农就业和社会流动扩展了农民的经济自由度、优化了农户的收入结构，是经济发展的减贫效应最重要的外部推力。在现代化和工业化进程中，农业在三次产业中的边际经济效益是最低的。为了拓展收入来源并优化收入结构，乡镇企业开始异军突起，非农收入逐步成为农民收入的重要来源，并成为农村减贫的新动力[注]李小云等：《关于中国减贫经验国际化的讨论》，《中国农业大学学报(社会科学版)》2016年第5期。。据测算，1978年至2006年乡镇企业的从业人数由2827万增加到1.47亿，农村就业结构中从事第一产业的人员占乡村就业人员的比重从1985年的81.9%下降到2005年的59.5%，农民收入构成中来自乡镇企业的收入比重从8.2%增加到46.4%[注]宋洪远主编：《中国农村改革三十年》，中国农业出版社，2008年，第256—257页。。与此同时，随着城市化的加速，农民开始大规模进城务工，导致其收入结构进一步优化、收入水平进一步提高，非农收入对农民收入增长的贡献率不断提升。1997年以来，农民外出务工收入一直呈两位数增长。2013年，农民工资性收入首次超过家庭经营纯收入，农民工资性收入对农民人均纯收入增幅的贡献率达到59%。[注]郑直：《农民工资性收入首次超过家庭经营纯收入》，《农民日报》2014年4月15日。近年来，受国内外经济形势的不利影响，农民工就业状况有所恶化，收入水平有所下降，不过农民收入增加的最大贡献因素仍然是工资性收入。预测2018年农民人均工资性收入将超过6000元，比上年增长约10%。[注]魏后凯、黄秉信主编：《中国农村经济形势分析与预测(2017—2018)》，社会科学文献出版社，2018年，第16—17页。可见，逐步放开并鼓励农民非农就业和社会流动，赋予农民经济活动的自主性，增强农民的可行能力，是经济发展减贫效应的重要实现路径。

第三，城乡居民之间、农村居民内部收入不平等的双重恶化，是经济发展减贫效应最主要的阻力和障碍。改革开放初期，城乡居民收入差距有所缩小，1978年城乡居民收入差距比为2.6∶1，1985年一度缩小到1.9∶1，这种较为平等的状况为益贫性的经济增长作出了巨大贡献，促进改革开放后20多年贫困人口大幅减少。但其后情况恶化，1994年城乡收入差距扩大到2.9∶1；21世纪以来进一步恶化，2002年达到3.1∶1，2007年扩大到改革开放以来的最高值3.33∶1。1978年全国居民收入基尼系数仅为0.24，80年代基本上稳定在0.30左右，1990年达到0.33；之后开始逐步增大，1998年突破0.40的警戒线，2008年达到最高值0.491。在农村内部，改革开放初期，农村居民收入差距较小，农民人均纯收入基尼系数在0.25以下。2000年以后农民人均纯收入基尼系数逐渐提高，农村贫富差距也日益显性化，2011年达到0.39，接近警戒线。不过，近年来城乡居民收入差距有所下降，贫富分化程度有所缓解。[注]这些数据根据历年《中国统计年鉴》《中国农村统计年鉴》《中国农村住户调查年鉴》整理得来。总体上看，城乡居民之间、农村居民内部的收入差距和贫富差距程度不断加大，经济社会分化呈现扩大趋势，这就对经济发展的减贫效应构成了反向的作用，极大地减缓甚至消解了经济增长的涓流效应或益贫效果，成为国家对扶贫脱贫战略和政策体系进行重大调整的内在动因。

二、政治社会稳定与减贫的关系

毫无疑问，贫困首先是经济意义上和物质层面的，从而使得经济发展与贫困和减贫具有高度的相关性。与此同时，贫困也具有政治社会意涵，对贫困人口而言，政治社会层面的致贫因素相比经济层面的致贫因素恐怕更不易消除，这就导致政治、社会是否稳定与贫困、减贫也存在很强的关联性。换言之，贫困及贫困问题毫无疑问是一个经济问题，更是一个复杂的社会、政治乃至文化问题；贫困的存在与产生不仅与自然因素有关，而且与一个社会的发展战略、政策框架及治理体制有关。[注]徐勇、项继权：《反贫困：生存、服务与权益保障》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2009年第4期。为此笔者着重从政治社会体制对减贫的支撑、作为一种政治社会稳定机制的减贫、农民致贫的政治社会因素三个方面对政治社会稳定与减贫的关联作出解析。

(一)政治社会体制对减贫的支撑

政治社会稳定对减贫的影响，首先表现在政治社会体制为减贫所创造的支撑环境和条件上。一个稳定的政治体制、有序的社会环境和良好的治理格局，自然而然会促进以改善民众生活福祉为中心的减贫进程。鉴于国家转型和社会转变，贫困和贫困者与政治社会体制的关联度越来越高，而减贫很大程度上也逐渐成为现代国家的基本职能和现代社会的重要责任。为此，国家和社会应当将减贫事业和工作从个体、社区、地方层次提升到整个社会和国家的集体、公共层次，将之转化为国家行为和社会行动。

事实上，政治社会体制对减贫的支撑及其相应的实现机制，正是中国的减贫效果如此显著、减贫进程如此快速的重要原因之一，亦是中国改革开放以来减贫经验的核心要点之一。从全球减贫进程来看，一个国家和地区的减贫进程很大程度上取决于该国家和地区的政治社会稳定程度，以及该国家能否从政治责任高度和发展战略层面构建减贫的政策体系和行动框架。处于战争、动乱等状态或面临这些风险以及具有不稳定政治体制的国家和地区，往往在减贫行动中毫无起色甚至引发更大面积、更高程度的贫困。对于中国而言，改革开放以来，不管是政治运转还是社会运行基本上都保持着一种稳定、有序的状态。在这种有利的政治社会状态下，逐渐构建了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体和政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局，这一扶贫开发格局强调三种扶贫类型和三方扶贫力量在扶贫战略、策略、政策等多个层面上的相向而行、协同推进，由此就形成了政府主导型扶贫、市场导向型扶贫和社会参与型扶贫三种扶贫机制的多元协同架构。[注]李海金、罗忆源：《连片特困地区扶贫开发的战略创新——以武陵山区为例》，《中州学刊》2015年第12期。2018年6月，习近平总书记对脱贫攻坚工作作出重要指示强调：“调动社会各界参与脱贫攻坚积极性，实现政府、市场、社会互动和行业扶贫、专项扶贫、社会扶贫联动。”[注]《真抓实干埋头苦干万众一心 夺取脱贫攻坚战全面胜利》，《人民日报》2018年6月12日。

实质上，中国政治社会体制对减贫的支撑，很大程度上源于减贫进程中所具有并得到运用的政治优势和制度优势。在脱贫攻坚的背景下，中国扶贫脱贫的政治优势和制度优势集中体现在以下体制机制上，即脱贫攻坚五级“一把手”负责制、“中央统筹、省负总责、市县抓落实”管理体制、自上而下层层签订责任书和军令状、以扶贫脱贫为中心的干部考核奖惩制度、定期或不定期的党政系统内部或第三方督查巡查评估制度、集中力量办大事的工作机制等。在政治体制机制层面，至少可以作出两点理论解释。一是政治体制所蕴含的国家“在场”和政府主导的政治结构及其运行机制。基于历史文化传统、发展历史时段的差异和内外部环境与条件的约束，后发现代化国家尤其是东亚国家往往建立了威权型的政治体制，政府大而强、社会小而弱，国家和政府对经济发展的主导性相当明显，也导致了经济发展的奇迹，如日韩、“亚洲四小龙”、“亚洲新四小龙”。这种体制下国家和政府往往更有力地介入经济和社会生活领域，聚集有限资源实施赶超性发展战略，尤其是在反贫困和民生领域推行大规模的干预行动。二是党政联动的领导体制和条块结合的治理体系。中国的党政系统具有自身的独特性，也具有较大的优势，尤其是在面对事关执政基础、政权稳定和国家发展的重大事项时，可以快速、有效地达成政治共识并转化成实际的决策和行动。在行政领域，尽管存在政府机构、部门之间的条块矛盾、分歧与不协调，但是在某个时间段处置政府的中心工作时，往往又可以集中人力、物力、财力等资源达成较高的行政效率。

而在社会体制机制层面，恐怕有三点值得探讨。一是扶贫济困的历史传统。这种传统具有较强的伸缩性或张力，可以局限在以血缘和姻缘为基础的家族、宗族、亲族，也可以扩展到血缘与地缘合一的社区或地方共同体，还可以拓展到非人格化的社会和国家。事实上，中国在救助、救济、慈善等公共事务领域一直存在着政府与民间合作、官治与民治互动的历史传统和文化底蕴。二是政府的社会动员能力。自20世纪以来，伴随着国家政权建设，政党和政府等政治力量对社会的渗透和动员程度、深度不断强化，以至于形成了动员型体制和动员式参与。当然，政府超强的社会动员能力也为政府治理带来了更丰富的外部资源，取得更大的治理绩效。三是多元化、网状化的贫困治理格局。鉴于贫困问题的历史性、复杂性和多样性，贫困治理在主体、资源、工具、结构等方面除了保持政府主导的特点之外，还需要社会各方面力量和资源的参与和支持。这是中国减贫的基本经验之一，也是今后稳定脱贫和可持续发展的核心议题之一。

在实践层面，政府在中国农村减贫中发挥着决定性的作用，政府主导是中国减贫最重要的特点和经验之一。其具体表现和实现机制主要有：通过建立扶贫领导和协调组织体系、将扶贫整合到国家的经济社会发展计划之中，使扶贫成为政府工作的重要内容，保证了扶贫所需要的组织支持；政府利用其行政体系和资源，动员和安排扶贫资源，保证了必要的扶贫投入；政府根据扶贫的需要，调整相关的政策或者制定必要的法规和制度，为扶贫工作的有序开展提供了制度保障。[注]吴国宝：《中国减贫的成就与挑战》，中国日报网，2015年10月16日，http://world.chinadaily.com.cn/2015-10/16/content_22204487.htm。政府主导型扶贫集中体现在扶贫资金投入上，“八七扶贫攻坚计划”实施以来，国家一直在推行有组织、有计划、大规模的扶贫开发行动，国家层面的扶贫资金投入也处于不断地增长之中。1986年中央扶贫资金投入(含贴息贷款、以工代赈、发展资金等)总量为42亿元，2000年达到170多亿元[注]姜永华、高鸿斌主编：《中央财政扶贫》，中国财经出版社，1998年，第23页；国家统计局住户调查办公室：《中国农村贫困监测报告(2011)》，中国统计出版社，2011年，第50页。。2013年精准扶贫精准脱贫战略提出后，中央和地方的扶贫财政投入总量和增幅都有极大的提高。2016年，中央和省级两级财政投入超过了1000亿元，分别保持40%、50%以上的增长率[注]章正、李晨赫：《去年全国农村贫困人口减少1240万人》，《中国青年报》2017年3月1日；《审计署有关部门负责人就158个贫困县扶贫审计结果答记者问》，《中国审计报》2017年6月26日。。2017年，中央和地方财政专项扶贫资金规模超过1400亿元，其中中央财政安排补助地方财政专项扶贫资金860.95亿元，比2016年增长30.3%[注]杨亮：《今年中央和地方财政专项扶贫资金规模超过1400亿元》，《光明日报》2017年5月28日。。2018年，中央财政预算安排补助地方财政专项扶贫资金1060.95亿元[注]李丽辉：《拨付完成2018年千亿元专项扶贫资金》，《人民日报》2018年5月5日。。

除了政府主导扶贫之外，政府对社会的动员能力和资源调动能力也很强，从而形成社会参与扶贫的局面，并构成政府与社会合力推进扶贫的工作格局。在政策和实践层面，扶贫开发工作不只是扶贫部门的一项专门工作，也是牵涉到各级各类政府职能部门的一项系统工程；扶贫开发事业不仅是国家和政府的一项政治任务，也是企业组织、社会组织等共同参与和支持的一项全社会的大事业；扶贫开发格局不仅仅是政府一元化、单向度的治理体系，更是包括定点帮扶单位、东西扶贫协作机构、社会组织、民营企业、公民个人等在内的统合型治理结构。自1986年以来，社会扶贫一直是中国扶贫脱贫的重要力量。经过长期实践，已初步探索出一条具有中国特色的社会扶贫动员机制和多元扶贫主体共同参与的运行体系。在新一轮精准扶贫进程中，社会参与型扶贫将成为脱贫攻坚的一大亮点和扶贫脱贫机制创新的重点领域之一。以社会组织扶贫为例，基于志愿性、公益性、专业性等政府部门和企业组织无法替代的独特优势，社会组织参与扶贫可以更加有效地凸显自下而上的工作视角、需求导向的运转机制、扶贫对象的主位立场以及互动双赢的操作格局，其发展进程非常迅猛、发展前景也相当广阔。根据中国社会组织网的统计，2017年，全国社会组织总数突破80万，达到801083个，其中基金会6322个、社会团体373194个、民办非企业单位421567个。在社会捐赠方面，2017年，全国社会捐赠总量预估约为1558亿元，继续保持增势。在志愿服务方面，2017年，全国志愿者总数为1.58亿人，经测算实际有6093万名活跃志愿者参与了志愿服务活动，服务时间17.93亿小时，志愿者贡献价值547.97亿元。2017年，全国全核算社会公益总价值(社会捐赠总量、全国志愿服务贡献价值和彩票公益金三者之和)预估为3249.23亿元，比2016年增长8.56%。[注]杨团主编：《中国慈善发展报告(2018)》，社会科学文献出版社，2018年，第2—3页。基于中国扶贫开发的发展脉络和历史经验，社会力量在贫困治理体系中主要承担着以下几个方面的功能：动员社会力量，扩大扶贫资金来源；创新扶贫模式，满足贫困群体多样化需求；累积工作经验，培育大量专业扶贫人员；推动扶贫主体多元化，促进政府治理转型[注]凤凰国际智库课题组：《宣战2020——中国扶贫报告》，凤凰国际智库，2016年10月17日，http://pit.ifeng.com/report/special/zgfpbg/index.shtml。。当然，在国家治理体系和治理能力现代化的进程中，也亟须将社会治理视角、理念和资源引入减贫领域，拓展减贫事务的活动范围和运作空间，构建可持续减贫的整体框架和稳定脱贫的长效机制。

(二)作为一种政治社会稳定机制的减贫

当前，中国扶贫仍面临着解决温饱和巩固温饱的双重压力，以及消除绝对贫困与减少相对贫困的双重任务。为此，扶贫开发工作就不能仅仅满足于改善不利于人生存的自然环境或解决温饱问题，还应关注人的发展权和社会的公平正义。[注]李海金：《构建中国的益贫性社会保护政策框架》，《国家治理》2016年第5期。减贫不仅具有经济功能，还具有很强的政治社会功能，它对于政治稳定和社会安定有着不可或缺的安全阀和稳定器的作用。中国的贫困问题在区域分布上存在着明显的地区差异和城乡差异，农村贫困比城市贫困严重得多，西部地区、中部地区与东部地区之间的整体发展差距也很大。基于资源禀赋、发展条件的差异以及发展战略的影响，沿海地区与中西部相对贫困落后地区在发展水平和速度上存在着显著差异。从贫困类型上看，区域性贫困也成为当下农村贫困的主要类型之一。尽管贫困人口在逐年减少，但贫困特征也随之发生较大变化，贫困人口分布呈现明显的地缘性特征。贫困人口越来越集中分布在以地理环境险恶、生态环境脆弱、少数民族集聚、民俗文化多样、经济基础薄弱、基础设施落后为基本特征的连片特困地区，这些地区大多地处省际交汇地带，生态脆弱、贫困面广、贫困程度深、脱贫难度大。在当下脱贫攻坚进入冲刺阶段后，深度贫困地区和深度贫困问题又凸显出来，成为扶贫脱贫最短的“短板”和最大的“瓶颈”。国家层面的深度贫困地区主要是指集革命老区、民族地区、边疆地区于一体，西南缺土、西北缺水，青藏高原缺积温，直过民族地区，以及生态环境脆弱、自然灾害频发造成的经济发展滞后地区，简称为“三区”“三州”和“三类人”。“三区”是指西藏、新疆南疆四地州和四省藏区，“三州”是指甘肃临夏州、四川凉山州和云南怒江州，“三类人”包括因病致贫人群、因灾和市场行情变化返贫人员以及贫困老人。[注]《国务院扶贫开发领导小组关于学习贯彻深度贫困地区脱贫攻坚座谈会精神的通知》(2017年7月4日)，国务院扶贫办，http://www.cpad.gov.cn/art/2017/7/6/art_50_65281.html；《国务院扶贫办：采取超常规方法让深度贫困地区脱贫》，新华网，2017年7月5日，http://news.xinhuanet.com/politics/2017-07/05/c_1121270531.htm。深度贫困地区和深度贫困问题在属性上可归入整体性贫困和区域性贫困，往往与多维贫困、贫困人口内生动力、贫困代际传递、文化贫困、贫困心理等扶贫脱贫的关键挑战和核心论题有着高度的关联。鉴于深度贫困地区和深度贫困问题的区位特性、政治社会属性，深度贫困地区的扶贫脱贫工作与民族融合、边疆治理、国家安全等重大政治社会议题紧密联结在一起，从而充分彰显了减贫的政治社会功能。

同时，贫困问题又与“三农”问题具有很高的相关性，贫困问题可以说是“三农”问题的一个子问题。尤其是在农村内部分化程度逐渐加大的背景下，贫困问题与政治社会稳定的相关性很大程度上体现为“三农”问题与政治社会稳定的相关性。美国政治学家亨廷顿指出：“城市的作用是一个常数：它永远是支持反对派的力量根源。农村的作用是一个变数：它不是稳定的根源，就是革命的根源。”[注]塞缪尔·亨廷顿著，王冠华、刘为等译：《变化社会中的政治秩序》，上海人民出版社，2015年，第267页。他认为，在现代化进程中，农民扮演着关键性的“钟摆”角色，既可能是现政权的有力支持者，也有可能走向现政权的对立面并成为革命的有力支持者和参与者。从中国的政权兴衰史也可以发现，农民在现代化和革命进程中一定程度上处于多重角色的摇摆不定状态，对于政治良性运转和社会有序运行起着关键性的作用。杜润生曾深刻地指出：“农民不富，中国不会富；农民受苦，中国就受苦；农民还是古代化，中国就不会现代化！”[注]《杜润生和中国农民的一个世纪》，财经网，2015年10月9日，http://yuanchuang.caijing.com.cn/2015/1009/3980043.shtml。习近平总书记在谈到贫困地区党政领导干部的职责时曾说道：“‘三农’工作是重中之重，革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区在‘三农’工作中要把扶贫开发作为重中之重，这样才有重点。”[注]《习近平扶贫论述摘编》，第33页。为此，贫困问题在多大程度上得到执政党和国家的重视与解决，就意味着可以在多大程度上为执政党政权稳定和国家良性治理提供有力支撑。

在功能定位上，减贫实质上是一种有效的政治社会稳定机制。鉴于此，党和国家及其领导人一直将扶贫脱贫作为一项政治任务，并将贫困、富裕与社会主义制度联结在一起。邓小平指出：“贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷。”“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”[注]《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第116、373页。“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命”，“如果贫困地区长期贫困，面貌长期得不到改变，群众生活长期得不到明显提高，那就没有体现我国社会主义制度的优越性，那也不是社会主义”[注]《习近平总书记系列重要讲话读本(2016年版)》，学习出版社、人民出版社，2016年，第219页。。其实，从全球范围看，消除贫困和不平等，不管是作为一个理论命题还是一条实践经验，一直与发展结构、社会政策和政治权力紧密相关。联合国社会发展研究院基于世界各大区域的历史性和比较性的经验研究发现，减贫需要有效的国家行为。在相对短暂的时间内成功减贫的国家成立和维持了能够胜任的官僚机构，并拥有目标明确、增长驱动和福利增进的政治制度。高效的国家必须能够克服关键性市场失灵，协助掌握新技术、为生产部门调动和分配资源、执行标准和规则、建立社会契约、成立和管理服务和社会项目。[注]联合国社会发展研究院：《反对贫困与不平等——结构变迁、社会政策与政治》，《清华大学学报(哲学社会科学版)》2011年第4期。因此，将贫困问题和减贫工作及时、有效地纳入国家权力的运转体系并上升到国家层面的政治行动，甚至在必要的时候对行政系统进行适应性的改造，提升减贫政策的执行能力和效果，亦是国际减贫事业的基本经验之一。在国家权力和行动的支持下，减贫战略和政策体系所内含的社会安全网也就能够承接政治社会稳定机制的功能需要。

(三)农民致贫的政治社会因素

贫困是经济和非经济因素共同作用的结果，有其产生的历史、社会背景及发生、发展的变化规律。它不仅是一个人口问题、经济问题，也是一个政治问题和社会问题。贫困的产生、延续、传递和消除与一个国家的政治结构、权利格局和社会变迁等具有高度的关联，贫困在内涵和类型上不仅有收入贫困，也有权利贫困和能力贫困，而且后两种贫困在当下急剧的政治社会变迁中更应该引起我们的关注。为此，笔者着重从制度视角、权利视角和社会排斥视角来考察与分析农民致贫的政治社会因素。

制度视角是贫困研究的基本视角之一，即从社会制度及其操作化的体制政策安排等角度探讨贫困的成因和特性。马克思和缪尔达尔是这种观点的典型代表。其基本观点是，失业及其所导致的贫困完全是资本主义制度的产物；导致贫困的根本原因在于发达国家与不发达国家之间存在着结构上或制度上的差异，正是由于这种差异的存在，滞后、短缺成为不发达国家经济的普遍现象[注]马克思:《资本论》第1卷，人民出版社，1975年，第692页；〔瑞典〕冈纳·缪尔达尔著，〔美〕 赛思·金缩写，方福前译：《亚洲的戏剧：南亚国家贫困问题研究》，商务印书馆，2015年，第27页。。在探讨中国农民贫困的成因时，一些研究者把分析的视角转向国家制度和政策安排所造成的影响，包括非均衡发展战略、土地制度、金融政策、税收制度、就业制度等，认为许多国家制度、政策安排都是不利于农民的，或者就是农民贫困的直接成因[注]陆汉文：《当代中国农村的贫困问题与反贫困工作——基于城乡关系与制度变迁过程的分析》，《江汉论坛》2006年第10期；刘明宇：《贫困的制度成因——产业分工与交换的经济学分析》，经济管理出版社，2007年，第117—215页。。立足于中国国情和发展脉络，城乡二元结构及其一系列的制度体制是农村贫困发生和存续的重要制度因素之一。城乡二元结构带来了一系列不公平、不合理的制度安排和政策框架，如城乡二元户籍制度、公共服务体制、资源配置体系等，这些制度安排和政策框架极大地限制了农村尤其是贫困地区的发展空间和机会，妨碍了贫困人口社会流动以及通过自由流动扩展生计来源和发展机遇的机会，导致贫困农村民生事业发展滞后和公共服务水平低下及其与发达地区和城市之间显著的非均衡性，从而使得贫困地区和农民难以平等地分享改革发展成果。

将权利理论和社会排斥理论引入贫困研究领域，很大程度上就实现了贫困研究视角的转换，即从宏观的结构、制度层面转向微观的贫困者个体和家庭层面，关注作为个体的人的发展和权利以及个体与社会的互动关系。美国著名经济学家舒尔茨提出的人力资本理论，将贫困的根源主要归结于人力资本的质量[注]〔美〕西奥多·W.舒尔茨著，梁小民译：《人力资本投资》，商务印书馆，1984年，第38页。，使人们对贫困的认识从外部环境转移到人的自身上，凸显了贫困者的主体性和自主性。贫困研究者阿马蒂亚·森则进一步指出，贫穷主要是由于人的基本能力受到剥夺和机会的丧失而造成的，而并非单纯的收入少。他认为应高度重视人类贫困、收入分配不公等问题，并从赋权给贫困者以增强其可行能力的角度来探寻减贫和发展方案。[注]〔印度〕阿马蒂亚·森著，王宇、王文玉译：《贫困与饥荒——论权利与剥夺》，商务印书馆，2009年，第61—63页；〔印度〕阿马蒂亚·森著，任赜、于真译：《以自由看待发展》，中国人民大学出版社，2012年，第14—24页。阿马蒂亚·森的权利贫困理论是建立在对印度、孟加拉等发展中国家的实证分析基础上的，这对中国的反贫困问题自然也有很强的参照性和解释力。改革开放以来，农民的发展权利与机会总体上处于不断增长和扩展中，但是由于城乡二元结构的长期延续和国家区域发展战略的优先序等因素，贫困地区和农民的权利、机会与可行能力受到较大的限制，一定程度上被排斥在优质资源配置和优先发展机遇之外。在区域发展方面，尽管国家也实施了西部大开发战略，但是鉴于区位条件、资源禀赋等，东部开放、中部崛起和东北振兴却带来了更强的发展引擎，西部贫困地区与东中部的发展差距不降反增，而且各区域内部的发展差距也有所增加。同时，在农村政治领域实施村民自治和基层民主，赋予了农民在村庄公共事务和公益事业上的利益表达、民主参与和自治等政治权利；在农村社会领域构建以救济、救助、保障为主要内容的社会安全网，提升了农民的生存、发展以及追求幸福生活的权利。然而，由于村民自治和基层民主受制于经济社会发展条件和文化资源约束，各地的实施效果参差不齐，普通农民在村庄治理与发展中的权益仍然得不到应有的重视；而城乡之间在公共服务、社会保障等上的差距仍相当突出，如农村在交通、通讯、教育、医疗、低保、养老等方面有较明显的滞后或缺失，这些其实都是贫困人口在脱贫致富和发展道路上的关键性社会支持体系。另外，在城市化、工业化进程中出现的新型贫困群体，如失地农民、进城农民工和留守人群的权利受损、利益表达不畅和关照不够等问题也尤为棘手，这些新现象和新问题在应对策略上往往面临更为复杂多样的境况和约束条件。

在现代社会，人们对贫困的理解已经逐步从收入或消费等物质层面扩展到健康、机会、能力、权利等领域，贫困的概念也从狭义、单一维度的物质贫困扩展为广义、多维的贫困。在中国新阶段的精准扶贫精准脱贫进程中，相对贫困越来越凸显，农民尤其是贫困农民在市场转型和社会变迁中所遭遇的自然风险、市场风险、技术风险、社会风险等，以及所经受的能力弱化、权利受损、社会排斥及相对剥夺感等，将对反贫困进程和政治社会稳定构成很大的内在冲击。为此，我们应注重从政治社会稳定与减贫相关联的角度，预判减贫脱贫的宏观形势和发展动向，探寻更有针对性的应对策略。

三、对中国未来扶贫脱贫发展趋向和策略的初步研判

在当下精准扶贫精准脱贫的战略体系和政策背景下，中国的扶贫脱贫事业迎来千载难逢的发展机遇，贫困和反贫困问题被纳入政治问题的范畴，并与经济社会发展理念、国家治理以及社会主义阶段性发展目标等重要战略和目标关联起来。但是，与此同时，由于贫困问题和扶贫脱贫工作自身以及外部环境和条件等多重因素的交织影响，中国的扶贫脱贫问题也将面临复杂多样的挑战。

1.市场化背景下贫困人口的风险应对能力和自我发展能力不足

在现代社会中，贫困与市场紧密相关，贫困的产生及其程度和深度的差异很大程度上取决于与市场的联结状况，市场及其相关发展资源的缺失、不足或疏离是贫困人口的重要致贫因素之一。在现代化和市场化向纵深发展的背景下，机遇与挑战并存的双面性对拥有不同资源禀赋和发展能力的贫困人口的影响与冲击差异迥然，其可能的结果是农民群体内部的收入和贫富差距等分化程度也越来越高。而对于贫困地区和群体尤其是处于深度贫困的村庄和农民而言，现代化和市场化所带来的恐怕主要不是发展机遇和机会，而更多的是对一种全新的发展理念和框架的不适感、无力感、被剥夺感以及更巨大、更深层的生存发展风险，并导致其在可持续生计、发展机会和能力上的脆弱性。其主要表现有，贫困人口的优质市场资源较少，与市场及其配套要素之间的物理和社会距离较远，市场意识和观念不强，参与市场进程的机会匮乏，运用市场要素的成本高、能力弱等。当然，市场化对于贫困人口而言具有双重效应，市场化也可以为贫困人口带来全新的发展机遇。反贫困的基本策略之一就是引导与带动贫困人口对接上市场化进程，并将其纳入现代化轨道。

2.城市化进程中新型贫困群体难以及时有序地被纳入扶贫脱贫政策体系之中

目前，城乡二元的社会保障体系、公共服务体系、贫困监测和扶贫脱贫政策体系，均在不同程度上将留守农民、失地农民和进城农民工等新型贫困群体排斥在外或关注不够。而快速的工业化和城市化进程以及急剧的经济社会转型，又可能进一步恶化新型贫困群体的生存发展境况，因为现有的权益保障和社会保护机制滞后于现实需要，难以及时有效地承接贫困人口的实际需求和诉求。这三类贫困群体所面临的关键难题在于：对于妇女、老人和儿童等留守人群而言，主要是整体性的村庄基础设施落后和公共服务滞后，以及个体性的家庭结构功能残缺和社区关照、社会支持不足；对于失地农民来说，除了常态性的征地补偿问题之外，收入结构的调整和生活消费支出状况的变化等所引发的可持续生计困境，失业、医疗、养老等社会保障体系没有及时跟进或水平较低等，解决这些问题是其核心诉求；而进城农民工所面临的难题最为复杂，农民工的贫困问题往往是多维的，涉及收入、消费、居住、子女受教育、社会保障等多个层面，而且处于城乡二元体制的夹缝中，其中离土又离乡的农民工面临“生存—发展—风险”三维贫困问题，不仅收入低、发展受阻，而且缺乏社会保险易因外部风险致贫[注]朱晓、段成荣：《“生存—发展—风险”视角下离土又离乡农民工贫困状况研究》，《人口研究》2016年第3期。。

而在贫困问题的应对层面，新型贫困群体很大程度上也被现有的城乡分割式扶贫体制和部门职责分工与利益机制所边缘化。国务院扶贫办的重心工作区域在农村，重点工作对象是农民；城市贫困问题则由民政部、人力资源和社会保障部、卫计委、教育部等多个部门负责，显现出明显的碎片化和非均衡性等境况。而介于城乡贫困人口之间的新型贫困群体受制于城乡二元户籍制度及其配套的社会保障体系，以及单一性、同质化的贫困监测机制和反贫困政策体系等因素，难以或者无法充分地被纳入常规化、体制性的扶贫脱贫框架之中。

3.精准扶贫精准脱贫的实施路径和方式与贫困问题的长期性、扶贫脱贫的长效性等之间存在较大的张力

鉴于目标的强约束性和任务的高度紧迫性，精准扶贫精准脱贫在一定程度上往往采取动员式的实施策略和工作机制，在扶贫脱贫体制机制、政策工具、资源调配方式等方面都具有明显的超常规、行政主导等特征，以至于扶贫脱贫领域较大范围内出现了形式主义问题。实际上，精准扶贫精准脱贫的实施路径和方式以及所引发的问题，很大程度上根源于扶贫脱贫政策的实践者对贫困问题及反贫困策略的认知偏差或不当。精准扶贫精准脱贫在目标设定和时间限定等方面的约束，并不意味着贫困作为一个问题或一种现象将被完全消除，农村贫困不会也不可能走向终结。在表现形态上，中国农村贫困问题将从原发性的绝对贫困进入一个以转型性的次生贫困为特点的新阶段，转型贫困群体和潜在贫困群体将会成为新阶段扶贫脱贫的目标群体。[注]李小云：《把攻克深度贫困堡垒作为脱贫攻坚的重中之重》，《贵阳日报》2017年8月9日。而在扶贫脱贫战略和政策层面，项目制治理机制仍然是主要的操作化方式，在运行和监管体制机制上，目标管理责任制和压力型体制也得到明显的延续。其弊端在于：扶贫脱贫工作往往局限于短期目标和直接效应，仅仅聚焦于贫困人口脱贫、贫困村出列和贫困县摘帽等显性指标，难以深度关注贫困地区和人口中具有区域稳固性、代际传递性的发展瓶颈与关键难题，难以有效回应贫困人口的真正需求和发展意愿，难以综合考量劳动力、人才、市场、资本、技术、信息以及观念、文化、心理等多重发展要素和资源，进而探寻贫困地区可持续发展的实现路径和贫困人口稳定脱贫的长效机制。

鉴于中国扶贫脱贫和社会发展的阶段性目标以及国际社会的减贫议程，有两个时间节点和发展事项将对中国未来扶贫脱贫的发展趋向和策略构成较强约束。一是2020年打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会，届时在现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，区域性整体贫困得到解决，这意味着在很大程度上绝对贫困将被消除。二是2015年联合国大会第70届会议通过的“2030年可持续发展议程”，该议程包括17项可持续发展目标，基于在减贫领域的超前性和引领性，中国恐怕会在某些发展目标上开展开拓性和创新性的行动。同时，从对贫困和反贫困策略的学术认知角度来看，应从社会和治理的双重视角进行重新审视。从社会视角来审视贫困问题，有几点基本认识：贫困是一种严酷的社会事实，是一种客观的现实存在；贫困也是一种公众的社会评价，是一种主观的价值判断；贫困还是一种不良的政策后果，是一种难愈的社会弊病[注]唐钧：《精准扶贫需在“可持续”上狠下功夫》，《人民论坛》2017年第1期。。在治理的视角下，农村贫困和扶贫脱贫问题与农村基层社会制度和治理样态之间具有高度的相关性，日益处于开放、流动中的乡村治理环境将对贫困的现实形态和未来走向构成诸多挑战，而从二元、单向、分割走向一体、互动、融合的城乡治理体制将会为新时期扶贫脱贫战略和策略带来更广阔的发展空间和资源。为此，我们着重从以下三个层面研判中国未来扶贫脱贫的发展趋向和策略。

首先，推动贫困地区的可持续发展，构建稳定脱贫的长效机制，将是一项核心议题。由于农村、农业在地理区位、资源禀赋、产业效益等方面的绝对或相对劣势，抑或“三农问题”具有一定的历史延续性，贫困或发展滞后仍将是农村和农民尤其是贫困地区和人口的关键难题。为此，如何从长效性和可持续性两个维度探寻脱贫和发展的实现路径与机制将是2020年后扶贫脱贫战略和政策体系的核心论题。笔者认为至少有两个层面需要引起关注。一是在脱贫和发展的主客体互动上，通过建立一套分工合理、责任明确、结构完备、层次分明的管理制度、工作体制和运行机制，实现政府机构、市场组织、社会组织、贫困人口等内部与外部、主位与客位之间良性的参与、沟通、协商，形成全社会支持、参与农民脱贫和农村发展的强大合力。在贫困乡村和人口层面，应综合考量地域文化、价值理念、生产生活方式等复杂治理情境，将脱贫和发展资源嵌入农村治理结构中，深入到贫困人口的日常生活及其逻辑体系中，增强脱贫和发展资源的开放性、共享性，保障其基本权益和平等发展机会。二是在脱贫和发展的内容体系层面，因应收入贫困、能力贫困、权利贫困等多维贫困的认识框架以及脆弱性、可持续生计和社会排斥等的贫困分析范式，建立并完善以政治—经济—社会为基本结构的支持体系，强化以中共领导和政府主导为基础的稳定脱贫的政治支持系统，引导市场力量参与到脱贫和发展，尤其是弱势群体保护、贫困人口心理疏导、考核评估等事务中。

其次，以城乡公共物品均等化和社会保障一体化为导向，架构一套城乡统筹和一体实现稳定脱贫的体制机制。基于中国经济社会背景，城乡、区域等的发展差距是贫困产生和存续的重要因素之一。城乡统筹减贫与发展自然成为破解贫困难题的关键性策略，其实施主要从以下三方面着力。一是从体制、内容、工具等多个角度，彻底改造城乡二元公共物品和公共服务供给体系，着力实现城乡公共服务均等化并推动农村民生事业发展，实现改革开放和经济社会发展成果的公平公正享有。在实际操作层面，主要聚焦于贫困人口最关心、最迫切需要并与其生产生活尤其是脱贫致富密切相关的各项事务，至少应包括农田水利、产业、饮水、用电、交通、房屋、教育、医疗卫生、社会保障、文化事业等。二是消解妨碍城乡互动和融合的体制机制，进一步打破不利于城乡人口、劳动力流动的分割式、差异化、不公平的户籍制度和就业制度，化解城乡社会保障制度之间的差距性和非均衡性，保障农民的基本生存发展权利。三是探索以工促农、以城带乡的城乡发展模式，贫困农村稳定长效脱贫机制的建立需要城市和二三产业的辐射与带动，推动贫困地区的产业化发展和城镇化建设。

最后，以转型贫困群体和潜在贫困群体为关照对象，实现从开发式扶贫向保护性扶贫转变，建立联结城乡居民、益贫性的社会保护政策框架和体系。自20世纪90年代以来，“社会保护”逐渐替代“社会福利”“社会保障”“社会保险”等，成为西方发达国家社会政策实践和学术研究领域中使用频率更高的概念。它既涵盖了“福利国家”和“社会政策”所包括的内容，又比这两个概念单独使用时更具包容性，在外延上揽括了社会福利和社会保障的所有项目。而在减贫与发展领域，国内外研究者发现，社会保护政策与反贫困之间存在高度的相关性，社会保护政策具有明显的益贫(减贫)效应，它既能够缓解和消除暂时性贫困，亦可以降低周期性贫困人群处于贫困陷阱和代际传递的风险。[注]Armando Baa: rientos，David Hulme & Andrew Shepherd，Can Social Protection Chronic Poverty?. The European Journal of Development Research，2005，(3)；唐钧：《从社会保障到社会保护：社会政策理念的演进》，《社会科学》2014年第10期；徐月宾、刘凤芹、张秀兰：《中国农村反贫困政策的反思——从社会救助向社会保护转变》，《中国社会科学》2007年第7期。在当前贫困人口的可持续生计、脆弱性、社会排斥日益凸显，以及多维贫困显现为贫困的新型样态的新背景下，保护性扶贫将迎来新的发展机遇和创新空间。在保护性扶贫的政策内容上，应当综合考量内在完备性与外在延展性，构筑以生产保险、生活保障、社区和社会支持等为中心的全方位、网状化的政策框架，将最低生活保障、医疗保障、养老保障、灾害救助、生活救助、就业促进和风险管理等诸多层面都纳入其中。在政策工具层面，应考虑将市场化和社会化的新型政策工具引入扶贫脱贫领域，其中政府购买服务、民营化等市场化工具，以及社区治理、志愿者、公众参与等社会化工具可以为提升扶贫脱贫政策的精准度和绩效提供更多的载体。