亲 历 分 税 制 改 革

姜永华 口述 鲁利玲 整理

我是1990年3月进入财政部的，财政部的部长是王丙乾。当时，由于财政部的干部青黄不接，司局长中有好几个年龄都已经超过60岁，因此决定从地方上选一批40岁左右的副司级干部到财政部工作，准备接班。我到财政部之前，在北京市东城区当过常务副区长；调任财政部后，出任地方预算司副司长。

我到财政部工作后，感受最深的有两点。第一点感受是，财政部的司长是真正干实事的。财政部作为国家的综合管理部门，社会经济发展中的各种矛盾和问题都需要司长们首先拿出方案，才能进入决策层。因此，我感到司长的责任真是重大。第二点感受是，中国的财政实在是太困难了。王丙乾当部长的时候，曾经戏言：“现在，我穷得只剩下背心、裤衩，谁再想剥夺，也没有多少东西了。”确实，当时中央财政非常空虚，需要靠向地方借债过日子。我进入地方预算司后，对中央的困难体会很深。因此，我当时感觉压力很大。实际上，我的这两点感受，也是后来进行分税制改革最基本的现实条件。在责任重大的后面，实际上是中国改革与发展中面临的一系列问题，要求我们建立起符合中国国情的财政体制，维护好改革开放的大好形势，进一步推动改革开放。在压力重大的后面，是中央财政面临的一系列困难，需要我们建立起新的财政体制，协调好中央与地方的关系，使中央有更多的财力，来推进改革开放的进程。当时，大家谈得比较多的是“两个比重”偏低，就是财政收入占GDP的比重偏低，中央财政收入占财政总收入的比重偏低。“两个比重”偏低固然是改革财政体制的主要原因，但财政部准备搞分税制，是在进行了一系列深入细致的研究后形成的。除了这一主要原因外，还有更多的因素，这些因素都体现在改革的进程中。

我认为，对分税制改革，需要从两个历史阶段来进行考察。一是1992年的分税制试点改革。二是1994年正式实施分税制财政体制改革。这两个改革，相隔时间不长，但在改革压力和内容等方面，都有很大的不同。

一、分税制改革试点

实际上，搞分税制改革，财政部是早有考虑的。根据当时中国财政的现实状况，并从国际上的经验来看，王丙乾认为分税制是一种比较成熟的财政体制模式。因此，在1989年7月18日召开的国务院常务会议上，他就提出：“对地方实行包干，好处是可以调动地方增收节支的积极性，但弊病也不少。一是容易助长地区封锁、重复建设；二是每年增收部分中央拿不了多少。所以，我们主张搞分税制，但近两年可先过渡一下，并作一些小的调整。”王丙乾的这个发言，实际上阐明了财政体制改革的基本构想。在此之前，中国的财政体制基本上是包干制的模式，是在自新中国成立后就形成的统收统支基础上演化过来的。按照当时的思路，这一改革是在统收统支基础上，不断地向地方放权让利，逐步从中央集权的财政体制转向地方权力不断增加的一个演变过程。放权让利和包干制，是改革开放初期的一个基本特点。在财政体制上的放权让利和包干制，使得中央对地方“包死”，地方增收再多，中央也只是拿到一块，而地方的权力越来越大，最后形成了“诸侯经济”。而对企业的放权让利和包干制，一方面，让企业有了自主权，积极性得到充分发挥；另一方面，通过包干制，政府对企业“包死”，企业利润增加了，但上交给政府的还是那么多。用王丙乾的话讲，就是“两个包死，越包越死”。这是当时财政部面临的最大问题，也是中国财政体制面临的最大问题。

为了解决这些问题，财政部想了很多办法，但在财政体制的调整上，基本上仍是按照放权让利的思路进行改革，只是在中央与地方的权力分配上，通过谈判的方式进行过多次调整。例如，1988年实施过多种形式的财政包干办法，重新洗牌，不同的地区搞不同的办法。这种体制导致的问题是：各地都在“收入往下做，支出往高抬”。说是五年一变，往往是一年一变。今年刚说五年一变，明年就变。有的是执行半年就变。整个财政体制一直是在不断的变化中。王丙乾关于分税制的思路，就是要突破原来的财政体制改革路径，使中国的财政体制得以走出原来放权让利和包干制的怪圈，并真正开始与国际接轨。这是分税制财政体制改革最根本的前提。

1990年，由于中央缺乏调控能力，很多省的财政都变得十分困难，向财政部叫苦。在当年的财政工作会议上，王丙乾就提出：能不能从几个省搞分税制试点？这样，就开始了推进分税制的改革试点。这时，正值我们这批从地方上选调上来的司局长们刚刚进入财政部，王丙乾对我们寄予很高的期望，向我们提出一些要求。我印象较深的有这么几点：一是要继续发扬我们在地方工作时的精神，把地方上好的经验带到财政部。二是要充分发挥我们了解地方情况的优势，作深入的调查研究，使财政工作更能符合中国国情。三是要坚持改革开放，深化财政改革。王丙乾是搞预算出身的，因此对预算工作特别熟悉，也特别关心。我到地方预算司后，他交代我的任务，就是研究财政体制，思考财政体制的改革。

财政体制改革的核心，就是调整中央与地方的分配关系，这是我们地方预算司的主要工作。因此，关于财政体制改革的任务，就落在我们司里。王丙乾提出搞分税制试点，是在当时中央没有同意的情况下开展的。因此，他对这项改革十分重视，要求我们先开展调研，再提出改革的方案。通过试点，把方案做得更细一点，争取试点得到中央的同意。根据他的指示，我们地方预算司开展了一系列调研工作。在调研中，我们既被基层面临的一系列困难所震撼，也被广大人民对党和国家的热爱所感动。有很多感人的故事，至今仍历历在目。例如，当我们到百色地区的时候，当地人讲，这个地方以前皇帝没来过，只有胡耀邦来过。我们上到山去，看到当地人还都穿着树叶做的衣服，这对我触动很大。再如，我们到沂蒙山区，爬到山梁上的时候，遇到一位老太太。她当年曾经是妇女主任，组织妇女们支援前线，送军鞋。解放这么多年了，家里头就是一间四面漏风的破房子，炕上铺了一堆草。夏天时，没有被子，人就睡在草堆上。到冬天，政府发了一床被子。再到春天时，就将它剪掉了，给家里每个人做个裤头，给女子做个背心。因为没办法种菜，锅里头是用打得很硬的白薯面做的薄饼，整天就吃这个。水是从山下挑上来的，要走很远的山路。我们去的时候，正赶上下雨，山路很滑，再一晃荡，到了家里水就没剩多少了。然而，当我问她有什么困难时，她却说没有困难，还要感谢党，感谢毛主席，而且是特别发自内心的。当时，我跑了很多很多地方，没有人跟你喊困难，这就是老区的情况。

这方面最典型的地区是战区。1991年夏天在海南开完会后，我就直接到广西的中越边境去调研。因为之前广西总是来人，到部里反映他们的困难，我就向副部长迟海滨提出要下去看看。他说：“你不能去。现在就上缴了这么点儿钱，哪有钱解决他们的困难？你去了，就要解决问题；解决不了，不如不去。”但是，我还是想去看看。本来计划去两天就回来，结果去了以后就回不来了。因为看到第一个县有很多问题，就想去看第二个县、第三个县，结果一下子跑了7个县。那是在十万大山里头跑，每天早上7点以前出发，晚上10点钟才回来，中间就在下面吃饭。6月份，天气非常热。我们用一天的时间把一个县跑完，到晚上就商量工作。就这么一个县一个县地跑。当时给我的突出感觉是：对越自卫反击战已经过去十多年了，但国家欠老百姓的实在太多了。在沿途，你看到的只有一种风景，即每隔一段就是一片墓地，全是战争中牺牲的战士的墓碑，剩下的就是光秃秃的十万大山。

此后不久，我又去过云南边疆，也是战区。没有想到的是，我1991年去的时候，当地竟然没有医院，连卫生所也没有。村里的房子没有人回去住，老百姓还是住在山上当年的临时房屋里。没有校舍，小孩没有学校上。更要命的是，战争留下的地雷没有被清除。因为没有钱排雷，很多地雷还都在呢，弄不好人踩上去就会爆炸。我们去的时候，中途就碰到过一次。当地领导对我很负责任，事先派人去排雷。一眼望去，到处仍然是弹痕累累，残垣断壁。看到这些情景，我每天都有一种心里滴血的感觉。我觉得，国家太亏欠他们了。

除了这些困难地区之外，我们还对一些经济比较发达、但财政比较困难的地区进行了调研，如青岛、武汉、重庆、宁波、大连、沈阳，天津等。这些地区经济都比较发达，但在财政包干体制下，他们上缴中央的比例都比较高，财政十分困难。特别是青岛，当时的上缴比例和武汉差不多。武汉留成16.4亿元，青岛留成16亿元，就比武汉少一点。当时，青岛市长俞正声反映了青岛存在的问题，说：“这个体制让我交这么多钱，我这个地方受不了，特别困难。”他带我们做了广泛深入的调研。从工厂到学校，从欠账比较多的国企到若干个棚户区。在青岛调查时，我也感觉的确是欠账太多了。工厂破旧不堪，到处是危房、漏房。当时，河水都被污染了，因为自1978年以来，当地印染、造纸、轻纺行业发展很快，造成很多污水。这些污水要是排到海里去，后果不堪设想。并且，青岛基本上没有暖气，就是烧煤炉取暖，在城市上空有一层很厚的雾霾。还有，青岛存在大量的棚户区。朱镕基在上海当市长的时候，我曾经跑过那里所有的棚户区，但我没想到青岛不仅也有棚户区，而且非常多，都连成片。几代人住一小间房子，挖地三尺，地下一层，中间一层，上面再盖一层。街道也十分破旧。所以，当时就给青岛定了一条：五五分税。这样，青岛就从原来的16亿元留成增加到50亿元。除此之外，中央又针对其老工业基地改造每年拨款1亿元，再从资金调度里头拨款1亿元。总而言之，就是让青岛的工作尽快启动。

青岛之后，我们还去过其他地方调研。其中，宁波的财政也十分困难。从调研的情况看，它属于另一种类型。改革开放以后，它以民营经济为主。到80年代中期以后，由于国防口搞三产，军队也搞三产，包括国家机关都搞了三产，浙江的民营企业优势就没有了。因此到80年代末，它的经济发展速度就下去了。当时，它的收入是负增长。辽宁则是朱镕基(时任国务院副总理)1990年清理“三角债”时抓的点。他发现这一老工业基地特别困难，就让我们部里拨款给它7亿元。当时部里没有那么多钱，就借了它7亿元。但老这样借也不行，最后就说干脆给它改变一下体制。为此，我们也专门到当地进行了调研。重庆也是很困难的城市。它是个山城，历史积压的问题挺多的，它的上缴比例也很高，但相对那几个单列市低一点。不过，它的人均财政收入是大城市里最低的，也非常困难。还有天津，是王丙乾亲自带队调研的。这样，前前后后，我们一共调研了13个省、市。根据调研的情况，我们地方预算司专门向财政部党组作了汇报，提出两个基本观点：一是中央调控能力极度下降，地区差距比较大，中央财政无力调度；二是一些地方的日子的确过不下去了，需要通过财政体制改革，进行必要的调节。

1992年6月，财政部发布《关于实行“分税制”财政体制试点办法》。在以上调研过的13个省、市中，选择9个作为分税制改革的试点。到8月召开全国财政工作会议的时候，又与这9个试点地区定基数，随后正式下发通知[注]即《财政部关于分税制财政体制试点地区中央与地方共享收入缴库问题的通知》，财预字〔1992〕96号。。因为是6月份发的试点办法，所以到1993年6月算是头一年。然后到1994年1月1日，决定在全国搞分税制。

在这次试点中，新疆是唯一的少数民族地区，年收入和支出的缺口差60亿元以上，而且每年都在增加。当时，中央每年给全国少数民族和困难地区的补助一共是103亿元，而且是个定数。但是，民族区域自治法又规定，补助每年应该随财政收入的增长而加大。这样，“定额补助”就不能满足自治法的这个要求。尤其是受民族问题的影响，新疆很不稳定，经常出现一些突发事件，所以我们就想通过分税制试点，使它的财政体制改变一下，使中央多留一点钱给当地政府。这样，在试点的时候，我们对新疆没有搞“一刀切”，在中央和地方的共享收入“五税”(即产品税、增值税、营业税、工商统一税和资源税)中，给它留八，中央留二。除了新疆因其为民族地区要实行特殊政策“二八分成”外，其他8个地区的试点都是“五五分成”。因此，这次试点也叫“五五分税”试点。在这个试点中，大多数试点地区是按照中央和地方“五五分成”的办法确定体制的。这次试点既是中国1994年实施分税制财政体制改革的背景，也是分税制财政体制改革的最初尝试。这次试点尽管执行的时间不长，但为1994年的改革积累了丰富的经验。

二、分税制改革的决策过程

(一)分税制改革方案的前期准备

1994年搞分税制改革，最大的背景就是1992年邓小平的南方谈话。当年10月，中央在十四大上明确了建立社会主义市场经济体制改革目标。因此，分税制财政体制改革也必须围绕着建设社会主义市场经济体制这一根本目标来实施。这是一个最基本的背景。在十四大上，江泽民明确指出：“要深化分配制度改革，统筹兼顾国家、集体、个人三者利益，理顺国家与企业、中央与地方的分配关系，逐步实行税利分流和分税制。”1993年3月，在第八届全国人大第一次会议上，李鹏作《政府工作报告》，进一步明确要积极改革和健全税制，改革财税体制，理顺中央与地方、国家与企业的分配关系。改革的方向是实行中央与地方的分税制和国有企业的“税利分流”。这样，中央的决策就为财政部在分税制试点基础上进行分税制制度设计奠定了基础。

在这个基础上，从1993年4月开始，财政部进入了分税制财政体制设计的前期准备阶段。作为主管财政体制的职能司局，我们地方预算司在进行分税制财政体制的方案设计前，做了如下几方面的工作。

第一，对中国的国情进行了深入的分析。邓小平的南方谈话特别强调中国国情。我们在分税制试点改革前开展的13个省、市调研中，已经深刻体会到改革必须适应中国国情。我们地方预算司在学习邓小平南方谈话的基础上，围绕着财政体制改革，对中国国情进行总结，提出了五条国情特点：一是人口众多，管理难度大，财政体制改革必须考虑全体人民群众的根本利益；二是地域辽阔，政府层次多，财政体制改革必须充分考虑各级政府的既得利益；三是地区发展不平衡，人均财力悬殊，财政体制改革必须促进区域协调发展；四是二元经济结构显著，公共资源分布不均，改革必须促进公共服务均等化；五是经济转型与利益矛盾调整难度大，改革必须有利于化解各类矛盾。这五条国情特点分析，既是我们对13个省、市调研后的总结，也是对财政体制改革中对中国国情的思考。

第二，对财政体制作进一步的深化分析。当时，财政理论界和实际工作者已经就“两个比重”下降问题开展了激烈的讨论，如王绍光、胡鞍钢的专著《国家能力分析》就专门从财政的角度，分析了“两个比重”下降的原因。我们地方预算司专门对这些研究成果进行了整理。在此基础上，结合分税制的试点改革，专门对包干制财政体制进行了分析，提出了包干制财政体制的一些问题，认为这一体制是造成“两个比重”下降的根本原因，要改变“弱中央、强地方”的局面，必须从财政体制改革入手。

第三，对国际经验进行了全面的总结。在分析国内财政体制的同时，我们也主动地对国际上的财政体制进行了研究分析。王丙乾搞分税制试点时，借鉴的就是国际经验。刘仲藜接替王丙乾任财政部部长后，也同样非常重视对国际经验的借鉴，因为中国没有搞过分税制，必须借鉴国际经验。为此，中国向世界银行第三批经援贷款中争取了600万美元，对分税制财政体制的国际经验进行了专题研究。我们财政部的很多司、局参与了这项研究，如综合司、预算司、改革司等。在这个研究中，我们采取“请进来、走出去”的办法。一方面，请国外专家到我国来，召开了几十次研讨会，介绍国际经验，探讨国际经验与中国国情结合的方法。另一方面，派出一批财政部的干部，到澳大利亚、德国、日本等分税制财政体制搞得比较规范的国家去学习。这项研究最后形成一个很薄的小册子，主要介绍西方国家分税制的做法，并且送给中央政治局和有关领导作为参考。应该讲，这项研究对于推进分税制财政体制改革是有重要作用的。世界银行在对其经援贷款的评价中，对这一项研究作了非常高的评价。世界银行官员曾经说，在他们所有的经援贷款中，用得最好的一笔就是中国分税制研究，成果最显著，对中国的制度变革起了很大的作用。

第四，进行测算。分税制改革是一种和原来的包干制完全不同的改革思路，因此必须要把原来包干制下各地的利益分配格局转化为分税制下的利益分配格局，这就需要用数字说话。财政部历来重视数据，重视测算。按照王丙乾的话说，财政就是管数字的，算账是财政工作的基本功。为了把包干制转换为分税制，必须通过算账来解决。由于没有模式可以套用，因此在转换过程，需要通过不断地作出调整来找感觉。可以讲，在开始测算时，首先就是要找感觉。西方的分税制这么分，如果我们要做的话，怎么在原来分税制试点的基础上，像国外一样，全国统一起来，而且必须使各个地区能够接受。所以，你必须要有感觉。在开始找感觉的时候，一会儿一个。今天拿出来一种分割法，明天一看，可能弄不成，马上就拿掉了。在这个过程中，总是不断地粗线条变化。因此，我们司里先后做了40多套方案进行测算。

在以上工作的基础上，我们地方预算司的工作，就是根据中央的部署，按照财政部党组的要求，进行分税制财政体制方案的细化设计。

(二)分税制改革方案的设计与决策

从1993年4月中央正式决定分税制财政体制改革，到1994年相关方案正式出台，一共才8个月时间。即使加上1994年的调整期，加起来也只有20个月时间。可以说，分税制财政体制改革方案的设计过程，实际上就是中央不断决策的过程。

1993年4月，中央政治局常委会决定，成立若干方案起草小组，全面落实十四大提出的经济体制改革任务。会议同时批准了税制改革的基本思路。6月，在玉泉山召开的一次会议上，江泽民指示，由朱镕基负责各项改革，财政部负责税制改革专题的调查研究；并且决定财政部里面成立分税制改革领导小组，下设办公室。同时，其他各项改革，如投资、金融、外贸和国有企业等，也都相应成立设计改革的机构。

朱镕基十分重视分税制财政体制改革，自始至终亲自领导这场改革，并投入了大量的精力和辛劳。7月23日，在财政工作会议上，他对财政体制改革提出四点意见：其一，改革在1994年内全面推行，不再搞试点。其二，实行分税制和分别征收，组织两套税务征收机构。其三，划分税种，保证中央必要的、固定的支出。其四，要淡化企业承包制和利税分流的矛盾。同时，他还公布了财政和税务改革的时间表。他说：“我们准备根据中央财经领导小组的决定，马上成立财政和税制改革领导小组，小组请刘仲藜同志负责，再请计委、经贸委、体改委、税务总局这些部门负责同志参加。还要调一些熟悉国内外财税制度，又懂得法律，能够动笔头子的人来讨论、设计、起草财政税制改革方案。昨天，在泽民同志那儿讲了，一个半月以内就要拿出初步方案，向国务院、向中央财经领导小组汇报，然后向政治局常委汇报。我们希望，在9月份能够完成最后的方案，向政治局汇报。9月份以后，组建机构、明确职责、开始行动。到年底开中央三中全会的时候，宣布金融、财政、投资体制全面改革，这样明年1月1日就可以实行新体制了。”他的这段讲话标志着分税制财政体制改革的正式启动。至此，分税制改革方案的设计正式进入倒计时。也就是说，从这时开始到年底之前，我们必须完成方案设计、调研论证、确定方案及形成文件的工作，以保证改革从1994年1月1日起能够正式运行。

改革机构正式成立后，我们地方预算司就立即在前期准备工作基础上，提出了分税制财政体制改革的基本思路。7月29日，朱镕基听取了我们的专题汇报，明确了这次改革的基本思路，是在税制改革的基础上，进行分税制改革。改革的核心，是以流转税为主导税种，流转税中又以增值税为主。基本的内容，是将关税、海关代征的增值税、消费税、中央企业所得税、金融企业所得税、铁道等部门集中缴纳的收入划作中央税；将增值税、资源税、证券交易税划作中央与地方共享税；其他税种作为地方税；对作为共享税的增值税、资源税和证券交易税，通过测算，形成中央与地方的分配比例。

8月初，根据朱镕基的指示，我们到北戴河进行封闭式的方案研究。其间，五大改革(即金融、财税、投资、外贸和国企)的方案研制小组都集中在那里，各自进行封闭测算，相互之间也进行交流，对各项改革之间的关系进行调整。当时，吴仪负责外贸改革，周小川负责金融改革，洪虎、蒋黔贵负责国企改革。印象最深的是我们和蒋黔贵的交流。在交流过程中，她对我们增值税税率提出了很多意见。按照她的意见，增值税税率只能是4%，但这样国家就没多少钱了，改革就会很困难。结果，争来争去，我们说16%，她就不干，说：“你们这么弄的话，企业就死了。”在北戴河的时候，许善达也经常跟我说：“如果增值税定高了，就把企业搞死了。”他也不太同意把税率定得太高。在北戴河期间争论的最多的几个人，后来和我们都成了好朋友。也正是因为这些交流和争论，因此我们在测算中，深感责任重大，哪怕一个小小的错误，也可能会对社会经济发展产生很大的影响。所以，对于最后将增值税税率定为17%这件事，我们是付出过很大努力的。

在北戴河期间，我们的工作就是按照朱镕基提的要求进行测算。在这个过程中，中央对一些可以明确的问题进行决策。当时给我的印象是，朱镕基听其他改革的汇报比较少，主要是听分税制的汇报，经常把我们找去开会，基本上只要一开会，就是研究分税制。在这些汇报会上，中央对分税制的几个主要内容作出决策：其一，以1992年为基数。其二，确保地方的既得利益。其三，形成税收返还的初步框架。为了确保地方既得利益，就必须在中央和地方的共享税中，给地方一个返还。就是说，定基数保证了地方的既得利益，但如果运行起来增量都给中央，地方就没有底气了，因此还要给地方一块增量。当时，朱镕基说：“干脆起个名，叫税收返还。税都由中央征收，收完以后再给你地方返一块，要定个系数，地方要有积极性。”这就是“税收返还”这一概念的来源。其四，初步形成了税收返还的系数。当时，在北戴河定的系数是1∶0.5，即中央财政收入每递增1%，中央返还地方递增0.5%。为什么定这个比例呢？是因为当时地方的基数很低，才708亿元，按照1∶0.5运行起来，中央和地方拿的增量都没有这么多。其五，中央要给地方转移支付。当时还没有设立给地方转移支付的规范制度。也就是说，钱拿到中央以后，困难的地方怎么办？原先的做法是，对待困难的地方，税都留在当地。现在中央拿走一块后怎么办？就一定要在原来定补的基础上再返给地方一部分。这个补助怎么给呢？为此，我们就参照国际经验，搞了个因素法的转移支付框架，一共选择了农业大省、老工业基地、老少边穷等5个因素，按照这些因素，拿出一块增量给地方。但是，不管怎么算，中央的增量还是很少，不够分。所以，朱镕基最后说：“从地方再开一刀。”就是按照基数，从富裕地方再压5%的支出，都交到中央，中央再把它转移支付给困难地区。其六，建立两套税务机构。当时，我们还没有像现在这样强大的计算机信息系统，因此为了提高税收效率，有必要按照税收的属性，把税务局分为国税和地税。中央税由国家税务局征收，地方税由地方税务局征收。其七，明确了配套改革的内容。当时定的配套改革包括：会计制度改革、国有资产管理改革、外贸体制改革，以及财政自身的一些配套改革。因此，可以讲，通过北戴河会议，分税制财政体制的基本框架形成了。

8月中旬北戴河会议一结束，我们就开始进一步细化方案，最终形成三个方案：一是共享税地方和中央按2∶8比例分配，简称二八方案；二是按3∶7分配，简称三七方案；三是按4∶6比例分配，简称四六方案。8月30日、31日两天，在总理办公会上，我们向国务院汇报提出这三套方案，供国务院领导选择。结果，会议一讨论，一致选择了二八方案，没有人同意四六和三七方案。为什么呢？因为即使按照二八方案，中央拿的增量也没多少，第一年几十亿元，第二年、第三年不到100亿元。尤其是参加讨论的都是国务院总理、副总理和国务委员，没有一个人是管地方的，国务院的各个口都觉得这点儿钱不够分。出现这样的结果，是我没有想到的。说心里话，作为地方预算司的司长，我特别害怕他们选二八方案。事先，我坚持一定要拿四六和三七方案，不拿二八方案；如果国务院同意三七方案的话，我们可以退到四六和三七方案之间。但是没想到，最后讨论的结果全部倾向于二八方案。这主要是因为，我们那个账算到2000年中央能拿多少增量，一年一年地拿，他们觉得中央拿的增量不过瘾，所以大家发言都同意二八方案。讨论到最后作总结的时候，朱镕基对我们说：“这样吧，你们回去，干脆拿一个地方和中央按25∶75比例分配的办法，简称二五、七五方案，提交给中央政治局讨论。”这就是说，在他的脑子里，是考虑到地方利益的。看样子，他本来想选三七方案，但在听到大家的意见后，就折中了一下，定了一个二五、七五方案。在他看来，选择二八方案，中央拿得太高了，地方肯定不接受；而选择三七或四六方案，中央又接受不了。所以，就定在了二八与三七方案之间，即二五、七五方案。

这样，我们回来后，又按照75∶25的比例重新测算。一个省接一个省，一个税接一个税，都要重新作变动。在刘仲藜部长的带领下，经过三天多的昼夜奋战，终于完成了任务。9月3日，我们向中央政治局提供了两个方案：二五、七五方案和四六方案。这主要是担心只拿一个方案，就又回到了二八方案上，要再拿一个四六方案垫底。实际结果和我们预想的差不多，到政治局讨论的时候，基本上就是围绕二五、七五方案，四六方案根本就没有作讨论。就这样，经过中央政治局常委会研究决定，分税制改革的方案顺利通过了。中央同时决定要到地方进行广泛调研，充分听取各地区意见。

方案通过以后，刘仲藜回来给我们进行了传达。政治局会议最后定的是：其一，这个方案原则通过。其二，这么大的举动，要从地方拿这么多的钱，有一定困难。为了使地方与中央同心同德，要下去调研、考察，听听地方的意见。重点是听富裕地区的意见，因为富裕地区的增量大，中央从那里拿得最多。

(三)朱镕基带队赴地方“谈判”

为了使中央通过的分税制财政体制得到地方的认识和理解，减少改革的压力和阻力，从9月8日起，由朱镕基带队，五大改革方案起草小组的人跟随，就五大改革特别是分税制中中央与地方的分配关系，一个省接一个省地进行协调。而且，一些商业银行的行长，铁道部、交通部的部长都去了。我们上了飞机以后，朱镕基对大家明确要求，约法三章：一是不要盛气凌人，虚心听取意见，耐心解释改革方案；二是不放弃每一个细节，细致地摸清地方的具体困难；三是不参观游览，不到外面住宿，不接受任何吃请送礼，一个包、一个扇子都不要拿。后来的情况也是这样，我们每到一个地方只是工作，住的地方就是工作的地方。在整个调查考察中，在每个地方都是吃自助餐。

第一站是海南，我把海南之行叫做“热身”。实际上，第一站选择海南有三个目的：其一，是向省里领导介绍一下中央、国务院关于五大改革的思路。其二，研究解决当前的资金问题。这一年的7月，通货膨胀非常厉害，每个银行都发生了挤兑现象，造币厂天天开足马力印钞票。当时，海南到处都是房地产，建设规模极度膨胀，资金缺口很大。去那里以后，朱镕基要求海南把“房地产热”往下压，同时还讲了分税制，想听听海南的意见。其三，海南是个新建省，有很多现实问题需要解决。其间，9月9日洋浦港封关，朱镕基会见于元平先生，看了开发区，但目的主要还是前两个。

当时，海南省财政厅厅长刘桂苏按每年60%的增长进行了测算。如果实行分税制，尽管海南上划的收入很低，但她对中央拿得多有意见。我们跟她讲，通货膨胀下来以后，你们省的增长能达到百分之十几就不错了。她不信，要求中央给海南一些特殊政策。为了说服她，我们就按增长30%的比例对海南进行了测算。其实，这已经是很高的增长速度了。海南第一站就碰到这个问题。实际上，通货膨胀得到治理以后，海南“房地产热”就下来了，1994年和1995年两年财政收入都是负增长，1996年上了一点点儿，但仍然很低。

第二站是广东。我们去广东的时候，把深圳的有关领导也叫来了。所以，在广东是和两个地方算账：广东和深圳。9月12日下午4点，我们刚下飞机，朱森林和谢非就来见朱镕基，并给他送来一份材料，也就是他们自己算的账。这本账的主要意思是：到2000年，中央拿多少增量，如果拿得很高，广东解决不了。他们说：“小平南巡时说，广东要赶四小龙，包干体制不变。搞分税制以后，我们就没法赶四小龙了，小平提出的既定目标就实现不了了。”这话说得挺厉害的！同时，这也表明他们的态度，即广东不同意实行分税制，想在2000年以前仍然搞包干制。于是，朱镕基把我们叫去，让我们看一下他们这个账究竟是怎么算的。他说：“如果到2000年我们真拿人家这么多钱，人家没有自有财力了，把地方搞苦了，这个分税制就不搞了。明天，我们就打道回府吧！”我看了广东的账后，说：“其实，账不是这样算的。”朱镕基说：“如果不是这个账的话，那你今天晚上必须给我拿出账来。因为我们要定下来，明天是打道回府，还是继续开会谈分税制。”

9月12日的晚上，我带着两个处长整整测算了一夜。算到后半夜时，其中一个人说：“姜司长，我再也不跟您出来了，再也不搞分税制了，这不是人干的活儿！”因为一个数对不上，全国的数就乱了。乱了以后，再一个省接一个省地调整，把所有的省调整完了，才能得出广东的数。因为我们要算全国的总量，每个省都有特殊情况，一个省没加进去，这个数就不对了。当时，电脑运行速度还很慢，他们紧张得不得了。朱镕基和刘仲藜也是一夜没有睡。凌晨两点时，朱镕基打来电话问：“你们算出来没有？”到3点，他又打电话来问。刘仲藜就守在我们身边。我说：“刘部长，你去睡觉吧，别在这儿看着了。”刘仲藜说：“好，好，我走吧。”可能是因为我有过太多的惊险阅历，当时就对两个处长说：“没事，肯定能弄好。实在不行，我就把这个数打进去，让它出一个东西，其他的以后再说。先算大账，算完大账再说。”就这样，一直算到第二天早上8点，我带的这两个人走路都打晃了，脸色蜡黄蜡黄的，终于把账算出来了。刘仲藜拿到我们算的账，立即去找朱镕基说：“姜永华他们一夜没睡觉，终于算出来了！”朱镕基一听就乐了。他后来总是说：“我们中央军还是很棒的，能打胜仗！”我们拿出来的账，主要是说明：蛋糕做大了，中央多得，地方也多得。中央确实拿了大头，相对多一些。但是越往后，地方拿的越多，中央拿的相对就少了。

9月13日上午，召开大会，广东省五套班子人员全部参加，有些市委领导也参加。朱镕基先向大家宣布了中央决定，开门见山地说：“这次我与(李)铁映同志带领有关部委的同志来广东，是受江泽民同志、李鹏同志委托来的，是来向同志们传达、介绍党中央、国务院关于财政体制、金融体制、投资体制等方面的改革内容。同时，与广东同志一起就落实改革方案进行商量，一起算账。”朱镕基详细介绍了分税制改革方案，讲了四个问题：为什么要实行分税制改革；分税制是什么内容、如何搞；分税制改革是否损害了地方利益；实行分税制，广东到底要吃多大亏。他特别提到广东对分税制方案了解的信息不确切，指出现在的方案与财政工作会议时已经有很大变化。所有人都在认真地听，快速地记。

但接下来，广东就开始提条件了。第一个条件是要以1993年为基数。因为治理整顿期间，广东的财政收入不高。到邓小平南方谈话以后，1993年财政收入才上来。所以，他们要以1993年为基数。第二个是减免税。改革开放以后，广东经济发展很快，电力供应就成为“瓶颈”。因此，他们对电力企业搞了“投入产出总承包”，将产品税、增值税实行全免。电力企业被免的这一部分原来没有进基数，而按照新办法，明年就要收上去，他们感到很困难。因此，广东方面要求延长包干制的时间。第三个是开发区要实行特区的政策。另外还提了其他一些问题，诸如广东有赶“四小龙”的任务，两税分割和全国不一样，希望其两税分割能够高于全国比例，以便能追赶“四小龙”。最后谈下来，确定了这么几条：第一条，同意广东的意见，以1993年财政收入为基数。第二条，给两年减免税，两年以后取消。第三条，开发区的特殊政策延续两年，后来又给了三年的政策。第四条，分税制是全国统一的分割线，不同意广东一省搞特殊。这几条当中，第一条以1993年为基数，是朱镕基在广东时原则上同意的；其他几条，是他回到北京向邓小平和江泽民汇报后定的。

打赢了广东这场仗，朱镕基挺高兴的。因为在此之前，朱森林和谢非曾经到北京找过邓小平，也找过江泽民，不同意搞分税制，说得很肯定。所以，到我们去的时候，他们就拉开架式，准备把分税制顶回去。朱镕基说：“广东省打下来了，再到哪个省我都不怕了。”当时，真像打仗似的，几乎到哪个省都会遇到一番较量。广东以后，我们就按照这种方式一路走下来。接下来是去新疆，之后是去辽宁，再往后是去山东，就是这么走下来的。

在这次与地方谈判的过程中，值得一提的是，我们到山东遇到的情况跟其他地方是不一样的。那时候，姜春云是山东省委书记。10月10日，我们到了山东以后，朱镕基问姜春云：“我们到各个省，大家都提困难，提问题。你这儿有什么困难啊？”姜春云说：“我们有困难，但中央比我们更困难。因此，我们不提困难，中央怎么决定，我们就怎么干。”其实，当时山东省的财政厅长给他准备了一个材料，他就是不念。财政厅长要提意见，他也不让提。因此，到山东算账，特别轻松，我们说什么，他们都接受，这与其他地方形成明显的反差。

我们是10月14日到南京的，碰到的问题主要是上解率高。他们测算，上解额最高的是上海，上解率最高的就是江苏。陈焕友跟我们合作得挺好的，我们跟他一起来核这个账，结果江苏确实上解率很高。最后，朱镕基决定在体制外再给江苏8亿元。就是这样，我们每到一个地方，只要那个地方有一些特殊困难，中央都给解决一些。

10月22日，我们到了上海。按照老的包干制，上海的包干数是165亿元，超过165亿元后，中央再与上海五五分配。所以，在朱镕基当总理的那几年，上海的收入一直是165亿元以下，总保持在160到163亿元上下，不超过165亿元。这样一来，中央就没跟它分过成。我们到上海的时候，预计1993年上海要超60亿元左右。也就是说，预计1993年会收到230亿元左右，这样我们就要分它30亿元左右。当时，上海市委书记是吴邦国。他是很会当书记的，从来不管市长的事，既不参加剪彩活动，也不参加各种应酬。看上去很超脱，但实际上他管大事。算账牵涉到地方的整体利益，是件大事，因此他非常认真。在我们去之前，他就在上海西郊宾馆待了半个月，把我们在广东等地一行算账的情况搞得清清楚楚的，然后把财政厅的人叫去，有针对性地算账。我们去了之后，他什么活动都不参加，整天就和我们一起，关在西郊宾馆，问这儿，问那儿，问得很细，特虚心。他总是问：“我这个错在哪了？你给我说说。”因此，吴邦国对每一条意见都非常清楚。因此，尽管他拿出来的账和广东一样，是从地方的角度考虑，希望中央多照顾一点，但因为算得很清楚，我们对上海就比较好处理。上海是中央财政的主要收入来源，因此在算账后，我们给了一定的照顾。当然，吴邦国心里非常明白，我们是在照顾他。实际上，上海藏富于企业和基层的钱特别多。1993年底，很轻松地就收了280亿元，一下子冒了。吴邦国下令，只能按预测的225亿元收。原来预测是225亿元到230亿元，他就跟财政厅长说：“我们只要225亿，230亿是基数。”财政厅长觉得太委屈了。吴邦国说：“中央既然照顾我们了，我们不能得寸进尺。”如果当时上海的收入超过预测的基数，中央还会返回给上海更多的资金，吴邦国觉得这样就不好了。所以，我觉得，很多书记和省长实际上是很有觉悟的，既为中央着想，也为地方着想，而且想得很细。上海的工作结束以后，我们去了甘肃，接着又到了天津，最后去了河北。整个考察历时两个多月，一个省接一个省地做工作。

回到北京以后，朱镕基于11月25日到我们部里作了讲话，对这次调研考察进行了一个概括。他说：“我想叫做东奔西跑、南征北战、苦口婆心，有时是忍气吞声，有时是软硬兼施。”“我确实感到，这次改革是中国长治久安的基础，(十四届)三中全会诚如江泽民同志所讲的，是具有历史意义的。”“改革开放以来，我们还没有一次能够进行这么广泛、深刻的改革。尽管我们做了一些让步，但是框架已经树立起来，机制已经建立起来，就是一天一天朝着这个目标前进的问题。”他还讲道：“我和你们一起都为这个方案的制定和推行尽了我们的力量。我们是战友，我们参与了这次伟大的历史事件，我们无愧于我们作为共产党员应尽的义务！”

与此同时，我们对分税制方案进行了调整：其一是把以1992年为基数变为以1993年为基数。这样一来，上划中央的基数就从708亿元变成了1711亿元。实际上，在考察期间，我们就已经隐约地感觉到，地方为了扩大基数都想尽各种办法，1993年第四季度的收入会猛涨。其二是减免税政策的调整。原来说减免税一律取消，现在是中央批准的省级减免税延长两年，14个开发区的减免税政策给两年。其三是把转移支付拿掉了。因为第一年中央要返给地方这么大，所以没有多少增量，因此第一年就没有搞转移支付，转移支付是到1995年才搞的。

另外，我们还专门对激励机制进行了调整。朱镕基曾在1993年7月的财政工作会议上提出：两税返还，增长率可以按中央财政的实际增收比率，用系数化、指数化来确定。按照这一思路，就确定了一个1∶0.5的增量返还系数，即中央财政收入每递增1%，中央返还地方递增0.5%，这是全国统一的。但因为返还系数是和中央收入挂钩的，地方上很难把握，大家都有意见。8月开财政工作会议的时候，我们征询各省的意见，除了黑龙江等注定收入是负增长的省份同意跟全国挂钩，以及有个别省弃权外，大多数省同意跟本省挂钩。另外，结合我们在广东等地调研时朱镕基提的意见，最后把增量返还系数从1∶0.5调整为1∶0.3，把和全国挂钩改成和各个省的增长挂钩。这一机制的建立，对于提高各省积极性，起到很重要的作用。

通过朱镕基这样一个省接一个省地做工作，统一了各省的思想，照顾了各省的困难后，分税制改革的各个障碍基本被打破，保证了分税制的顺利进行。12月1日至4日，全国经济工作会议在北京召开。各省省委书记、省长、财政厅长、计委主任都来了。会议讨论了我们确定的分税制最终方案，这时大家基本上没什么意见了。12月5日，最终形成文件，这就是国务院的85号文件《关于实行分税制财政管理体制的决定》。

三、妥善解决分税制出台后面临的问题

尽管在制定分税制方案前我们做了大量的准备工作，在方案的决策过程中又付出大量的辛苦，然而分税制一开始运行，就暴露出很多问题。因此，我们又花了整整一年的时间，在基本框架不动的情况下，对分税制财政体制进行必要的调整。在这个调整过程中，主要解决了如下几方面的问题。

第一个是资金调度失灵的问题。1994年1月起，分税制开始正式运行。第一个暴露出来的问题，就是资金调度问题。因为在此之前，税都是由税务局统一征收并直接进入国库的，因此在资金调度上问题不大。而分税制实施后，第一个步骤就是实现国税、地税分设，即中央税由国家税务局征收，统一入中央库；地方税由地方税务局征收，统一入地方库。而中央库里所收的中央和地方共享税中的地方分成数必须通过税收返还地方才能拿到，因此出现了调度资金不足的问题。为了解决这一问题，我们就定了一个资金调度比例。也就是说，按照1994年两税增长的预计数，中央库里所收的中央和地方共享税，按照预计增长量和返还比例，确定一定的比例，先返还给地方使用，然后年终结算时，把先返还部分抵掉。这样，地方每天都可以拿到返还的钱，从而解决了这个问题。

第二个是收入虚增问题。因为分税制财政体制确定了以1993年为基数，因此地方就出现了为争基数，在当年拼命增收的问题。其中，1993年的最后三个月增长最为超常。9月，全国税收收入同比增长60%，10月同比增长80%，11月同比增长90%，12月同比增长120%。结果，1993年全国财政实收4349亿元，而预计数是3700亿元；地方财政实收3391亿元，而预计数是2590亿元。财政“超收”主要源于增值和消费两税的增长，致使中央对地方的税收返还基数由预计的708亿元增加到1711亿元。我们分析，以前每年两税才增加100多亿元，1993年一下子就增加了980亿元，这里头肯定有虚假成分。据预算司估算，至少有六七百亿元是虚假的，如按照一半的水分来计算，1994年的中央预算就会出现300亿元的空账。而要解决这一问题，就必须把地方1993年增收中虚增的部分搞清楚。因此，我们就组织力量进行检查。一开始是我们自己查。发现不行，又叫审计署查。到后来，又请纪委监察部参与。检查不断升级。但到1994年“五一”前后，还是查不出来，哪个省都说没有虚增，而谁都查不出来。为了解决这一问题，我们开会研究办法。当时，谢旭人在综合司。他提出了一个办法：要解决中央这300亿元的缺口，还得从“两个比重”入手。根据财政收入占GDP的比重，每个省GDP增多少，财政收入增多少，这样倒过来算一下，就可以把这300亿元的水分挤出来。在这一思路的基础上，我们最后提出是往前看，如果1993年财政收入增长为48%，那么1994年的增长速度按1993年的1/3计算，应该是增长16%，以之作为考核指标。如果地方完成了增长16%的目标，就说明没有虚假成分，那我就不管你真假了；但如果完不成增长16%的任务，就认为你的基数有虚假成分，就扣你的基数。这就是1994年增长16%的政策背景。为此，财政部专门开了一个座谈会，部长金人庆专门就这增长16%的政策作了讲话。这一政策出台后，虽然地方反应较大，普遍认为增长指标定得过高，但由于中央和地方同心同德、艰苦奋斗，不但完成了增长16%的目标，而且当年两税实现了19.1%的增长率，绝大多数省份都完成了核定的增长率目标。

第三个是对特殊政策的处理问题。增长16%的政策出台后，尽管大多数省超额实现了目标，但仍有些省没达到，不仅没达到16%，像海南还出现了负增长。那就不仅要把增长16%的政策减掉，还要减你的基数。例如，山西以煤炭为主，分税制改革后，煤炭的增值税税率从原来的3%左右一下增到17%，所以受不了，叫唤得非常厉害。当时，东三省也非常困难，主要原因是属于老工业基地，国有企业相对集中。其中，黑龙江虽然是一个资源大省，但由于税制调整，大庆油田、森工企业都面临着很多困难，油、粮作物的生产也面临着新的问题，困难很大。

1994年春天，为了解决分税制财政体制出台后出现的新问题，朱镕基又一次带着我们去山西和黑龙江进行深入的调研。到山西，主要是调研煤炭企业。通过调研，最后给山西确定了两条特殊政策：一是把军矿下放地方，这样就留给地方10亿元的基数，再由中央给军队拨10亿元。我们算账是比较松的，实际上留给地方不止10亿元，实际上可能有14亿元到15亿元，因此给山西很大的优惠。二是把山西的贡献款从基数里面拿到决算这一块，这就能缓解一下当地的困难。到黑龙江，主要是搞了全面调拨，解决它的粮储问题、军粮问题，以及解决了森工企业和大庆油田的问题。另外，还针对老工业基地的改造问题，给了它一些特殊政策。这就是说，对于一些困难的省，我们是给一些特殊政策的，帮助它们适应新体制的过渡。上半年，针对分税制运行的情况，我们搞了80多个文件，煤炭要减税率，冶金要减税率，钢铁要减税率，整天就忙活减税率。减完税率，地方基数又有变化了，整天倒腾这些。到了下半年，又是增长16%的问题。我们基本上每个周末都要跟部长到下面去，与省、地、市、县级，甚至乡镇级的领导交换意见，星期六、星期天都不休息。

转移支付是从1994年的下半年开始酝酿的，但当时的主要精力没放在这儿。1995年6月以后，我们才开始做转移支付的测算，就是制定转移支付方案。因为1993年的分税制改革方案中没有转移支付，但不能总是这样，因此这项工作提上了日程。我们在设计方案的时候，先是借鉴国外的经验，看看西方国家的转移支付是怎么做的；接着再把他们的经验拿过来跟我们的情况相结合。到1996年初，方案搞得差不多了，共制定了5套方案，并向朱镕基进行汇报。他同意将5套方案中的3个方案各取其长，合在一起，但是要和国际接轨。原来我们的5个方案是以因素法为主体的。朱镕基说：“你不要这样搞。像分税制一样，你要学国外，可以过渡，但是你要按国外的框架设计。”因为他的考虑是所有改革都是重在建立机制，因此要求我们先按照国际上通常的做法，把转移支付的大框架建立起来，然后再搞中国特色，作为一种过渡。经过一段时间以后，还是要规范起来。根据朱镕基的要求，我们的工作就又形成一个小高潮，夜以继日地干了差不多有两个多月，最终形成了过渡期转移支付制度。这个制度演变到现在，就是财力性转移支付制度。可以讲，直到过渡期转移支付制度出台以后，整个分税制财政体制的框架才真正建立起来了，分税制财政体制才开始走向规范化的运行。

今天回过头来评价分税制，正像刘仲藜在2003年说的：“怎么估计实行分税制的好处，都不过分。”朱镕基在退休之前的工作会议上也讲：“分税制这个改革是最成功的，格局变化最大，成就也是最大的。”现在，中央手里有钱，日子太好过了。但在下边呢，感觉就很不一样。中国的广大农村，就像是“北极”，阳光给他们照射得太偏了，享受得太少了。因此我觉得：如果下一步真是要下决心解决民生问题，就应该加强县、乡的财政能力。

(本文收录于中国经济体制改革研究会编：《见证重大改革决策——改革亲历者口述历史》，该书将于近期由社会科学文献出版社出版。文章在本刊发表时有所删节。)