发挥“大普法”合力有效化解“暴力抗法”探析*

魏志荣（济南大学）

李先涛（山东大学）

2018年3月29日，山东政法机关召开新闻发布会，通报依法查处“暴力抗法”工作情况，引发社会广泛关注。数据显示，2017年，山东全省公安机关共查处各类袭警侵权案（事）件1247起；全省检察机关批准逮捕妨害公务案件442件，对妨害公务案件提起公诉759件。“暴力抗法”事件的频发，不仅危及到执法者的人身安全，而且侵犯了执法权，破坏了法治环境。本文认为，有效化解“暴力抗法”之道，在于找到并反思“暴力抗法”行为发生的原因，在此基础上才能有针对性地采取措施。

一、对后果的“无知”：“暴力抗法”行为发生的重要原因

20世纪90年代，“暴力抗法”一词开始出现，较早的文献有《一起罕见的暴力抗法事件——义乌“打假”记实》（1994）、《对一起农村集体暴力抗法案的思考》（1995）、《“拳”怎能大于法——暴力抗法现象剖析》（1996）等，此后，相关研究逐渐增多。通过对已有文献的梳理和分析，可以发现，这些研究主要存在以下不足：一是以新闻报道、新闻评论、新闻调查等居多，学理研究较少；二是没有对“暴力抗法”进行明确界定，没有形成一致认可的概念；三是对“暴力抗法”原因和对策的探讨“大而全”，没有针对性。

什么是“暴力抗法”？从学理的角度看，要明确“暴力抗法”的所指，首先要说明哪些行为属于“暴力”的范畴，其次要理解“抗法”的涵意。本文认为，基于“暴力”的表现形式，可以分为：“动口不动手”的软暴力，如威胁、辱骂、诽谤执法者、拒不配合等；“动口又动手”的硬暴力，如殴打、围攻执法者、打砸执法车辆、抢夺执法设备等。基于程度等级，可以分为：情节较轻的，即抗拒、阻碍执法，未造成执法中止和人身伤害的；情节严重的，即拒绝、妨害执法，造成执法工具被损毁、执法中止或人身伤害的；情节特别严重的，即持械对抗执法，或通过教唆、煽动等聚众对抗执法，造成执法中止、人身伤害或伤亡的。而“抗法”中的“法”既是具体的，又是抽象的。当执法者的执法存在不规范、不文明、不符合法定程序等情况时，被执法者抵抗的是具体的执法行为，而不是抽象的国家法律；反之，才可以理解为间接挑战法律权威。因此，“暴力抗法”可以界定为，通过软暴力或硬暴力的方式，抗拒、妨害甚至对抗执法，扰乱执法秩序，甚至造成执法中止、人身伤害的行为。

关于“暴力抗法”多发的原因有不同的解读，有的认为是对抗法者的惩处过轻，有的认为是执法者的执法能力不足，有的认为是法律制度不够健全，等等。这些分析大都是从事中的应对、事后的处置而不是从事前的预防，是从外部环境因素而不是从抗法者本身来探究的。诚然，“暴力抗法”行为发生的原因是复杂的，然而，要找到真实的根本原因，不应从执法者或者第三者的立场出发，而应从抗法者的视角出发。根据法经济学理论，当人们能够预知其行为的惩罚性后果时，应该会做出尊法守法的理性选择，那么，为什么有人做出了“暴力抗法”的非理性选择呢？这里有两种情况：一种情况是抗法者信息的不完备，不知道自己的行为可能触犯国家法律法规；一种情况是抗法者对成本收益和被处罚概率的判断，认为轻微的抗法行为不会受到处罚，企图通过抗法逃避原有行为面临的处罚，如果达到目的，则收益大于成本，然而，轻微的抗法行为很容易演变为严重的抗法行为。

无论是信息的不完备还是对后果的“轻判”甚至明知故犯，都可以归纳为对法律后果的“无知”，这是“暴力抗法”行为发生的重要原因。这一点在对抗法者的问讯中也得到了证实，如，在浙江温州发生的一起“暴力抗法”事件中，抗法者张某说：“我知道自己犯下不可饶恕的罪过，逃跑后一直百度搜索暴力殴打交警的后果，我愿意接受法律惩罚”。再如，在一起离婚案中，山东烟台莱州的抗法者王某说：“当时撕这个传票是对老婆有气，实际上就是缺少法律（意识），当时就是撕给老婆看的，就这么个原因，没想到无意当中犯法了”。对“暴力抗法”法律后果“无知”的深层次原因在于：

（一）与执法者相比，被执法者法治素养提升的滞后性

党的十八大以来，中国特色社会主义法律体系不断完善，依法治国、依法执政、依法行政共同推进，科学立法、严格执法、公正司法取得重要进展。在执法领域，不仅深化执法体制改革，而且完善执法程序、明确执法责任、强化执法监督，推进严格规范公正文明执法。以行政执法为例，2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化公安执法规范化建设的意见》，之后，公安部发布新版《公安机关执法细则》，并组织了全国公安机关规范执法视频演示培训会；同年11月，国务院办公厅印发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》；与此同时，中组部、中宣部、司法部、人力资源和社会保障部印发《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》，在此背景下，执法者的执法方式得到改进，执法能力和水平大幅提升。除此之外，历次普法规划大多将领导干部、公务员等列为普法的重点对象。与此相比，被执法者法治素养的提升则较为缓慢，全民守法、法治社会还没有完全实现。

（二）惯性思维作用下，被执法者对执法者仍存在偏见

转型时期，社会矛盾增多，与此同时，执法过程中曾出现了有法不依、执法不严、违法不究甚至以权代法的现象，导致人们“信访不信法”，执法机关公信力下降。伴随着互联网的发展，这一现象在网络空间被放大，某一执法事件一旦在网上曝光，即可引起网民围观，不管真相如何，舆论一边倒地对执法者进行谴责。一些媒体为迎合网民情绪，对执法者如城管、辅警等，进行了“污名化”报道。而事件的结果通常是：一方面，执法者被处分，相关领导被问责；另一方面，人们形成了“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的印象，这也是时至今日仍有抗法者故意倒地并大喊“警察打人啦”的原因。从抗法者的行为表现来看，其思维模式仍停留在以往的认知中，殊不知当今的法治环境已经发生了重大变化，靠无理取闹甚至暴力解决问题不再可行。需要指出的是，被执法者思维模式的转变、对执法者信任的修复以及法治信仰的培育，需要在执法者与被执法者的沟通互动中、在法治实践中逐渐实现。

（三）被执法者过于强调权利的实现，忽视义务的履行

人们对法律的认识经历了由义务本位到权利本位的变化，这一点从历次普法规划的内容中可见一斑。“一五”“二五”普法规划强调知法守法，到“三五”普法规划，出现了“增强公民权利义务观念，提高公民依法维护自身合法权益的能力”的表述。此后，伴随着利益的分化，人们的权利意识不断增强，但也出现了功利性的“用法维权”而不是“依法维权”现象，这是一种法律工具主义，并不是基于对法律的信仰。当权利意识“单兵突进”时，不仅会导致无视义务的履行、不尊重他人的权利，甚至会突破法律的边界，导致违法行为。在众多的“暴力抗法”事件中都可以看到，抗法者只强调自己的权利，并不考虑义务和法律责任，辱骂、殴打等行为不仅侵犯了执法人员的合法权益，而且侵犯了作为公权力的执法权。因此，无论是在法治宣传教育中还是在法治实践中，都应坚持权利与义务的并重和平衡。

二、发挥“大普法”合力有效化解“暴力抗法”的路径

2017年5月，中共中央、国务院印发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》（以下简称《意见》），《意见》指出，“国家机关是国家法律的制定和执行主体，同时肩负着普法的重要职责”，要把普法责任制“纳入国家机关工作目标考核和领导干部政绩考核”“努力形成党委统一领导，部门分工负责、各司其职、齐抓共管的工作格局”。这是关于“谁执法谁普法”普法责任制的顶层设计，至此，国家机关“大普法”的格局形成。针对抗法者对法律后果的“无知”，应发挥立法、执法、司法等国家机关“大普法”的合力，有效化解“暴力抗法”事件的发生。

（一）立法环节：通过立法宣传增强法律认知

当前，关涉到“暴力抗法”的法律法规主要有：《刑法》第二百七十七条对“妨害公务罪”的规定，即以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金；《治安管理处罚法》第五十条规定，阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处警告或者二百元以下罚款，情节严重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；《人民警察使用警械和武器条例》第九条规定，以暴力方法抗拒或者阻碍人民警察依法履行职责或者暴力袭击人民警察，危及人民警察生命安全的，经警告无效的，可以使用武器。可见，相关法律规定多是原则性的，在实际操作中不易把握。因此，应加强立法，通过专门的法律法规或法律解释，明确“暴力抗法”的情形及其法律适用。在此过程中，应加强立法宣传，增强民众的立法关注度和参与度，以提高法律认知。

法律对人们的行为具有规范和指引作用。只有“良法”才能实现“善治”，对于“暴力抗法”行为的治理离不开“良法”，而“良法”的形成离不开民众的参与。《意见》要求：“在法律法规规章和司法解释起草制定过程中，对社会关注度高、涉及公众切身利益的重大事项，要广泛听取公众意见；加强与社会公众的沟通，及时向社会通报征求意见的有关情况，增强社会公众对法律的理解和认知；法律法规规章和司法解释出台后，以通俗易懂的语言将公民、法人和其他组织的权利义务、权利救济方式等主要内容，通过政府网站、新闻媒体公布或在公共场所陈列，方便社会公众理解掌握”。立法环节的“参与式普法”是开展“暴力抗法”法治宣传教育的重要形式，也是国家机关“谁执法谁普法”的责任要求。

（二）执法环节：践行“执法就是普法”的理念

执法环节是开展法治宣传教育的良好契机。党的十八届四中全会将“谁执法谁普法”从普法原则上升为一种责任制度，《意见》的出台使这一责任制度正式落地。《意见》要求：“国家机关要把普法作为推进法治建设的基础性工作来抓，纳入本部门工作总体布局，做到与其他业务工作同部署、同检查、同落实；按照普法责任制的要求，制定本部门普法规划、年度普法计划和普法责任清单，明确普法任务和工作要求；建立健全普法领导和工作机构，明确具体责任部门和责任人员”。至此，对于国家机关而言，普法工作由“独唱”变为了“合唱”，由“软任务”变成了“硬指标”。

调查显示，民众最关心的是执法事件，其次是司法案件，然后是立法动态。针对“暴力抗法”事件的频发，执法机关应当树立“执法就是普法，执法人就是普法人”的理念，一方面严格规范公正文明执法，提高执法能力，一方面不能“一罚了之”，要进行相关的法治宣传教育，使民众在违法事件的解决过程中知法学法守法用法。如根据《行政处罚法》第三十一条的规定， 行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。在当前背景下，还应告知被执法者拒不履行或暴力抗法的法律后果。将执法与普法相结合，有利于把矛盾化解在事前、事中，有助于民众法治观念的培养。除此之外，在“暴力抗法”事件发生后，执法机关应当通过官方网络平台、新闻发布会等形式，及时回应并引导舆论，在与民众的沟通和互动中进行普法宣传。

（三）司法环节：通过“以案释法”树立法治权威

只有司法公正，才能让民众发自内心认可法律，增强法治信仰。以往，民众“信访不信法”，与司法审判信息的缺失和不全面有一定关系，因此，司法机关应当以公开促公正，加大司法公开力度，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。针对“暴力抗法”事件，司法机关可以通过“中国庭审公开网”“微直播”等形式公开依法审理的过程，使更多人可以参与其中，弘扬法治精神。同时，不能“一判了之”，可以将“暴力抗法”的典型案件及其相关材料进行整理，开展以案释法，并加大宣传力度。如山东政法机关依法立案、起诉、审理了一批妨碍执行公务、暴力抗法袭警案件，并向社会公布了11起典型案例，由此产生了警示教育作用，树立了法治权威。

司法公开、“以案释法”可以使对“暴力抗法”案件的审理成为全民共享的法治公开课。《意见》要求：“法官、检察官在司法办案过程中要落实好以案释法制度，利用办案各个环节宣讲法律，及时解疑释惑。判决书、裁定书、抗诉书、决定书等法律文书应当围绕争议焦点充分说理，深入解读法律。要通过公开开庭、巡回法庭、庭审现场直播、生效法律文书统一上网和公开查询等生动直观的形式，开展以案释法。”“审判机关、检察机关、行政执法机关、司法行政机关要加强典型案例的收集、整理、研究和发布工作，建立以案释法资源库，充分发挥典型案例的引导、规范、预防与教育功能。”可见，“以案释法”的形式是多样的，贯穿于整个司法过程。针对“暴力抗法”的“以案释法”将在思想方面产生说理和教育作用，在行为方面产生威慑和引导作用，进而预防潜在“暴力抗法”行为的发生。

（四）精准普法：创新普法模式提升普法实效

在立法、执法、司法等环节加强法治宣传教育的同时，还应不断创新普法模式，真正发挥“大普法”合力。传统普法模式主要是利用报刊、广播、电视，以及开展法律咨询、图片展览、知识竞赛、文艺汇演、编写教材等，在此过程中，更多的是普法部门说，民众听，普法部门居于中心和主导地位，民众处于被动地位。伴随着互联网技术的发展，网络普法发展起来，普法部门纷纷通过门户网站、“两微一端”（微博、微信、APP）等开展法治宣传教育。然而，无论是对“网上问法”的解答、对法治热点事件的回应还是对网络舆论的引导，都具有刺激—反应的滞后性，同时，多头注册、多头应对分散了有限的普法资源。因此，有必要探索基于大数据的精准普法模式。

所谓精准普法，就是依托网络空间的法治大数据，运用现代信息技术，通过大数据挖掘和分析，实现以需求定主题、以问题为导向，精准识别、精准推送、精准施策的普法模式。微观方面，通过对个体关注、搜索法治信息等情况的追踪，可以形成“个人法治画像”，通过精准识别、精准匹配和智能推送，实现普法“精准滴灌”；宏观方面，可以准确掌握社会的普法需求和人们法治意识的变化情况，准确掌握某一法律法规的接受和运用情况，以及某一执法事件或司法案件的被关注情况，进而有效识别普遍性和趋势性问题。精准普法的实现，需要立法、执法、司法、法律援助等网络平台的数据开放与共享，如果各自为政，很难形成大数据。因此，可以通过建设云平台，依托“普法云”实现对法治大数据的采集、挖掘、分析和管理，进而实现精准普法，前瞻性地化解“暴力抗法”事件的发生。