公众网络反腐与政府官员隐私权保护二律背反之考量

朱方彬+周琨

摘要：网络反腐是以互联网为信息交换媒介的一种新型反腐方式，已经成为社会公众反腐重要阵地，对汇集民意参政议政、监督公权力运行、形成官民互动的良性监督机制具有重要的现实意义。公众网络反腐具备反腐正面作用的同时，也可能出现损害相关主体隐私权的负面影响，公众网络反腐与政府官员隐私权保护的协调应在基本原则上坚持比例原则、克减原则，限制政府官员的隐私权，在制度安排上健全政府官员的日常行为公开制度、财产申报制度和公民的知情法律制度。

关键词：网络反腐；政府官员；隐私权；二律背反

中图分类号：D913文献标识码：A文章编号：16738268（2018）01008306

“网络反腐是以互联网为信息交换媒介的一种新型反腐方式。”[1]104从网络反腐第一案的“李信下跪案”，到随后出现的“表哥局长杨达才案”“天价烟局长周久耕案”“不雅视频雷政富案”“房叔蔡彬案”“房姐龚爱爱案”等，公众网络反腐在我国反腐倡廉建设中的作用越来越不容忽视，日渐成为人们关注的热点和焦点。然而，公众通过网络最大限度地揭露贪腐，甚至基于对贪腐的痛恨情绪而毫无顾忌地利用人肉搜索等工具，往往也容易忽视信息披露的合理范围，一旦不当披露了当事人及相关人员的隐私，网络的无国界性、即时性和公开性势必加重对当事人及相关人员隐私的侵犯，甚至这种侵犯还会因网络的即时传播、信息的可复制性与再传播性而更加不容易得到救济。现行法律却对网络反腐所涉及的各类利益保护界定模糊、责任承担语焉不详，公众网络反腐与政府官员隐私权保护的二律背反值得深思。

一、公众网络反腐之考量

（一）公众网络反腐发展概览

腐败，通常意义上指“国家公职人员及与公职人员发生权力关系的人利用被赋予的公共权力谋求私人利益的过程和行为”[2]，其社会破坏性影响既表现为经济上的极大浪费，又会在政治上引发社会的不稳定性，动摇社会公众对于国家公权力权威性、合法性的信心，甚至还会在心理上给社会公众带来强烈的负面冲击，破坏社会公平正义底线，引发道德失范行为，最终破坏社会秩序稳定和人类终极福祉。杰拉尔德·E·蔡登在国际政治学会第14届世界大会上就明确指出：“所有的腐败都是一种为小利而牺牲公共利益的欺骗……它不仅给社会指出错误的方向，而且也使政府合法性丧失殆尽。它支持错误的公共领导，并为后代树立一种恶劣的榜样。”[3]当前我国的反腐倡廉形势依然不容乐观，腐败的主体从政府高官延伸到基层官员；腐败的形式从传统权钱交易发展到更加隐秘的家族集体腐败、干股获利腐败等；腐败的行为从物质利益的单一驱使演变为权钱交易、权色交易、权权交易的相互交织。这些腐败现象引起社会公众不满和愤懑，公众网络反腐正是顺应这种现实需求应运而生。

从我国网络反腐发展历程来看，“网络反腐最早进入公众视野，应当是在2003年，被称为中国舆论监督第一人的安徽人李新德创立了中国舆论监督网，并因在2004年首发‘下跪副市长丑行录一文而闻名，从而引发国内外媒体关注”[4]。同年，官方举报网站如火如荼地建设开通，最高人民检察院在2003年就开通了全国检察机关统一举报网站，“全国检察机关至少已有27个省级检察院、308个检察分院（州、市级检察院）和1106个县级检察院开通‘12309举报电话和网上举报平台”[1]86；中央纪委、监察部和中国国家预防腐败局的举报网站随后相继开通运行，人民网、新华网等国内各重点网站也同步推出网络举报监督专区。“网络举报已经成为继来信、来访、电话之后又一重要举报渠道。”[5]随后，“随着国家的引导与公众素养的提高，公共部门与民间的网络反腐互动也日渐增多，网络反腐的体系正初步形成”。2005年，中纪委、监察部公布举报中心网址（www.jubao.gov.cn），标志着网上举报正式被纳入官方权威反腐渠道。2008年，微博大V等人士网络实名举报贪腐事件众多，湖南省株洲市更是开全国先河，出台国内首个网络反腐文件《中共株洲市纪委、株洲市监察局官员建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法》，株洲市委常委、纪委书记杨平也因此被誉为“中国网络反腐第一人”。2009年，最高人民检察院在修订的《人民检察院举报工作规定》中明确将网络举报纳入举报渠道，中央党校出版的《中国党建词典》也正式收录了“网络反腐”词条。2010年，中纪委公报首次列入网络反腐。2013年，“表哥局长杨达才案”“房叔蔡彬案”这两个典型网络反腐案更是让网络反腐得到社会认可，同时秦火火、周禄宝等网络谣言推手也依法受到处理，随后最高人民法院、最高人民检察院公布了《利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》，党的十八届三中全会提出了“运用和规范互联网监督”，网络反腐呈法治化、规范化发展。2014年，网络反腐随着法制的健全和制度的完善，逐渐进入官方主导阶段，由过去社会公众从知情人网络曝光的一张照片、一件小事，甚至某个细节中去质疑政府官员可能存在的贪腐行为，进而利用人肉搜索、网络曝光台爆料等方式形成强大的社会舆论关注来促使纪委介入的模式，逐渐转变为纪委主动公布贪腐案，社会公众舆论热议的全新模式。2015年，中纪委在中央纪委监察部网站集中公布各地纪委联系方式、相关法律法规，开通匿名举报方式，让公众参与反腐更具便捷性和及时性，公众网络反腐蓬勃发展[6]。

（二）公众网络反腐的法律依据

公众网络反腐，其实质是公民监督，表现为公众利用网络渠道对腐败事件和腐败官员的检举揭发，是宪法赋予公民言论自由和参政议政权利的行使，其法律依据可追溯到我国的根本大法。我国《宪法》第二条、第三十三条、第三十五条、第四十一条都明确规定了中华人民共和国的一切权力属于人民。中国公民享有宪法和法律規定的各项权利，依照法律规定通过各种形式和途径管理国家事务，拥有言论、出版、集会、结社、游行、示威自由，享有对国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利，有权对国家机关、国家工作人员的违法和失职行为进行申诉、控告、检举，任何人不得压制和打击报复，公众网络反腐正是这些法定权利行使的具体体现。同时，我国相关法律、法规和条例亦为其重要法律依据。《中华人民共和国公务员法》第十二条第三款明确规定：“公务员应当全心全意为人民服务，接受人民监督。”《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条也规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理”。由此可以看出，公众网络反腐在宪法、法律、法规和条例层面都有其法律依据，公众网络反腐是制度性反腐的应有之义。endprint

（三）公众网络反腐的现实作用

1.公众网络反腐有利于促进政府官员队伍的整体建设

通常来说，政府官员是民眾信任的杰出代表，是社会精英人士，肩负着社会公共事务管理职责，政府官员队伍的整体素质素养应高于其他群体。“在美国要当联邦法院法官的人，必须由FBI派出官员走访上百人，调查与他既往生活相关的所有人，谁有过不光彩的污点或制造新的污点，就可能失去民众的支持，即使上台也可能引起弹劾、罢免。”[7]53政府官员特定的工作性质和工作职责，要求其负有法律上、道德上的特定义务，一方面，他们理所应当地担任社会公仆，公平公正处理社会公共事务，不容贪污腐化影响其职责的履行；另一方面，他们也应该成为社会公众的道德楷模，其言行举止不应当受到贪腐影响。公众网络反腐的威慑和监督作用，有利于促进政府官员始终保持警惕，更加自律自觉保持良好形象、维持社会公认价值标准，促进政府官员队伍的整体建设。

2.公众网络反腐有利于促进政府廉洁高效运转

公众网络反腐不仅是公民追求社会公平正义的价值需要，而且是自身权益维护的现实需要。马克思主义认为，人们从事一切活动“首先是为了经济利益而进行的，政治权力不过是用来实现经济利益的手段”[8]。政府官员贪腐，其实质是对公权力的滥用，会严重侵犯公众利益。借助网络渠道，发挥社会舆论监督和公众参政议政作用，公众网络反腐在一定程度上能有效震慑和遏制腐败行为，督促政府及时向人民公开政务，通报其治理过程，进而促进政府的廉洁、高效运转。

3.公众网络反腐有利于形成全社会反腐倡廉的良好局面

从制度层面来看，传统防腐倡廉工作往往囿于其裁判主体具有同一性的特征，政府自身很难独立根治腐败，社会公众的帮助和支持力度也无法深入。同时，传统反腐倡廉工作机制上的层级管理制度、社会公众监督的作用往往也发挥不出最佳效果，单靠制度内的监督无法完全遏制腐败的滋生。通过借助网络的隐蔽性有效防止被举报人的打击报复，利用网络的便捷性降低举报成本，发挥网络的快速传播性督促相关部门及时处置，发挥出体制内和体制外监督的共同作用，能有效克服上述弊端，让社会公众力量更好地切入反腐倡廉工作，形成全社会反腐倡廉的良好局面。

4.公众网络反腐有利于促进社会稳定与社会和谐

作为社会公众参与社会运行的途径和方式之一，公众网络反腐具有较强的汇聚民意、形成社会舆论的作用。通过公众网络反腐，既能较好地汇集民意参政议政，监督公权力运行，又能形成官民互动的良性监督机制，保障社会运行合理顺畅；同时，也能让社会公众对贪腐不满和愤懑的情绪在公众网络反腐过程中得到舒缓和释放，满足社会公众的公平正义与社会底线伦理诉求，进而有助于社会稳定与社会和谐发展。

二、政府官员隐私权之考量

（一）隐私权的内涵及法源

随着人类进入工业时代和信息时代，客观上出现了人们私人生活被他人窥探、甚至侵犯的可能性，人们普遍感到需要保留只属于自己内心世界的宁静，以及与纷乱复杂的外部世界相对隔离的独处环境，享有不为他人打扰、享受宁静生活的权利。在这样的背景下，1890年，美国法学家沃伦和布兰迪斯在《哈佛法律评论》上发表了题为《隐私权》的文章，正式从理论上提出了隐私权的概念。之后，美国许多州在司法实践中相继在州法中确立了隐私权的地位。此后，隐私权在各国逐渐被法律认可和保护。

德国、日本通过“概括性条款推导型方法”勾勒出隐私权的框架[9]，以“人格尊严”这一宪法核心权利解释推导出隐私权的存在并在宪法相关条款中予以规定。我国虽然没有专门保护隐私权的立法，但在司法实践中将其纳入名誉权范畴予以保护，《宪法》第三十八条、第三十九条、第四十条原则性规定，中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯、住宅不受侵犯，中华人民共和国公民的通信自由、通信秘密受法律保护。《刑法》第一百三十一条、第一百四十九条、第一百九十一条明确规定，禁止非法管制、搜查他人或非法侵入他人住宅，侮辱、诽谤他人和侵犯公民通信自由，这些规定和条款都间接保护着公民的隐私权。

（二）政府官员隐私权的一般性特征

在我国，政府官员通常就是由中国共产党各级组织部门、中华人民共和国各级人民政府人事部门所任免的干部，也被称为“领导干部”“权力型公众人物”“政治公众人物”[10]等。政府官员虽然身份、职责比较特殊，但作为社会成员的一分子，在享受宪法赋予公民人格权利时，特别是在隐私权方面，仍然具有一般社会成员隐私权的一般性特征。

一是从隐私权的主体上来看，都享有作为自然人或社会公民相对应的特定权利；二是从隐私权的客体上来看，都具有秘密性、保密性、精神性的要素，都包括私人信息、私人生活和私事决定；三是从隐私权的内容上来看，都属于个人私事自主决定，个人信息自主控制，个人的活动尤其在住宅内的活动不应被监视、监听，个人住宅不得被非法侵入等；四是从隐私权的性质上来看，都是一项非财产性权利，一般不直接具有财产内容；五是从隐私权的保护来看，都具有相对性，是个人隐私，不为他人非法获取或公开。

（三）政府官员隐私权的独特性特征

政府官员虽然具备自然人所享有的一般隐私权，但政府官员作为国家公共事务管理者，他们具有特殊的社会地位，他们的工作内容具有公共利益的相关性和社会公众的影响力，他们的权力和职责实质上还具有全体社会成员认可的社会契约性质，拥有其独特的国家意志、国家特征的成分。“在行政官个人身上，我们可以区别三种本质上不同的意志……第三是人民的意志或主权的意志，这一意志无论对被看作是全体的国家而言，还是对被看作是全体的一部分的政府而言，都是公意。”[11]政府官员公共性特征，必然带来政府官员隐私权的独特性。

一是具有同社会公共利益的关联特性。恩格斯指出：“个人隐私一般应受到保护，但当个人私事甚至隐私与最重要的公共利益——政治生活发生联系的时候，个人的私事就已经不是一般意义上的私事，而属于政治的一部分，它不受隐私权的保护，应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。”[12]政府官员的隐私权必然具有应当被适当限制的公共利益特性。二是具有同自身个人利益的冲突特性。政府官员对其隐私权有自相矛盾的纠葛。一方面，从树立自身良好政治形象诉求来说，政府官员不介意新闻报道和历史记载，甚至愿意自己主动公开其洁身自好的私人生活等隐私信息，得到社会公众认可；另一方面，从个人内心世界宁静诉求来说，政府官员会极力维护自身隐私权，不希望公众过多干扰其私人生活，特别是影响其家人生活。三、公众网络反腐与政府官员隐私权保护的冲突协调（一）公众网络反腐与政府官员隐私权保护的冲突endprint

网络是一把双刃剑。公众的网络反腐，一方面，社会公众可以利用网络反腐平台的技术优势，迅速、及时、广泛地传播被举报政府官员的信息，引起社會舆论关注，督促政府积极作为；但另一方面，社会公众也可能将被举报政府官员与腐败无涉的私密信息，甚至与贪腐不相关人员的私密信息同样快速传播，引发权利冲突。因此，公众网络反腐具备反腐正面作用的同时，也可能出现损害相关主体隐私权的负面影响，集中体现在以下两个方面。

1.可能出现网络反腐中相关利益主体的冲突

国家机关肩负着双重职责，既要保障公众监督权，严厉打击政府官员的贪腐，又要保护公民隐私权，保障个人的人格尊严。在公众网络反腐中，利益相关者包括相关国家机关、举报人、被举报政府官员，还包括被举报政府官员的家属、被误传与贪腐有关的无辜者等相关者。举报人在网络举报过程中有意或无意收集、披露、散播政府官员非腐败信息，甚至是与贪腐无关人员的信息，势必会引发公民监督举报权与贪腐无关人员的隐私权之间的冲突。“广州的李云卿案，网络有人举报其拥有众多房产，事后查明，李云卿没有腐败行为，此案也进一步表明网络监督易侵犯当事人的隐私权与名誉权。”[13]

2.可能出现网络反腐中相关利益竞合与冲突

公众网络反腐各类主体往往都有各自的权益诉求，这些诉求错综复杂，难免出现竞合，发生冲突。其中典型利益冲突体现在：一是举报人根据《宪法》第二条、第三十五条、第四十一条规定享有言论自由权、参政议政权与被举报政府官员及相关人员根据《宪法》第三十八条、第三十九条、第四十条规定及侵权责任法第二条规定享有的隐私权之间的冲突。二是公众知情权与被举报政府官员及相关人员隐私权的冲突。公民知情权在网络反腐中体现为知政权，即“依法知悉国家机关的活动及国家机关工作人员（尤其是经选举或任命产生的高级官员）的活动及背景资料的权利”[14]。公民具备知政权，暗含了对被举报政府官员隐私权的克减。从这个角度来看，政府官员一旦从事公职，则选择了让渡其部分隐私权。但对于许多公众出于窥私、娱乐等心理，对不涉及反腐等公共利益的隐私进行搜索，自然不应以公众知情权为借口牺牲相关人员的隐私权，例如“中石化女处长非洲牛郎门”“情妇举报公安分局局长”等消息，就属于网络监督非理性的典型案例，造成了对当事人隐私权和名誉权的极大伤害。

（二）公众网络反腐与政府官员隐私权保护的协调

通常来说，公众网络反腐与政府官员隐私权保护的边界体现在个人权益与公共利益的平衡点上，但公共利益在学理上和实务上均因未形成公认标准，还不是一个确定的概念。对此，“法律应当协调各种合法利益，确定相对统一的价值评判标准，为人们的行为提供相应的评价规范，通过确定利益位阶等衡量方法明确各类权益的界限，实现个人权益和社会公益的平衡”[1]13。具体来说，公众网络反腐与政府官员隐私权保护的协调，一方面应在基本原则上坚持克减原则和比例原则，适度限制政府官员的隐私权，另一方面应在制度安排上健全政府官员的日常行为公开制度、财产申报制度和公民的知情法律制度。

1.坚持公众网络反腐与政府官员隐私权保护的克减原则

政府官员作为社会公共事务的管理人员，其隐私权的内涵和边界自然不同于一般自然人，他们的隐私权往往需要受到一定限制，这也是“公人不自由，自由不公人”民谣朴素的法理基础。公众网络反腐与政府官员隐私权保护的克减原则，就是要对公众行使监督权和言论自由权保持适度容忍，要求政府官员有义务容忍其与公职有涉的隐私被披露出来，能够公布其财产收入状况、人际交往关系、教育背景情况等必要信息。

2.坚持公众网络反腐与政府官员隐私权保护的比例原则

在网络反腐隐私权保护上，即使是涉及与公共利益相关的贪腐政府官员私生活曝光、查处和传播，也应类同于对犯罪分子起码人格尊严保护一样，对其人格尊严给予最起码的尊重和保护。剖析“李信下跪案”“表哥局长杨达才案”等典型网络反腐案可以看出，当时形成的网络热点关注可能因时间久远，案件处理会逐渐淡出人们的视线，但对涉案当事人来说，其影响是深远的，甚至还可能造成永久性伤害，致使贪腐政府官员接受惩治和教育后仍难以回归社会，过上正常人的生活。同时，并非所有公众都是基于社会正义的单纯动机，还有可能基于幸灾乐祸，甚至是追求不道德桃色事件对娱乐眼球强烈刺激等心理，如“雷政富不雅视频案”中，在批判其贪腐行径的同时，不少网民也对其奇特长相加以戏谑。从法律角度严格分析，这是在侵害公民人格尊严，构成了对他人名誉权、肖像权的侵害。还比如2013年的“张民强案”，随着网络渲染与肆意传播，使得当事人父母因不堪重负而重病不起，当事人也因其一丝不挂的丑态被曝光而产生寻死念头。由此，公众网络反腐与政府官员隐私权保护的比例原则，就是要适度调查和披露相关政府官员的隐私情况，在保证公民合法知情权的基础上，对被举报政府官员与腐败无涉的个人隐私予以最起码的尊重和保护[15]。

3.健全政府官员的日常行为公开制度

世界各国政府官员的日常行为公开制度各有特色，新加坡实行政府官员廉政日记；《瑞士联邦公务员章程法》规定公务员必须公开自己的近亲关系；瑞典采用卫星监控用车去向来防止公车私用；《联邦德国公务员法》和《联邦德国官员纪律条例》则要求政府官员兼职、酬金，甚至下班后逗留办公区等信息都要上报。我国则主要以新闻报道方式向社会公开政府官员的日常行为，而这种新闻报道往往受一定制约，更多都是对政府官员“八小时内”职务行为的正面报道。实际上，“据我国对查处的贪腐案件分析，70%的腐败分子有‘八小时之外违法违纪的问题”[16]。有鉴于此，我国政府官员日常行为公开制度还需要借鉴世界各国经验，在日常行为公开的内容、方式、渠道等方面进一步健全完善。

4.健全政府官员的财产申报制度

1883年，英国在《净化选举、防止腐败法》中率先承认了财产申报制度。韩国《公职人员道德法》、日本《国家公务员伦理法》、新加坡《反贪污法案》、法国《资金透明法》以及美国《政府行为道德法》等都规定了政府官员的财产申报制度。我国直至1995年发布《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，才开始实施政府官员财产申报制度。21世纪以来，我国先后发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定》《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》等，规范和固化了我国政府官员的财产申报。但实际上在财产申报内容、申报方式、申报责任追究上还有待健全，对于家族集体腐败等腐败行为依然不具备刚性约束力，财产申报制度对政府官员产生切实威慑和约束作用还有待强化。endprint

5.健全公民知情权的法律制度

公民知情权发端于美国，早在1920年就“首次把公民知情权作为宪法赋予的民主权利提了出来，它是指公民了解政府机关的各种公共信息及政府官员的私人信息的权利，这是一项新的公民权利，与公民知情权相对应的是政府和官员有告知信息的义务”[7]87。后来挪威、丹麦在1970年、英国在1976年、法国和荷兰在1978年、加拿大和澳大利亚在1980年也先后立法确认了公民的知情权。2007年4月24日，我国正式颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，赋予公民对政府工作的知情权、参与权和监督权，在我国民众获知政府信息方面迈出了关键一步。但这离全面迈入政府信息公开时代还有距离，从观念转变到技术支持，从信息公开的范围和主体、方式和程序、监督和保障等方面仍需要进一步健全和完善。

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The Considerations of Antinomy between the Public Network

Anticorruption and the Protection of Private Rights for

Government Officials

ZHU Fangbin，ZHOU Kun

（Chongqing University of Posts and Telecommunications， Chongqing 400065， China）

Abstract：Network anticorruption， a new mode based on the internet as the medium of information exchange， has become an important battlefield for the public to combat corruption. It has important practical significance for collecting the public opinion in political participation， supervising the public power operation and forming a sound supervision mechanism of interaction between officials and people. Although the network anticorruption has a positive effect， it may also undermine the privacy of relevant entities. Therefore， the coordination between public network anticorruption and government officials privacy protection should， in terms of basic principles， adhere to proportionality and derogation to restrict government officials privacy， and in terms of system arrangement， improve the publicity system of officials daily behavior， property declaration system and legal system of citizens right to know.

Keywords：network anticorruption； government officials； privacy right； antinomy

（編辑：段明琰）endprint