完善引入第三方参与机制化解疑难信访案件

段丽霞

（中共太原市委党校，山西 太原 030012）

为了进一步推动化解信访疑难案件，全国各地都在探索出一条第三方介入信访问题解决办法，这种办法的实践和探索，对解决目前困扰的信访疑难案件起到了一定的积极作用。

一、目前第三方介入参与化解疑难信访案件机制的现状

由第三方介入参与化解疑难信访案件机制的设立，最初是由南京市政府试点开始，2011年4月，南京市信访工作专家智囊团宣告成立，作为“第三方介入化解信访矛盾”的模式在国内形成首创。之后全国各地依据自己本地的实际情况开始借鉴使用。

以南京“专家协会介入”模式为例，2011年4月，南京在全国首创信访工作专家智囊团，分别来自南京大学、河海大学、江苏省社科院、江苏省委党校等18位专家、学者、名人等作为第三方介入到信访工作中，2013年智囊团转型为信访工作专家智囊协会。具体化解矛盾的流程和方法主要包括：采用精选案例，深度研究，科学研判，协调会办的流程和方法，化解矛盾，解决纠纷。

此外，内蒙古自治区在引入第三方介入化解疑难信访案件措施上也有一定的经验和方法。2015年，内蒙古自治区检察院与司法厅联合下发《关于在全区各盟市检察机关进一步推进律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的通知》，明确了律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的有关方案，推行律师定期接访制度、律师预约接访制度、律师代理制度等将律师参与涉法涉诉信访工作向纵深化、立体化发展，从而监督检察机关规范办案。

具体到山西省采取了“局所社会工作合作”模式。2015年4月，山西省信访局借鉴全国其他省市第三方介入化解信访疑难案件的实施办法，与山西科贝律师事务所对接，实验性的确立了山西省信访局法律服务合作机构。由科贝律师事务所首席合伙人和资深律师组成的法律服务团队，设立律师接待室，调动全所律师积极主动参与信访接待工作，提供相应的法律支持，与此同时开展有针对性的信访问题研究，针对接访案件情况，进行汇总分类和分析，并通过设立课题研究工作小组的方式，由律师事务所与省信访局合作进行信访法治化课题申报与研究等，为法律服务进入信访工作领域搭建了平台。

二、第三方介入参与化解疑难信访案件机制确立的依据

习近平总书记指出“凡属重大改革都要于法有据”，“改革要在法治的轨道内进行”。加快信访工作制度改革，提高信访工作效能需要法治推动。

（一）理论依据

以习近平总书记为核心的党中央，在新的历史时期，在习近平新时代中国特色社会主义新思想指引下，执政理念和执政思想有了新的变化。十八届三中全会的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略目标、十八大报告中“加快形成政社分开、权责分明、依法自治的现代化社会组织体制”，“引导社会组织肩扛有序发展”，十九大报告中“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”的重要指导思想，是信访改革的重要理论依据之一。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，把信访纳入法制化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果，这是涉法涉诉信访案件在解决方式上的重大改革。第三方介入，解决疑难信访案件机制正是遵循创新涉法涉诉信访案件处理方法的思路，对于构建多元息诉机制，妥善化解各种社会矛盾具有积极作用。

20世纪70年代，美国学者列维特提出“第三部门理论”，认为当今社会存在处于政府和企业之间的一大批社会组织，从事着政府“不愿做、做不好”的事情，他们即是“第三部门组织”。萨德蒙在借鉴前人第三部门理论的基础上，提出了第三方治理理论，为信访部门引入第三方化解矛盾提供了重要的理论依据。

（二）法律依据

司法部与最高人民法院制定出台《关于开展以律师为主的社会第三方参与涉诉信访化解工作的意见》组织律师、公证员、基层法律服务工作者等参与息诉化解工作，对重大疑难案件提供法律意见和建议，为上访群众解答法律问题，提供法律服务。

2015年6月8日中央政法委下发了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》明确指出：律师以法律服务者身份参与涉法涉诉信访工作，容易取得信访群众信任，引导信访群众理性表达诉求、依法维护权益；律师是法律“明白人”，既向信访群众讲法明理，又督促政法机关严格依法办案，有利于涉法涉诉信访案件得到依法解决；律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件，既是为信访群众提供法律服务，也是提高自身能力素质、彰显社会责任的实践和锻炼。

充分发挥律师的独特优势，动员律师积极参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作，是推进涉法涉诉信访走向法治的重要途径，是形成良好信访秩序的制度保障。

三、第三方介入参与化解疑难信访案件机制取得的成效和存在的问题

《信访条例》第十四条第二款规定，对于依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、法规规定的程序向有关机关提出。第三方参与到化解信访矛盾纠纷中来，通过律师参与接访、专家的解答、社会工作者的协调等，认真听取信访人的陈述了解情况，依照国家有关法律法规和相关政策，合理分流信访诉求归属，严格实行诉访分离制度，真正把涉法涉诉信访事项从普通信访渠道中剥离出来，引导到司法渠道解决，这样既维护了司法权威，又有效的保护了信访人的合法权益，促进了信访工作的健康有序发展，推进了信访法治建设。

但是，信访工作具有政策指导性强、政治敏感度高、专业覆盖面广的特点，现有的第三方介入化解信访疑难案件机制模式，由于第三方队伍相对松散，专业分工细化，导致第三方法律服务意识不到位、合作领域和深度受限制等问题，因此真正开展这项工作存在一定的困难。

（一）性质定位问题

现有的第三方介入化解信访矛盾机制的模式，大多采取的是公益服务性质，使得这项工作的开展有一定的局限性。律师的行业特点决定了律师在从事法律服务的过程中市场化特性，虽然社会上不乏有许多具有社会责任感的律师愿意参加到公益性的法律服务当中，但不难看出这种随意性不利于调动律师的积极性，学者、专家参与解决信访案件，同样是义务性质的，无形中加大了工作量，造成的费用没有相应的报酬补偿，不利于这项工作开展的常态性和可持续性。

（二）具体操作方式问题

第三方介入化解信访矛盾机制模式，是要通过采用专家咨询、案情分析、律师接访等形式，深入调查、研究案情、解答信访群众的法律问题，并指导信访人员通过合理的途径寻求利益诉求的渠道，以实现信访矛盾的化解和诉访分离的目的。

但在实践中，往往更多的是侧重程序性的指导，大多都只解答问题，或者是引导信访群众通过合理的渠道来实现诉求，这样的结果解决不了信访群众的实际问题，同时造成了法律服务的浅表化和资源的浪费。

（三）队伍建设问题

第三方介入解决疑难信访案件机制的设立，对第三方队伍的要求应当是具备高度的社会责任感、扎实的法律专业功底和较高的综合协调能力。目前第三方队伍中律师占有的比例很大，而相比较律师在从事第三方工作的时候，往往是相对不固定的，轮流值班的情况占大多数，并且律师与学者、专家因相互之间的定位不同，认识的角度不同，相互协调和配合工作常常出现分歧，互相之间不能最大化的为信访群众的利益维护提供帮助。这种不稳定、不规范的现象，影响了化解信访矛盾中引入第三方的实际作用。

四、探寻完善第三方介入参与化解疑难信访案件机制之路

（一）以法治思维确定第三方介入参与解决信访疑难案件机制的性质定位

就目前太原市第三方介入参与解决疑难信访案件的机制建立的情况来看，这一项工作的开展还在起步阶段，很多基础性问题还没有得到明确的界定和解决。要建立并且不断完善第三方介入参与化解疑难信访案件机制，首先应当解决第三方介入的性质定位问题。参考全国其他地区的经验，现有的信访法律服务的公益化性质不利于第三方介入的社会化特点，也不利于调动参与信访工作人员的积极性。根据党的十八大和十八届四中全会的精神，要求把信访工作纳入到党和政府的工作中，所以，第三方介入参与化解疑难信访案件这一信访法律服务工作也应当纳入到政府的工作安排中，借鉴政府聘请法律顾问的模式，以一定的方式和程序对第三方机构人员进行考察和择优选择，签订聘用合同，保障第三方介入工作的顺利开展。

（二）以规范化意见引导第三方介入参与解决信访疑难案件机制的模式选择

总结山西省就第三方介入信访案件的操作模式，无论是律师协同参与接访，还是与相关部门协同进行法治化研究，都一定程度上存在一定的局限性。我们不妨借鉴南京模式，综合其他省市经验，通过以政府购买服务项目的方式建立由专家、学者、律师、政府工作人员组成第三方顾问团或者服务中心，作为专门的机构从事第三方化解信访矛盾工作。这样既发挥了学者、专家在法学理论功底上的长项，又弥补了理论与实践的脱节。对一些信访疑难案件，通过认真的阅卷、充分的研究、全面的分析，解决信访实际问题。与此同时，对相应部门的现行法律、法规、规章及规范性文件进行全面梳理，建章立制。除此之外，适当考虑建立引入社会工作介入信访领域的新模式。

（三）以制度化为目标建立第三方介入参与解决信访疑难案件机制的保障机制

要完善由第三方介入参与化解信访矛盾机制，就必须推进第三方介入信访工作制度化问题。目前我国关于第三方介入信访工作的机制还没有较高的法律法规层面的制度保障，为这项工作的开展带来了一定的难度和阻力。建立健全第三方介入信访工作制度是当前的一项重要工作，也是我们急需研究和解决的问题。一是政府及相关部门应当尽快出台相应的办法等规范性文件，从制度上保障了第三方参与信访工作机制的长效化；二是要建立联席会议制度，原则上每年召开一次，遇有特殊情况，及时协商召开，研究解决问题，保障此项工作有序的开展；三是应当建立信息共享机制，建立第三方与信访部门就疑难信访案件工作情况交流机制，通报反馈研究存在问题，共同完善第三方参与化解信访矛盾工作的方式方法；四是建立必要的保障激励机制，通过责任单位对第三方参与信访疑难案件的化解工作的处理情况的跟踪，对第三方在化解工作中给予必要的政策、经费等。