检察专业化建设的实践检视及优化路径

夏 阳

重庆市渝中区人民检察院检察长

陶维俊

重庆市渝中区人民检察院检察官

2017年，中共中央办公厅下发了《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》，检察专业化已经成为一种趋势。各地检察机关在推进专业化建设中形成了各具特色的检察专业化模式，出现了形式多样的专业化分工。当前，推广专业化办案，需要对司法实践中检察专业化的典型做法进行样本分析，在厘清检察专业化与检察机关内设机构改革、司法责任制改革和检察权配置之间关系的基础上，完善检察专业化模式。

一、样本解析：对三个检察专业化建设进路进行样本考察

在系统梳理专业化建设实践的基础上，重庆、上海、北京等地检察院依托不同的检察专业化主体，1笔者将检察专业化主体界定为开展专业化案件审查的机关或组织，包括专门的机关，如未成年人检察院；专业内设机构，如金融检察部门、知识产权检察部门；也包括专门的案件办理组织，如形式多样的专业办案组以及办理特定类型案件的专业检察官。选定不同主题，立足各自实际，就专业化案件审查模式进行了深入探索，措施具体、特色鲜明、成效显著，亦呈现出一些问题。本文选取三个典型模式作为考察样本，以专业化审查主体为切入点，从改革举措、改革成效、存在问题三个不同维度进行分析。

（一）成立专门的内设机构

1.改革举措

这种样本系“机构驱动理论”的实践，即在设立一项新的制度之前，必先创设一种新的机构，以机构的运行试点来推动制度的设立。待机构成立之后，又借用检察业务绩效考核来提高机构及其业务的重要性，以投入更多的检察资源完善制度。该理论是一种中国特色理论，是以机构改革为先导，以检察绩效考核倒逼专业化检察制度完善的一种理论路径。主要代表是“未检样本”、“上海样本”和“北京样本”。其中，“未检样本”经过3钟勇、高维俭主编：《少年司法制度新探》，中国人民公安大学出版社2011年版，第55页。0年的发展最为成熟，2在万毅教授看来，将检察官的“专业化”等同于检察官的“专门化”是上海样本在“检察官专业化”这一关键概念的理解上犯了一个致命的错误，由此导致对检察改革方向和改革路径的错误选择。015年12月，最高人民检察院未成年人检察工作办公室成立后，全国基本构建起四级检察机关未成年人检察工作专门机构。“上海样本”主要是在市、分、区（县）院三级检察机关成立了金融检察工作专业机构，专办金融和知识产权案件。“北京样本”则在检察机关落实司法责任制改革进行内设机构改革过程中避开“大部制改革”，坚持扁平化和专业化“两化”要求，增设了至少8个专业办案部门，如国家安全和公共安全检察部、金融犯罪检察部、职务犯罪公诉部、网络和电信犯罪检察部、知识产权案件检察部、科技犯罪检察部、轻罪案件检察部和刑事审判监督部，另外，北京市检察院将民行拆分为民事检察部和行政检察部两个部门。三种样本均实行刑事（批捕、公诉）、民事、行政“三审合一”的案件审查模式。

2.改革成效

一是通过设立金融检察、知识产权科等专门的机构，挑选具有相关专业背景的检察人员进入这些部门，充分发挥其专业优势，统一法律适用标准和证据标准，使案件的办理更具专业思维、专业水平，从而保证案件质量；二是刑事、民事、行政“三审合一”的审查模式可以有效解决检察机关对于金融秩序的保护仅侧重于刑事部分的现状，破除专门机构案件量不足的“囚徒困境”，同时还可以进行捕、诉、研、防一体化的制度探索，避免出现程序脱节、衔接不当并造成程序拖沓等不利于保护知识产权、金融秩序的现象；三是对于金融、知识产权、证券等案件，困扰检察机关最多的是民事、行政和刑事的衔接问题，成立专门机构，可以充分发挥业务内设机构作为检察机关与公安机关、法院等办案单位共同协调主要实施者的功能，提高对话的时效性与实效性。

3.存在问题。一是机构的专门化并不等于检察官的专业化，2北京、上海专门机构的组成人员基本是直接从公诉、侦监等部门抽调，往往并不具备有关金融、知识产权方面的专业性知识，加上后期的培训、人才养成机制不健全，“有专业之名而无专业之实”；二是将不同渊源、理念、性质的民事、行政、刑事诉讼制度在同一空间内简单聚合，因各类“法律工匠”对其他诉讼领域的实体与程序的不熟悉，加之缺乏相应的程序、机制作为保障，可能导致三大诉讼程序混同、裁判尺度偏离、同案不同判等；3三是实施专业化办案模式对已有的考核体系来说也是一个考验，已有的考核体系建立在公诉、侦监、民行等传统的业务条线之上。新成立的金融检察、知识产权等部门并无针对性的考核体系，不利于上级指挥监督。

（二）组建专业的检察官团队

1.改革举措

这种样本是新一轮检察改革之后，重庆检察院适应司法责任制改革对队伍建设的新要求而推出的创新之举，避开了“机构驱动”的老路，开始探索“制度内生”的新专业化路径。所谓的“制度内生”，即检察专业化不再是一项行政命令，而成为检察官的职业追求，检察官在司法理念、职业操守、制度激励的作用下主动学习新知识，积极探索新机制，将案件办准办好。2017年12月，重庆市人民检察院首次出台《关于组建公诉专业团队的指导意见》，在市一级人民检察院组建了证券、金融、毒品、职务犯罪、知识产权等7个专业化检察官办案团队，通过学习培训、实战实训、理论研训等方式，培养一批专门型、专家型公诉人。专业团队通过办理全市范围内的请示案件、复议复核案件等重大、疑难、复杂案件在全市发挥指导、办理专门领域重大疑难案件的骨干作用，打造全市公诉工作的“国家队”。同时，重庆各基层检察院通过建立以检察官为核心的专业化分类办案模式，实行专普分离，着力打造“有理论、会办案、懂专业、善思辨”的专业化、精英化公诉办案团队，分类别专门办理职务犯罪、金融犯罪等专业性强的案件，确保准确有力指控犯罪，结合办案促进相关专业领域社会治理，更好履行法律监督职责，维护国家利益和社会公共利益。

2.改革成效

重庆集大城市、大农村、大山区、大库区于一体,城乡区域差异大，各个区县检察院的案件数量、特点和队伍素质各异，部分山区库区检察院鲜有知识产权、金融案件，缺乏专业人才，而都市核心区的检察院处理该类案件经验丰富，专家型检察官较多，由专业团队检察官办理山区库区检察院该类案件，可以有效利用资源，在保证案件质量的同时凸显专业荣誉感。专业团队并不是固定的机构，没有专门的编制，而是由员额检察官组成，并不固定，可根据某一时期案件的特点灵活组建专业团队，以满足司法需求，年度工作成绩突出的专业团队检察官可以破格晋升检察官等级，在上级院遴选等方面优先考虑，并提供开展工作必要的经费，提高工作积极性。在宏观上也为员额检察官的动态调整提供了思路，是深化人、财、物省级统管的创新举措。

3.存在问题

重庆是全国最大的直辖市，地域范围很广，主城区与区县之间的路途遥远，不利于团队成员之间及时、有效、面对面地进行交流学习，共同提升业务素养，亦不方便共同开展团队工作。专业团队的组成人员都是员额检察官，知识背景、从业经验基本相同，缺少金融、知识产权、网络技术等专业人才，未充分发挥平台的资源聚集作用。基层院设立专业的检察官办案组，各组承办的案件截然不同，有的专门承办经侦案件，有些只承办盗抢类案件，难易程度区别较大，必然会导致或长或短的忙闲不均，办案人员容易产生“别人家的饭总是比自己饭好吃”思维，在此情形下，仅按传统模式以件数或人数进行考核难以服众，如何科学评定工作量事关改革的成败。

（三）聘请专家咨询委员

1.改革措施

这种样本是将涉及专业化的问题外包，通过系统外第三方人士或机构帮助检察机关解决专业问题，检察官只需钻研法律问题，在法律问题上实现专业化即可。2012年《刑事诉讼法》新增的“专家辅助人”制度与专家咨询委员制度如出一辙，可视为专家咨询委员制度的法律化。1999年6月，作为一项重要检察改革举措，最高人民检察院设立了专家咨询委员会，聘请了第一批26名专家咨询委员。随后，各省级院和有条件的市、县级院也相继成立专家咨询委员会或专家咨询组。截至2012年8月，最高人民检察院及27个省级院和80个地市级院、61个区县院先后开展了此项工作，共聘请专家咨询委员1426名。专家咨询委员主要参加重要司法解释和规范性文件的起草、论证，为疑难复杂案件提供咨询意见，主持、指导、参与检察理论课题研究，举办讲座、专题授课、协助培养业务骨干和检察人才。

2.改革成效

中立性和专业性是该项制度的主要优势，也是制度的生命。专家咨询委员一般都是来自各大政法高校的专家学者，在某一领域具有深入专业的研究，站在理论的最前沿，话语权较强，且地位超脱，有力促进了检察决策的民主化、科学化，促进了检察机关执法水平和办案质量的提高，促进了检察理论研究的深入，促进了检察人员专业素质的提升。

3.存在问题

由于认识不足、思想不到位，加之地域限制的因素，据统计，全国只有不到5%的检察院开展了专家咨询委员工作，基层院尤其偏远地区院多数未开展此项工作。检察机关聘请法学专业专家咨询委员达80%以上，其他与检察工作相关专业的委员相对较少。实践中，受邀到检察机关参与咨询、讲座和评议活动的，多为刑事法律方面的专家，民事、行政特别是金融、知识产权等非法学领域的专家较少，委员的辐射范围、参与度还有待进一步扩大和深化。邀请专家咨询委员参与重大疑难案件和重要工作部署的咨询论证较少，尤其是围绕检察实务中的热点、难点问题组织开展专题调研更少。有专家被不同级别院、不同地方院重复聘请，时间和精力有限，咨询委员的作用难以充分发挥。最关键的是，中立性是专家辅助人的优势也是劣势，专家咨询委员或专家辅助人并不是司法人员，也没有专业资质的约束，难免受各种利益的博弈而丧失中立性，检察官此时不愿意也不可能将事实认定权交给第三方。

二、理论厘清： 检察专业化的立论基础

检察专业化的立论基础就是要回答检察专业化的内涵、功能和实践依据。所谓专业化，就是指符合专门活动的要求。比如，某一项工作的专业化，是指要有符合该项工作目的和要求的专门的工作机构、专门的技术模式和具有专业理性、技能的人员队伍。非专业化或者不够专业化是指不符合或者达不到专门活动的要求。在万毅教授看来，所谓检察官的专业化，指的是检察官在职业知识和职业技能方面的专业化，即检察官身为专业的法律工作者，应当具备处理法律（检察）事务的专业知识与技能，为此，检察官应当注重学习、精研法令、精通法律，成为检察业务方面的专家。据此，检察官的专业化，其实指的是检察官在法律知识和法律（检察）业务上的专业化。4万毅：《检察改革“三忌”》，载《政法论坛》2015年第1期。既然专业化的定义离不开机构，也离不开专门的技术模式（目前的绩效考核标准、办案指引、业务规范具有该模式的雏形），更离不开具有专业理性、技能的人员队伍，与“机构驱动+考核完善”的路径存在契合点，就必须关注，以理论的角度解读路径的合理性，发现存在的问题，加以完善以达到最好的效果。

（一）检察权配置是检察专业化的基础

1.检察权的配置决定检察专业化的基本方向

检察改革所要解决的问题，从根本上讲是一个职权的优化配置问题。检察改革如果缺乏对检察权职权配置系统清晰的认识，如果没有明确的方向，如果违背权力配置的基本规律，就会盲目进行，难以高效运行，从而难以取得各方面都满意的效果。5张智辉：《司法改革与检察权优化配置问题研究》，载《河南社会科学》2011年第3期。可见，检察专业化应当首先是检察权的优化配置，检察权的配置模式决定了检察专业化的基本方向。关于检察权的内涵，一直是争论很多年也无法定位清楚的问题。监察体制改革前，检察权兼具司法和行政双重属性，而行政属性体现在职务犯罪侦查权。监察体制改革后，这种属性不复存在，检察权面临新的定位。理论界有两种观点，一种观点认为检察机关应定性为“公诉机关”。将检察机关改造为“公诉机关”，符合“以审判为中心”诉讼制度改革对于合理改造审判前程序的基本要求。整体来看，监察体制改革将职务犯罪侦查权转隶，有利于检察机关专注于审查起诉工作，为检察权向公诉权的回归提供了良好契机。与此类似的观点还认为，检察权包括判断权、追诉权和监督权。审查逮捕权是典型的判断权。追诉权囊括了自侦及公诉权。而不论立案监督、侦查监督、审判监督抑或刑事执行监督，都符合中立性、事后性、单向性、有限性的共同特质。与判断权不同，监督权基于自身的弱势特点，具有一定的溶解性。因此，追诉权与监督权完全可以共存于同一载体。6孙皓：《论检察权配置的自缚性》，载《环球法律评论》 2016年第6期。监督权不应有专业化进路,否则权力会变得更弱。另一种观点是继续保留“法律监督机关”的宪法定位，但是应当将法律监督权“去暧昧化”，法律监督的目标定位概括为“程序正义的守护者”，公诉和批捕将取代职务犯罪侦查权成为检察体系内部的主导性权能，构成了防范侦查权滥用的两道屏障。如果更加深入的发展，批捕权可以发展为中国的司法令状，审查起诉权承担起繁简分流的重任，探索具有中国元素的辩诉交易，民事行政监督和刑事执行监督将成为提升权力品格的适宜渠道。7李奋飞：《检察再造论——以职务犯罪侦查权的转隶为基点》，载《政法论坛》2018年第1期。故，检察专业化的主题应当首先是公诉、批捕、民事行政监督和刑事执行监督。这种观点与最高人民检察院强调要回归检察机关的宪法定位，回归法律监督这个“主责主业”的提法一致。“北京样本”也成为这种检察权配置模式的产物，北京还基于民事检察权和行政检察权的区别将传统的民行部门拆分为民事检察部门和行政检察部门，以强化法律监督“主责主业”。但是，在监察体制改革背景下，监督权失去了其权力的基础，因为任何一个完整法律监督过程的完成，无不蕴含着知情、确认和保障这一逻辑顺序，一旦将法律监督职能与职务犯罪侦查职能分离，只能导致检察机关被彻底边缘化甚至被取消。8王昌奎、喻磊：《国家法律监督机关职能论——兼与陈卫东教授商榷》，载《西南政法大学学报》2014 年第6期。故，刑事诉讼监督权不应再成为检察专业化主题的选择方向之一，检察机关应当在公诉权的一次配置基础上选择检察专业化的主题，专门的侦查监督、刑事审判监督等机构不应成为检察专业化的主题之一，即使设立相应的专门机构，也达不到预设的效果。

2.以工作对象确定专业化主题系回应司法需求

司法必须与社会现实相适应。基于回应型司法理论，司法机关有必要对社会诉求进行回答或响应。现代社会矛盾日益复杂化，纠纷内容以及解决纠纷知识日益专业化，社会分工和法律体系日益精细化，传统粗放型检察工作模式和以诉讼流程划分检察权的配置模式难以为继，检察工作必须以更加精细和更加专业的工作模式回应人民群众的司法需求。在优化检察权配置的前提之下，必须对检察权进行再分工，才能充分实现各个检察权的专业化。例如，日韩检察机关在设立了公安部、公判部、交通部、刑事部、特别刑事部、特别搜查部等的基础上，又将刑事部根据案件类型进一步细分为 8 个二级机构部：刑事一部，负责计划、监察、人权侵害等业务；刑事二部，负责保健、医疗、药品、食品案件；刑事三部，负责暴力、放火、失火、铁路公安等犯罪；刑事四部，负责租税、保险、信用交易等案件；刑事五部，负责交通事故、航空运输等犯罪；刑事六部，负责公正交易、工商、物价、著作权、保护消费者等犯罪；刑事七部，负责文化、旅游、教育、投机行为、职业稳定等业务；刑事八部，负责建筑、建设、不动产等相关犯罪。分工不可谓不细，也有效回应了司法需求。我国未成年人刑事检察、职务犯罪检察、金融检察和知识产权检察等都是基于工作对象的特殊而需要专业化，是对社会现实的回应，也是将检察权分为批捕权、公诉权等权力之后的再分工。其中职务犯罪检察是监察体制改革之后，检察机关为了衔接监察体制改革需要而确定的专业化主题，有长远意义；未成年人刑事检察也是社会强烈要求加强对未成年人这种特殊群体的教育和挽救的背景下，检察机关的主动作为。

从目前的实践经验来看，这些以工作对象为方向确定的检察专业化主题都受两个因素的制约：一是司法需求。即这种专业化是否为经济发展所必需。金融检察和知识产权检察等特色检察与经济社会发展环境息息相关，在经济发达、案件量较多的地区有设立的必要，在经济发展落后的地区则可能常年见不到相关案件，有浪费司法资源之嫌。二是办案机制。办案机制涉及与检察权配置规律的协调问题，从这些专门机构的办案模式来看，普遍都实行了“捕诉合一”，甚至开始探索“三审合一”，这种检察权的重新配置，引起了一定争议和批判。审查逮捕权有其独立存在的价值，司法审查必将成为审查逮捕权未来前进的方向，不能为了解决案件量不足的“囚徒困境”等眼前利益而实行“捕诉合一”。“一个制度是合理的并非意味着它是必然的，它在今天‘只能如此’也不意味着它在将来也会‘一直如此’。”9［美］弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，广西师范大学出版社2012年版。当下，检察机关应当着眼于制定统一的程序标准及规则，并且广泛适用于侦查监督的令状化探索以及认罪认罚从宽基础上的起诉裁量等领域，回归检察官防止“法官擅断”和“公安恣意”的原生价值。故，不论出于监察体制改革后检察院内设机构适度蓬松化的需要还是检察权配置的基本规律来看，“捕诉分离”都应当成为检察院的不二选择。

（二）“北京样本”展现了“行政化驱动”全貌

1.为何一定要设“一级内设机构”

一是具备了一定的司法需求。随着某一地区经济社会的发展，相应领域案件量上升，如上海作为国际金融中心，金融和知识产权案件量众多，有必要组建一级内设机构金融检察处；北京作为全国政治和经济中心，涉及国家安全的案件较多，有必要组建一级内设机构国家安全和公共安全检察部、金融犯罪检察部等。另外，内设机构在中国检察系统更重要、更关键的作用即对外协调获得检察院正常运转所需要的资源，并在检察院内部进行人、财、物的优化配置。长期以来，中国检察的发展受制于地方经济社会的发展，机构及人员变动较大。“在正规确立的组织中，通常存在专门的行政人员，负责维持组织的继续经营及协调组织成员的活动”，10［美］彼得·M.布劳、W·理查德·斯科特：《正规组织：一种比较方法》，夏明忠译 ，东方出版社2006年版，第9页。故成立一级内设机构也为检察专业化创造了稳定的发展空间。二是满足机构运行的必要条件。不管是未成年人检察还是金融检察、知识产权检察，一直都面临着“案件量不足”的“囚徒困境”，采取在公诉机构内部再分设公诉科（处）和诉讼监督科（处），在侦查监督部门内再分设审查批捕科（处）和侦查活动监督科（处），或单设专业化组的方式，这种困境会更加突出，而且会滋生内部工作量的不平衡而激化矛盾，导致设了撤、撤了又设的恶性循环反复出现。而“废组设科”将这些特色检察升级为一级内设机构，实行“捕诉合一”甚至“三审合一”会很好地解决上述困境。同时，专业的检察官办案组并不具有行政编制，无须经过同级党政部门的批准，不能发挥对外协调获得检察院正常运转所需要的资源之功能。组长不是行政职务，在检察系统内部还是外部都不具有相应地位，协调和沟通能力自然就弱，人、财、物无法积聚，专业化建设就会成为无本之木。三是利于检察权的优化配置。这种微观层面的分离是在内设机构层级之下的分离，由于分离层级过低，相同的决策主体、共同的职业利益、类似的思维模式等因素，会大大削减职能分离的实际效果。11汪建成、王一鸣：《检察职能与检察机关内设机构改革》，载《国家检察官学院学报》2015年第1期。故而“取消二级内设机构”成为检察机关内设机构改革的主要措施。北京在此次内设机构改革时，也考虑到这个因素，增设的8个内设机构全部为与公诉部并列的一级内设机构。四是便于进行检察绩效考核。成立专门的内设机构之后，还可以针对该项工作出台专门的检察绩效考核标准，而不再依附于公诉、侦监等条线而得不到较高的重视和丰富的资源配置。在现有的制度环境下，检察机关绩效考核拥有比立法更及时有效的管理优势。绩效考核通过考核考评标准、目标、指标等方面的设置，为考核考评对象提供工作的标杆和依法办事、高效办事的操作规程和行为准则，引导检察工作走向规范化。通过考评，可以看出既定程序和要求的执行情况，发现规范化建设中尚需解决的问题并加以完善。“机构驱动+考核完善”的路径展现了我国检察专业化“行政化驱动”的全貌。这种路径更切合当下的国情和语境，但也有一定的负面价值。

2. 为何不能过度依赖“行政化驱动”

在“行政化驱动”的路径依赖下，行政职务成为检察官等级的主要评价标准。12黄祖帅：《基层检察机关内设机构改革研究——以天津市基层检察院内设机构改革为视角》，载胡卫列、韩大元主编：《主任检察官办案责任制——第十届国家高级检察官论坛论文集》，中国检察出版社2014年版。检察官的职业前景和职业尊荣感是成为内设机构负责人，精英检察官全部脱离办案一线，导致基层检察院普遍存在人少案多、官多兵少的矛盾。对机构进行考核的弊端也十分明显，从大的方面来说，普遍存在于公、检、法三机关内部的绩效考核使后一程序的结果成为检验前一程序的对错，从而使公、检、法三机关成为铁板一块；从检察机关内部来说，亦是如此，公诉的不起诉决定势必要牵涉侦监部门先前的羁押正当性，从而使批捕权不当渗入了“诉讼阶段论”的体系链条中，破坏了配合制约关系的稳定呈现。在检察官这个层面，造成专业化的内生动力不足，专业化的成本太高且效果甚微，专业化无法成就检察官的职业尊荣感，而是行政命令、工作摊牌，反感和被动应付成为检察官提高自我修养的“拦路虎”。反观日韩，日韩这种在一级内设机构之下又设二级内设机构的模式为何合理，而没有出现我国检察内设机构层屋叠加、一线办案人员减少的通病，是因为日韩检察机关的内设机构只是一类检察权的集群，在检察官本身就是独立官厅的背景下，专门机构并不承载具体的检察职能，只是具有相同专业背景、特长、爱好的检察官的聚合体，各个检察官之间地位平等，主要职能是办案，“圈”色彩、自治氛围浓厚，内设机构成为检察官良好行使职权的平台，平台通过聚集各类资源（技术、理论、专业人才）支撑检察官的个体创新，这也是组织存在的价值，然后通过检察官的个体创新、捕捉和快速响应外界的变化，进而满足民众的司法需求，带动组织机构的发展。可见，在“检察官独立”的检察制度体系中，内设机构和检察官之间是“互利共生”的关系，检察官通过以机构的名义对外交互，弥补个体信用不足，提高办事效率；机构组织检察官培训，提高检察官的业务能力，机构带给检察官的是机会、能力、效率和信用，相互之间良性循环，走出了一条“制度内生”式的检察专业化之路。综上所述，在专业化内设机构的设置上必须根基于我国的国情，一方面要充分发挥内设机构的优势，另一方面不能过度依赖，决定设立一级内设机构应当充分考虑“五个因素”：“一是充足的案源，二是区域范围和交通条件，三是经济发展基础和条件，四是队伍的专业素养和办案经验，五是社会文化舆论背景和公众的法律意识等”。13徐建：《论我国建立少年法院的条件和必要性》，载《青少年犯罪问题》2001年第4期。同时满足上述五项条件的，一般都是直辖市（如北京、上海）、省会城市（如成都、武汉）、都市核心区等，对于经济条件发展落后的地方，则不需要二次分工，从而走上科层制的老路。

（三）“重庆样本”借助了检察体制改革优势

1.司法责任制可以提高检察官专业化的内生动力

当下正在进行的司法责任制改革试图通过抓住“司法责任”这个“牛鼻子”倒逼精英检察官自觉回归办案一线，主动提高业务水平，以实现检察官的正规化、专业化、职业化。司法责任制的本质，在于尽可能释放办案个体的自主性，削弱“官僚化”模式下的内部约束。而检察官办案责任制正是具体落实措施之一，不仅有利于检察官提升自我素质，抵御外界干扰，有利于检察官职业受到社会的认同，还有利于司法公信不足局面的改善。为了配合司法责任制改革落地， “检察人员分类管理”“检察机关内设机构整合”等配套改革措施又相继推出。其中，“检察人员分类管理”改革被认为是检察官办案责任制改革的基础措施，致力于构建检察官单独职务晋升序列，使检察官从行政事务中脱离，“让检察官更像检察官”，检察官按照自身实绩和年限晋升检察官等级，实现检察管理模式的司法化改造，从而创造出一条“制度内生”的新专业化路径。这种“制度内生”的新专业化路径实则是自生系统，通过激发检察官职业群体的活力，让检察官能够自发学习、努力实现专业化，并由检察官职业群体制定专业标准，决定群体组成人员的进入或退出的良性循环机制。如同卡夫卡《审判》中的“守门人”一样，司法过程中的法官要试图使“门外人”相信：门内的世界非常奥妙、精彩；同时，对于用职业技术武装起来的法律人，既与其他权力保持一定的距离(不与门外权力同流)，更要守护着“法律之门”。

2.当下的检察改革依然无法有效解决专业化问题

正规化、专业化、职业化的检察官不是管出来的，而是靠引导和激发。就目前改革的现状来看，检察官的积极性并未充分调动。主要原因在于：一是检察官的职务晋升渠道并不科学合理。改革方案按照各级检察院的级别规定了各级检察院检察官的最高等级，一般省市级人民检察院的员额制检察官的最低级别为四级高级检察官，可按期晋升到二级高级检察官；而基层院的检察官按期晋升只能到四级高级检察官。这种做法还是走上了科层制的老路，向基层倾斜的改革初衷并未达到，检察官等级晋升“天花板”的设定也使检察官按期晋升到一定等级之后失去了奋斗的动力。二是检察官与助手的关系并未理顺。当然，特定领域知识的缺乏，确实不利于检察官办案，因为法律适用以事实认定为前提，而缺乏相关行业的专业知识，办案检察官在侦查取证、证据审查以及事实认定方面，都会遭遇种种难题和障碍。基于此，在检察官办案组的构建上，台湾检察制度推出了解决之策，即构建专业化的检察事务官，让检察事务官弥补检察官在金融、证券、税收、工程技术、知识产权、财务会计等方面的专业知识，这种检察官办案组的构建也更符合社会分工的理论。《社会分工论》中，涂尔干指出，现代社会的团结建立在人与人之间职能的相互依赖上，以分工为特征的现代社会与有机体类似，分工明确、个性鲜明，共同维持着整体的运行。由此，台湾检察官和检察事务官的关系被比喻为“包青天”与“王朝、马汉”的关系。我国检察官办案责任制改革过程中，因为历史遗留问题，更多凸显在招录机制上，检察官和检察官助理都是相同学历背景——法学出身，检察官助理被定位为“候补检察官角色”，缺乏差异性，检察官和检察官助理无法在专业分工的基础上相互依赖，检察官和检察官助理之间的关系自然难以理顺，往往是检察官依靠与助手之间良好的私人关系才能勉强完成办案任务。重庆市检察院《关于组建公诉专业团队的指导意见》规定，业绩突出的检察官可以受到表彰，破格晋升检察官等级，在上级人民检察院遴选时优选考虑，充分发挥专业团队的知识优势，提高职业尊荣感。专业检察官团队一定程度借鉴了“司法联邦主义”的思路方法，对于一些跨地区或重大疑难刑事案件，检察官专业团队可以发挥其中立性和超脱性的优势来处理案件，打破检察权布局与行政区划的绝对同一性，不失为“去地方化”的新路径。

综上所述，检察专业化并不单指检察官能力的专业化，检察专业化的基础应当是检察权的科学配置和检察权运行机制的专业化。审查逮捕权的专业化在于权力运行机制的诉讼化改造，而不能沦为公诉权的依附和侦查“合法化”的途径；公诉则应当更加注重检察官公诉能力的专业化，以工作对象确定的专业化应当以公诉权为基础，以充分实现对侦查权和审判权的制约，避免脱离实际而不得长久。

三、检察专业化的进路：以“制度内生”逐步优化“行政驱动”

任何一项制度或者机构的建立均不是一蹴而就的，应采取“费边社”策略方式，循序渐进实现质的飞跃。从目前检察专业化的实践样态来看，基本上都试图走“设立机构—出台考核”的“行政化驱动”之路，这与检察机构上命下从的检察领导体制有关，也与检察权兼具司法属性和行政属性有关。但“行政化驱动”之路并非检察专业化的唯一进路，必须结合“司法自生”之路，优化“行政化驱动”之路。

（一）宏观方向：深化检察体制改革，为检察专业化提供内生动力

1.深化检察人员分类管理改革

一是优化检察官和检察辅助人员录用模式。可以借鉴我国台湾地区的检察事务官模式，招录具有专门知识的人作为检察官助理，解决检察官专业性不足的问题；启动从专家学者、律师中招录检察官试点，促进人才合理流动。二是落实检察官逐级遴选制度。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求：“初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下级人民法院、检察院的优秀法官、检察官中遴选。”三是打通检察官职级晋升通道。中央、省（直辖市、自治区）、市州、区县四级检察院的检察官都可以通过科学合理的业绩考评机制晋升到最高等级检察官。四是落实员额内检察官退出机制。对于三年绩效考核不合格的检察官，应当启动检察官员额退出程序，评定其是否合适继续担任检察官，以此做出降级、退出等决定。五是明确三类人员转岗条件。目前，三类人员跨越各自通道任职的条件并不明确，尤其司法行政人员向检察官和检察辅助人员交流的条件不明，必须尽快出台相应措施，防止改革倒退。

2.深化检察官办案责任制改革

一是对于办案的范畴必须从严界定。明确只有涉及事实和价值判断（决定）的才能叫做办案，对于审批、审核、研究案件等不进行事实和价值判断并以此承担司法责任的程序性事项不能列入办案范畴。二是落实入额的检察官必须在一线办案。对于承担行政管理责任的检察长、检委会专职委员、部门负责人，在核定其行政管理工作量的基础上规定必须亲历办案的数量，并加大检查、考核和公示力度，防止挂名办案。三是明确司法责任的追究程序。尤其要避免“唯结果论”的倾向，无罪、撤回案件并不等于错案，要追究司法责任。只要检察官没有收受贿赂、徇私枉法，就不应当追究司法责任。至于能力和责任心，应当通过检察官业绩评价机制，通过降级、退出员额解决。

（二）中观着力：协同推进繁简分流，为检察专业化创造时空条件

就目前的实际情况来看，检察机关面临的“案多人少”矛盾是个伪命题，检察机关并不缺人，而是缺少在一线办案的人员，“忙闲不均”引发了“案多人少”。故，在一线办案的检察官沦为办案的机器而缺少学习和研修的时间和精力，导致研修和学习成为了检察官的负担，形成恶性循环。解决之道，一方面，通过司法改革重新配置检察资源，引导检察人员向一线流动；另一方面还需优化办案程序，进行案件繁简分流改革，将“繁”和“简”作为专业化分工的一个方向进行选择，通过设置专门的检察官办案组甚至轻刑机构实行“简案专办、快办”，提升案件处理效率，但简单案件也要加注重程序的规范化；疑难复杂案件则必须精办，不仅要注重程序的规范化，更加要注重提升检察官司法素养和专业知识储备的专业化水平。

（三）微观操作：四个维度层层推进，为检察专业化夯实各种基础

1.专业主题维度

专业主题的确定必须从三个层面进行设计：第一个层面要尊重司法规律。从目前检察机关的定位来看，检察权主要包括公诉权、批捕权、民事行政检察权和刑事执行检察权，各有各的专业化方向，各有各的运行规律。但是不管是最高人民检察院的官方定位还是学者的争论，公诉权和逮捕权毫无争议都是检察权的核心权力，检察专业化应当首选公诉权和审查逮捕权配置与运行机制的专业化，并以此为基培养专业人才，推动侦查监督、刑事审判监督、刑罚执行监督的专业化。第二个层面要顺应改革趋势。与其在“法律监督的正当性”以及“法律监督的途径”等问题上钻理论的“牛角尖”，14徐益初：《从我国检察机关的发展变化看检察机关定位——对检察机关法律监督地位的再认识》，载《人民检察》2000年第6期。做出一些可能永远找不到答案的理论争论，倒不如认真地关注当前正在全面推进的改革，从中发现我国检察制度创新的新契机。15王守安、葛林：《检察理论：聚焦改革难点寻求制度完善》，载《检察日报》2017年1月8日。监察体制改革之后，检察机关不仅要做好与监察机构的衔接机制，还必须思考补充侦查权的运用和完善，顺应改革趋势仿效“北京样本”在全国各级人民检察院成立专门的职务犯罪审查机构，专司职务犯罪审查，深耕补充侦查权的完善路径。公益诉讼试点工作开始后，检察机关“公共利益代表人”的角色定位更加清晰，民事公益诉讼和行政公益诉讼大有可为。第三个层面必须匹配司法需求。既然检察权的基本分类已经确定，下一步要在处理好经济社会发展与司法需求的关系以满足人民群众的司法需求为必要的基础上，根据案件类型、数量、复杂程度等综合考虑，进一步细化公诉权，科学设置各领域案件审查主体，选定专业主题，配备检察人员，不能一拥而上。在案件量较大的基层人民检察院可以按照案件类型确定专业化主题，如经济犯罪、毒品犯罪和侵犯财产犯罪等；在案件量较小的检察院则没有必要确定专业化主题，人为提高管理成本。同时，要对案件进行动态监控，根据类型、数量、疑难复杂程度变化情况，及时对主体和主题进行调整。

2.办案主体维度

总体来说，要在不同层级的检察院采取不同的专业化进路。就目前的实践情况来看，专业化内设机构、专业化的检察官团队、专业检察官办案组和专业检察官对案件数量、人员配备的要求由高到低。在设立方式上，专业化的内设机构须经有权部门批准设立或指定，较难设定；专业化的检察官团队、专业检察官办案组和专业检察官作为办案组织则具有较强的灵活性。在司法需求、资源允许的情况下，可争取设置专业化的内设机构；待司法责任制改革到位之后，专业化的检察官团队、办案组和专业检察官可以担当主力，因其设置较为便捷，且有利于根据案件变化、人员变动进行调整。

省（市）级人民检察院的主要职能不是办理案件，而是指导和管理下级人民检察院的业务，为避免政出多门、降低管理的效率和指导的权威性，可以进行“大部制改革”，将职能类似的业务机构合并，保证指导的统一性和专业性。同时，省（市）级人民检察院要充分发挥人财物统管的优势，参照“重庆样本”搭建不同类型的专业化检察官团队，检察官专业团队不仅要办理省（市）相关领域的请示、复议复核重大、疑难、复杂案件，形成示范效应，而且要更加注重团队的资源聚集功能建设，不仅要充分聚集优秀检察官，还要聚集具有相关专业背景的专业技术人员、专家等，全市范围内按需求调配，形成合力，共同为全省（市）公诉队伍提供智力支持，提高案件处理的质效。最近，最高人民检察院下发了《关于指派、聘请有专门知识的人参与办案若干问题的规定（试行）》，检察机关在专业化之路上已经走出坚实步伐。省级人民检察院还要充分发挥专家咨询委员中立性和专业性的特点，不断丰富专家咨询委员库，使专家咨询委员不仅包含有实体法的专家，更要有程序法的专家，还应当有网络技术、知识产权、金融证券等其他学科的专家。在事关检察机关职能定位、政策制定等顶层设计上多听取专家意见，保证政策制定更加科学、合理；在公检法争议较大的重大疑难复杂案件中，邀请专家参与，提出中立客观意见，解决争议，共同为案件质量把关，提高检察机关专业性。

基层检察院则应当基于案件办理的需要更加凸显专业化分工，在内设机构设置上，参照日韩模式，对综合业务部门和行政部门大力进行“大部制改革”，16例如江苏高级人民法院，合并法律政策研究室、案件管理部门等综合业务机构，增设业务内设机构，既实现机构整合，又突出了主业，解决司法机关“综合部门多、业务部门少”的问题，值得检察机关借鉴。而在公诉和批捕等主要业务部门则应当在专业化基础上不断实现扁平化管理，不能一概推行“大部制改革”，综合考虑前述“五个因素”决定设立专门的内设机构还是设专业化的检察官办案组。能同时达到上述五项条件的，一般都是北京、上海、广州、深圳等一线城市或省会城市的核心区，有必要设立专业的内设机构。具体可在侦查监督部门之下视具体情况再设国内安全保卫、经济犯罪检察、刑事检察、禁毒检察、治安管理检察、边防管理检察和交通检察等检察官办案组，分别负责处理不同类型的案件，以与《公安部刑事案件管辖分工规定》一致。17《公安部刑事案件管辖分工规定》规定，公安部有国内安全保卫局、经济犯罪侦查局、刑事侦查局、禁毒局、治安管理局、边防管理局、消防局和交通管理局八个业务局，分别处理一类案件。公诉部门与批捕部门保持一致，设立不同的专业化检察官办案组，必要的时候参照“上海样本”和“北京样本”，以案件量和机构编制为限制因素，拆分公诉，设置金融检察科、知识产权检察科、国家安全和保卫科等科室（一级内设机构），探索刑事公诉、民事公诉和行政公诉 “三审合一”机制，以保障专门机构工作的时间、人力、物力和精力，提升检察机构的社会影响力。对于其他经济发展水平相对落后的地区，为了减少分案负担、提高效率，没有必要设立专业的检察官办案组，可以依靠“重庆样本”在省一级人民检察院成立专业化的办案团队，依托专业团队解决各地检察院专业知识不足的问题。

3.工作机制维度

一是要科学合理分案。专案专办必然会带来工作量平衡的问题，检察机关要善于运用大数据统计分析案件特点、类型和数量，作为检察官数量动态调整的依据，以保证工作量的相对公平。具体可参考深圳人民检察院的经验，确定专业化办案组或专门机构的人员配置。通过问卷调查，对全国检察机关统一业务应用系统上29类公诉案件及每一类案件的12个业务流程的业务用时进行调查，计算出每项平均值，然后根据12个业务流程发生的比例，经过加权平均后，计算出各类公诉案件的平均用时，然后根据29类公诉案件发生数占当年公诉类案件总数的比例，再次加权平均，计算出公诉业务案件总体的平均用时，最后将检察人员每年用于办理案件的工作时间，除以公诉业务的平均用时数，得出公诉检察人员年均办案的合理数。再用近年公诉案件数量平均值除以公诉检察人员每年办理案件的合理数，得出公诉业务条线所需的检察人员数量。18广东省深圳市人民检察院课题组：《深圳市检察机关办案同时测算及人员配置分析》，载《检察工作实践与理论研究》2016年第4期。二是建立专业同步辅助审查机制。科技层出不穷，社会日新月异，分工越来越细，检察官不可能对每行每业都有所涉猎，但是检察官又不可能将事实认定这种关键权力通过外包的方式解决。对于专业性很强的问题，要善于运用专家咨询委员和专家辅助人制度。对于专家辅助人，一方面，加强对普遍和类案问题的交流学习，避免个案上的利益纠葛而丧失中立性；另一方面，应相应地配套出台有助于规范专家辅助人出庭行为的程序规则，比如专家辅助人出庭宣誓制度、专家辅助人故意提供虚假意见责任追究制度、专家辅助人出庭不良记录与黑名单制度等，保证专家证言的客观性、科学性。三是建立与专业管理部门、经营单位的长期协作机制。加强与一行两会、税务、知识产权、文化执法等单位的沟通机制，选派检察官到相关政法单位、行政监管机关及经营单位跨岗交流锻炼，提升专业技能。省级人民检察院的专业化办案团队尤其要注重开展这方面的工作，充分发挥平台的资源聚集优势。

4.专业能力维度

无论是在企业管理、社会管理，还是在公共管理领域，“人”的因素举足轻重，关于“人”的制度设计和制度安排在所有的制度建构中总是处于基础性和战略性地位而备受重视。因为对一个组织或团体而言，对人员管理的质量和效率直接影响或决定了组织活动的效率和目标的完成。19张创新：《现代管理学概况》（第3版），清华大学出版社2010年版，第271—272页。检察专业化是外在检察主体与内在检察机理的有机统一，而且更加注重检察人员司法理念、检察思维、司法能力的专业化。一是建立专业的检察官研修制度。在通过检察改革不断激发检察官学习动力的同时，还须出台检察官研修制度，将研修作为检察官的必备工作纳入检察官绩效评价机制中，保证检察官必要的学习时间。开展多种形式的岗位练兵活动，提高检察官办案的规范化。二是结合司法办案突出类案研究。检察调研工作是检察工作的重要组成部分，具有基础性、前瞻性、指导性，是提升队伍素能、推动检察事业全面发展的现实需要，检察官要善于研究典型案例，总结类案问题，提高释法说理能力。三是开展“量体裁衣”式的培训。专业检察官长期集中办理特定类型案件，会导致知识结构单一，不利于拓宽审判视野，培养通才；专门办理特定案件，有固定服务对象，容易在与检察官交往中形成利益关系，影响公正执法。建立专业培训机制和廉政风险管控机制，结合专业化检察工作实际，有针对性地进行培训，邀请检察业务专家和有关专家学者小范围集中授课，深入研讨司法实践中亟待解决的疑难复杂问题，不断提升司法能力；公诉和侦监领域的干警可以定期轮岗交流，实现知识全面化，降低廉政风险。

卡多佐曾言，如果根本不知道道路会导向何方，我们就不可能智慧地选择路径。20［美］本杰明·卡多佐：《司法过程的性质》，苏力译，商务印书馆2000年版，第61页。当前，司法的专业化分工和检察官的专门化已经随着现代化程度的提高而成为一种新的职业化发展趋势，专业化作为顺应这一趋势的典型制度，在司法改革背景下，为提升办案效率和质量提供了一条全新的路径。