论法治评估的功能局限与实践定位——基于“法治”与“评估”的双重困境*

王 勇

大连海事大学法学院副教授

一、法治评估的实践背景及其功能

以2012年为新的里程转折点，当代中国法治建设从以实现“有法可依”为逻辑起点的法律体系建设阶段转入以“良法善治”为核心要义的法治体系建设阶段。在这个过程中，通过从法制到法治的观念更新，通过建立法治与现代国家治理之间的内在逻辑关系，法治成为政府、社会、市场和国家的结构性要素（法治政府、法治社会、法治国家等），更成为一种负载现代价值取向的规范性体系。“法律体系”向“法治体系”的转向，不仅意味着以立法为核心取向的法治建设模式向以法律实施为核心取向的法治模式的转向，更意味着法治建设将从“规模扩张型”向“质量约束型”的转向，意味着法治将实现由技术层面建设向价值层面建设的递进。在这种背景下，对法治建设的具体环节进行质量评估，及时有效地对存在的问题进行必要的调整，无疑是法治建设的应有内容。就此而言，探索一种客观的法治评估标准，无疑具有重要的理论意义和实践价值。

法治评估，又称法治指数评估、法治评估指标等，是指以理论与实践相结合的视角，通过建立一个客观的评估指标体系，对特定区域的法治发展状况进行描述和评价的活动。1参见侯学宾、姚建宗：《中国法治指数设计的思想维度》，载《法律科学》2013年第5期。作为一种可量化操作的社会发展状况评价指标体系的组成部分，法治评估指标体系是用以反映法治及其相关组成要素（法律规则、法律部门、体系、法律意识、法律思维等）的基本结构和运行状况的专业性指标评价体系。法治指数为评价特定区域的法治化进程提供一种计量性评价标准体系，法治评估通过法治指数对法治状况进行评价，所以法治评估、法治指数、法治计量分析等概念在实践中被同义使用。

追溯法治评估在我国的兴起，很多学者都谈到域外经验的示范，如世界银行在其“国别财富报告”中对“法治指数”的设计与强调，“世界正义工程”把“法治指数”作为衡量一国法治状况的标准，等等。但基于当代中国法治建设所走过的特殊历程，本文认为中国法治评估所具有的“本土问题意识”更为真实和深刻，法治建设中的“中国”特质应该在法治评估指标体系建构中被真正重视起来。因为法治评估不仅仅是一个量化指标体系的建构问题，还关系到“法治”具体化为“中国法治”后，我们如何认识和评价——基于其“本土法治”、“具体法治”和“基层法治”所具有的个性结构与特征，及其在实践中所具有的独特面相。2从学理意义上，笔者把作为“特色法治”的“中国法治”这一命题分解为“本土法治”、“具体法治”和“基层法治”等面相和结构性特征。详见未刊稿《法治、国家治理与国家法理学的建构》。这涉及我们如何认识和定位法治评估的功能。

党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”。作为法治建设的阶段性任务，在社会主义法律体系基本建成，社会主义法治体系成为新指向的实践背景下，“法治建设指标体系和考核标准”所具有的实践意义，笔者将其概括为一种可能的可喜趋势——它可能意味着当代中国的法治建设从“规模扩张型”向“质量约束型”迈进，意味着我国的法治建设将力图实现积极建构和审慎评价的统一。所以，至少从应然预期上，法治评估及其指标体系建设是一项具有反思性和管控性的实践工程，它包含着对法治进行校正的可能，就此而言，法治评估应该是法治建设的一个内在组成部分。

当前法治评估模式的一个共同特征在于，尝试通过计量的体系和方法为法治建设提供一个建设蓝图和“审计”标准。从静态的立法到动态的法律实施，从形式性的规范体系到权力制约与权利保障的实质法治的实现，法治评估指标体系力图提供指南和标准。这种指南，是建构性与反思性的统一，它既能够支持从无到有的立法和法律体系建构，也能够支持对法律体系内在融贯性及法律与社会之间彼此嵌入与融合的反思性审视和批判，是法治建设“答卷”的“参考答案”和“阅卷规程”。它包含了钱弘道教授所指出的类似于“绩效评估”的治理工具功能，以及扩大公众参与功能，3钱弘道、王朝霞：《论中国法治评估的转型》，载《中国社会科学》2015年第5期。同时也为我们从整体性视角规划和改进法治提供了一个决策参数。就此而言，法治评估的积极意义，不仅在于这种评估为法治本身提供了规划和评价，也为整体性的社会发展和国家治理提供了积极支持。

无疑，法治评估的对象是整体性的法治工程，包括静态的规则体系和动态的运行系统。基于法律和法治本身所具有的形式与实质之类型化界分，法治指标体系也应该反映法治在质的规定性与量的规定性方面的协调统一，4参见徐汉明等：《论法治建设指标体系和考核标准的科学构建》，载《法制与社会发展》2014年第1期。反映法治在规范体系与价值理念两方面的协调统一。法治评估指标体系是关于法治的理想规划、学理研究，与法治实践的在地化和具体化紧密结合在一起。但是，在国内法治评估问题研究已经兴起十余年，研究成果已硕果累累的状况下，我们可能还需要继续追究和处理一个内含于法治评估议题内部的问题，即基于法治评估所具有的规划设计和绩效检测这两类功能，基于法治评估集建设性和反思性于一体的特征，如何确保法治评估指标体系的有效性。在关于法治指标体系的理论研究中，这是一个前提性问题，也是一个最核心的问题，法治评估指标体系的特色和优势就是把法治问题转化为计量问题，从而填充“空白试卷”和提供“阅卷规范”。

二、法治的内在困境与量化评估的局限

本文在肯定如上所述法治评估之功能和特征的基础上，重新提出这一核心疑问的目的在于如何最大限度地克服这种诘难，从而真正地实现中国法治评估可能具有的实践价值。本文质疑或提醒的理由始于“法治”和“评估”两个方面：第一，法治指标体系预设了法治的同质化，而这一假设可能是存在问题的。同质化意味着存在一个普遍的公理性的法治框架，通过这一指标体系的构建与“审计”，实现作为具体之一国法治的法治（a）与作为普遍法治的法治（A）的一致。第二，法治指标体系预设了法治的均质化。这一预设也是存在问题的。均质化意味着法治在时间、空间、主题和事项等方面的整齐划一，意味着法律上的差别只是例外性和临时性的。如果上述两个质疑不错，我们仍旧要回答的问题是，既然否定了一般性法治模式和均质性法治要素，那么中国法治作为一种特殊的法治形态，如何用一个量化指标体系去规划和评价？换言之，基于“量身定做”的法治评估指标体系，从逻辑上后发于作为具体法治和本土法治的当代中国法治，那它能发挥法治规划和绩效评估的功能吗？

关注到基于中国特色社会主义法治的特殊面相而形诸中国法治评估体系的特殊性问题，上述关于同质性和均质性问题的分析将需要作出更为清晰的解释。一方面,法治本身的内在歧义,制约着对法治进行量化评估的科学性和有效性，关于形式法治与实质法治，关于法律与道德等外在合理性因素的争论，至少从量化指标之构建这一层面大大削弱了指标体系和量化方法的可能。另一方面，法治的“中国特色”这一实践规定性，更由于“地方法治”或“区域法治”渐次成为一种实践性倡导，也从我国法域的范围内提出了法治评估体系的“央地关系”问题。从法治建设模式上看，是否应该存在这种“央地关系”的分野，本身就是需要反思的，属地性的各级各类法治评估指标体系的竞相设计，可能不是建构而是瓦解了作为整全性的当代中国法治的规划设计与绩效评估。

量化方法是法治评估最为核心的一个特征，其功能在于对法治状况进行概括性描述、评价并在此基础上为法治改进提供指南。作为现代社会科学方法在法学研究中的应用，量化分析方法的适用要求完成对法治状况的如下逻辑分析流程：（1）对法治及法治结构形态形成一个整体性的预期认知，即一个由若干逻辑要素构成的整体性法治结构；（2）选择使用一整套合适的评估和测量工具或方法，如访谈、问卷等；（3）收集数据等实证材料；（4）比照初始预期，对数据进行分析；（5）分析结果并消化处理。5参见［美］杰克·莱文、詹姆斯·福克斯：《社会研究中的基础统计学》，王卫东译，中国人民大学出版社2015年版，第8页。

就法治评估而言，量化分析方法假设了量化对象的均质化特征，定量评估的法治，“必须是一个内部协调有序的稳定事物，不能由各种不相关的甚至是相互冲突的成分所组成”。6孟涛：《论法治评估的三种类型》，载《法学家》2015年第3期。但在本文看来，无论是内在视角的分析（关于形式法治与实质法治的差别），还是从外在视角评价法治（道德、政治、经济状况对法治的影响），法治评估的量化分析方法都有其难以克服的适用限度，法治与其发展所处的经济、政治与社会结构之间具有高度复杂的映射与关联关系，这些结构性要素影响着法治的形式结构与实质价值，其中的价值性或观念性因素，很难对其进行量化考核。

一般而言，在潜在背景上，世界性的法治评估源于对“二战”纳粹反法治状况的反思，源于对“法律与发展”运动中的西方法治移植运动的检讨。在社会科学方法，尤其是测量方法扩至法律和政治领域之后，7参见孟涛：《论法治评估的三种类型》，载《法学家》2015年第3期。法治指数成为一种具有示范性的法治评估方法。法治指数的示范性和全球扩展，本身就是一种关于法治的意识形态的体现——以法治之有无和优劣来验证发展，以一般法治模式评价法治的本土化状况等。

无论是作为法治量化评估典范的世界银行全球治理指数，还是国内各类法治指标体系，量化评估方法是法治评估核心特征与方法。如前所述，正是在这个问题上，法治评估遭遇的质疑最为集中。在计量分析中，分析者使用统计方法来检验关于社会事实的某种本质性预设，并基于这种统计，把定量数据转化成关于分析对象的描述性术语，从而为决策提供支持。量化方法把“对未来事件的日常预测与社会研究者使用统计来检验关于社会事实本质的假设的工作经验联系起来”，量化“有三种不同的测量等级：定类等级，在这个等级下数据被分类；定序等级，在这个等级下数据被排序；定距等级，在这个等级下数据被赋值。”8［美］杰克·莱文、詹姆斯·福克斯：《社会研究中的基础统计学》，王卫东译，中国人民大学出版社2015年版，第17页。

建立科学的法治指标体系和考核标准的关键就在于保障指标体系和考核标准的科学性与客观性。问题在于，法治评估指标所倚重的统计学方法所承诺的这种科学性和客观性能否真实而完整地兑现。科学性与客观性问题实际上是建立在一个更为基础的分类之上的，即法治评估量化指标之能与不能的基础性分类。

法治评估指标是指标体系和考核标准的统一。“指标体系”体现了法治评估本身要完成的目标与任务，而“考核标准”则是对目标任务的量化分解。这里的问题在于，对于无法量化的指标，法治评估如何进行？对可以量化的指标，则涉及科学与客观的稳定再现问题，它包括指标设计与实施两个方面。在设计方面，要求指标体系的科学与客观，包括内部组成要素在微观、中观和宏观层面的分布，做到分类清晰、逻辑严谨和体系连贯；还包括对此种可量化指标在整体性法治评估中的评分数值的设定，包括外部性分值设定和内部要素分值设定。在实施方面，要求实现对法治细节准确而全面的抓取。

从法治的具体形态方面看，任何法治都是具体法治，都是在地法治。在笔者看来，中国特色社会主义法治体系（简称“特色法治”），是本土法治、具体法治和基层法治的统一，这三者分别对应法治建设的三个维度——法治的待决问题与建构资源，法治的发生与运行形态，以及法治的具体实践与实现场景。“在法治指数设计过程中，指标的设计、指标的量化和细化、指标权重的设定、数据的搜集方法等都是在定性分析的基础上进行的。正是因为对法治性质界定上的不同，导致不同的法治指数在进行量化时采用了不同的指标体系”。9侯学宾、姚建宗：《中国法治指数设计的思想维度》，载《法律科学》2013年第5期。

法治是“地方性知识”，这决定了法治评估的具体与特殊。正如朱景文教授所言，“法治评估不是简单地对法治发展的各个方面进行量化处理，首先要解决的是对有着不同社会结构、处在不同社会发展水平的国家或地区按照统一标准进行法治评估的可能性问题”。10朱景文：《论法治评估的类型化》，载《中国社会科学》2015年第7期。本文认为，在法治建设初期，作为具有引领、规划法治建设和检测法治成效之功能的法治评估，应该注重其具有全国普遍性的指标体系建设，使之具有广泛的示范和引领效应，并随着法治建设的渐趋成熟，对作为量化指标体系的法治评估进行功能性调整。这种意见得出的根据，一则是基于前述法治具有制度之维和精神之维的二元界分，另一原因则在于法治本身具有深刻的国别和民族底色，但是这种特殊性的底色应该存在于作为整体的国家层面，不能同一逻辑地延伸至地方法律制度建设实践中。也就是说，整全性和统一性的法治评估体系的构建和实践应该努力克服以“区域法治”之名在地方法治建设中继续放大“特殊性”。否则，在“区域法治”渐次成为一种法治建设模式的背景下，量化指标体系的适用性也将具有明显的区域或地理空间限制。如此一来，法治评估指标本身的普遍性意义将遭到削弱从而失去了彼此沟通能力。就此而言，不同区域形成不同的法治评估指标体系，其导向意义就值得质疑和反思。

三、当前法治评估模式及其存在的问题

浙江省杭州市余杭区在2007 年出台《“法治余杭”量化评估体系》，成为我国内地第一个正式对外发布的地方法治指数。2011年，第一个省会城市法治指数——《昆明法治指数》也正式对外公布。11参见易卫中：《地方法治建设评价体系实证分析》，载《政治与法律》2015年第5期。2010年，《湖北省法治政府建设指标体系（试行）》印发，这是全国第一个省级法治政府建设指标体系。必须给予肯定的是，经过较为扎实的学理研究，以及各级地方的法治评估量化指标体系建设，我国法治评估的实践取得了不错的成绩，不仅丰富了对当代中国法治建设的细节认知，也推动了社会各层面群体的法治意识的提升。从评估主体和评估内容来划分，可以把中国法治评估分为两种类型。

第一，根据评估主体的不同，分为官方评估和民间评估两类。官方性质的法治指标体系来自中央的法治建设部署和法治建设绩效考核的要求。在国务院《全面推进依法行政实施纲要》中，提出了建设法治政府的要求，同时明确“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度”，国务院《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中提出法治建设要有“时间进度安排和可检验的成果形式”。这些文件对地方政府及其部门的法治建设提出了绩效考评要求。辽宁、内蒙古、湖南、湖北、江苏、浙江、吉林等省级政府，沈阳、深圳、温州等地市级政府，杭州余杭区、大连中山区等区县陆续出台了区域性的法治评估指标体系。

民间评估主要由学者组织，代表性的有中国政法大学法治研究院法治评估课题组，中国人民大学朱景文教授的法治评估课题组，以及浙江大学钱弘道教授的课题组等。学者视角的评估与分析，整合了理论研究与对策研究的视角，具有整体性和全局性的特征，但在获取相关数据的及时性与准确性等方面，民间评估面临很大的困难，其水准也有待继续提升。

第二，根据评估内容的不同，法治评估可以分为整体性评估和专业性评估，后者如立法评估、司法评估等。在这种分类下，目前中国的法治评估多是指整体性的政府法治建设的评估指标体系，评估的主要对象是各级各类国家机关推动法治建设的情况，如规则是否完备，组织是否健全，权力行使是否规范，尤其是以界定权力清单的方式来评价法治建设的阶段性绩效。在法治建设转型时期，政府主导型的法治评估，侧重于法律规范与体系的完备性，法律实施的规范性，对法治中的非制度性要素的关注相对薄弱。

在本文看来，当前我国法治评估实践存在如下一些问题或认识上的误区。

第一，政府主导型评估与评估功能缩水。在当前的法治评估实践中，法治评估工作主要由政府直接主导或通过项目支持及政府购买等方式实质性主导，我们称为“政府主导型评估”。以计量方法为核心的我国法治评估研究始于本世纪之初，如2002年前后北京和上海的部分学者开展的法治评估的相关研究工作，这种研究在很大程度上是因应“依法治国”和“依法治市”的战略目标需要，12参见孟涛：《论法治评估的三种类型》，载《法学家》2015年第3期。而后所展开的各级各类的法治评估实践，政府主导构成了基本模式。政府主导型的法治评估无疑会侵蚀法治评估所需要的独立、中立和客观立场。如陈林林教授所指出的：“在现阶段地方政府的规划中，法治指数的价值首先是工具性的，最终目的是彰显或论证地区的经济发展水平和综合竞争力。诱导性法治建设，一开始就可能是无本之木。并且，以法治指数诱导地方政府推进法治的构想，还有将法治建设务虚化、简单化的倾向。”13陈林林：《法治指数中的认真与戏谑》，载《浙江社会科学》2013年第6期。这种诉诸政府主导的法治评估模式，主观上可能会提升全社会对法治评估工作之重要性的认知，但客观上等于开启了一个“立法”循环。通过中央规划的模式推进法治评估，无异于一个新的立法，这无疑会限制和封闭法治指标评价体系的反思性与批判性功能。在本文看来，法治评估的基本功能中，类似于审计意义上的法治评估功能应该被强调，而这种具有独立性和反思性的评估，应该来自独立于政府和其他国家部门的第三方机构，这既是保持评估基于独立性而有的客观性需要，也来自中国法治发展类型的变动，一种具有广泛回应型法治模式的实践。

第二，形式要素型评估与评估结果缺失。理想的评估指标体系应该充分覆盖法治的全部结构性要素，既包括以规则形式表现出来的法律体系及其运行状况，也应该包括规则制定和实施过程中所体现的核心价值，即法治评估要顾及以“良法”和“善治”为内涵的当代中国法治的实质绩效。当前的评估实践中，法治建设的绩效考核有被化约为规则指数和形式制度考评的倾向，对法治工作部门之设置与否及数量，公权力机构领导岗位的数量，规范性文件的数量，权力清单的更新与公布，法治宣讲与培训的数量等形式性数值做数据比对，这种“形式要素型评估”即使没有彻底忽略法治建设中的主观性要素，也存在把法治价值要素人为“客观化”或“形式化”的趋向。

把法律体系和有关法治的观念与价值体系全部纳入法治评估实践，追求全社会层面的辐射面与涵盖面，主观上确实能够描述和分析整体性的法治效果，但也有夸大法治要素之积极性意义的嫌疑。比如在转型时期的当代中国，民众关于权力行使、权利观念、立法状况的评价，可能并非来自真实的知识和理性的心态，问卷上的问题设置方式就决定了答案的基本结构。民众对权利的理想认知与实际体验，可能因为一个非理性的原因，就被其戏谑般地实际改写。有效的法治评估应该包括形式性的法治结构要素评估和实质性的法治价值要素评估。理想的法治评估，需要在指标设计和分值设置方面为法治的主观要素或价值要素预留位置。

第三，专注法律型评估与评估对象单一。目前的法治评估具有高度的封闭性特点，这种封闭性既体现在前述政府直接主导，排除中立的第三方参与，也体现在法治评估过于专注法律和法治自身的状况，使法治评估在关注视角和评估对象上呈现高度封闭性和单一性的趋向。法治评估忽略了无法量化的经济、政治、文化和社会等系统中的特殊性因素，而这些要素在法治体系中可能有其对应存在，但也有无法物化为法治形式的成分。当前的法治评估，往往基于法治的形式性要素进行评估，很难顾及法律与政治、经济、文化等基础性结构之间的关联，由此止步于对法治建设之外显形式的评价，无法描述、评价和反思蛰伏于法治体系背后但同属法治实体性结构的深层因素。事实上，作为现代治理体系的有机组成部分，对法治发展状况的描述与评价，需要与相关社会结构综合起来。在当代中国法治建设的语境下，关于“良法”与“善治”的实质性评估指标或标准，并非仅仅来自于规则性的法律自身，“良”与“善”具有丰富的实质性内容，而法治评估如果真正发挥其规划和检测的功能，就需要容纳和反映这一内容。

除了上述三个方面的取向之外，当前的法治评估实践还可能导致一种认识误区或实践误区——基于服务地方而各自为战的各级各类法治评估，可能导致法律体系或法治体系的分裂。从积极方面表述，我们可以将其描述为法治评估所具有的绩效审计功能，能够把法治建设纳入锦标争夺的序列，从而形成法治发展的竞争格局。但以本文的视角分析，消极的取向更值得我们警惕。因为，在当前法治建设任务的“二重分解”模式下，14笔者将当代中国法治建设的实践模式概括为“二重分解”，第一重分解是中央和地方对法治建设的任务进行拆解和分包，形成了法治建设中的“央地”二元结构。第二重分解是在地方法治建设中，地方立法权专注于经济指标和发展绩效，催生中央强化性要求地方“依法行政”。地方法治建设的成绩被纳入地方整体治理绩效中评价。由此，与地方法治指数相匹配而形成了法治的地方主义，这显然与我国法治建设目标是冲突的。尽管这一问题并不完全由法治指标体系所引发，而是超大型国家治理结构中处理“央地关系”的一个阶段性选项，但基于法治评估所具有的法治审计功能，以及由此与地方立法权相配合所形成的反向固化，无疑会形成“区域法治”和“行业法治”的新型“规则壁垒”。由此，在法治运行之最常态化的基层场域内，地方法治评估指数，也存在人为地制造法治建设难题的可能。

四、结语

如前所述，法治评估的积极意义是显而易见的，但这种意义的实现必须建立在对“法治”和“评估”的全面认知基础之上。在“法治政府建设情况”已经成为常规性的政府工作事项的现实背景下，15我们可以参阅国务院法制办“首页＞信息公开＞法治政府建设＞年度报告”栏目，历年的地方政府和国务院部门的“法治建设情况报告”都以同质化的方式发布。参见http://www.chinalaw.gov.cn/col/col9/index.html，2017年12月6日访问。“法治指数能否真的实现表象与实质的统一就变得更为让人怀疑”。16侯学宾、姚建宗：《中国法治指数设计的思想维度》，载《法律科学》2013年第5期。季卫东教授指出，法治指数的意义体现为三个方面，对不同社会体制和文化进行比较分析，为改造权力结构提供蓝图指引，推动法治的建设与绩效评价实现统一。17季卫东：《秩序与混沌的临界》，法律出版社2008年版，第55—56页。本文认为，中国法治评估指标体系的构建与规模性应用，它本身所追求的量化之精确性可能并不是最重要的。相反，法治评估所隐含的反思性功能更具意义，通过这种具有反思性的“法治审计”，法治评估能够有效地为“规模扩张型”和“政府推进型”的法治发展模式提供理性反思的材料和契机。另外，也要看到法治评估本身的局限，不能将其绝对化，法治评估指标体系，是一个法治参考数值，与其他有关法治的认知方式形成知识竞争和补充，从而最大限度地修正量化数值本身所难以克服的非包容性缺陷。

系统、科学和客观有效的法治评价指标体系的构建，不仅需要观念认知上的共识，还需要进行精密的层级设计。法治评估的缘起，不应该是来自官方文件的“实施意见”和绩效考核压力，而是真实地来源于经济、政治、文化和社会事业发展的内在驱动。