我国司法鉴定行业管理刍议——以行业协会为视角

陈维娜

（华东政法大学，上海 200042；中国人民公安大学，北京 100038）

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出增强全民法治观念，推进法治社会建设；发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用；建设完备的法律服务体系，健全统一司法鉴定管理体制的目标任务，这对司法鉴定工作提出了更高的要求，明确了司法鉴定行业管理在司法鉴定制度建设中的重要作用。由此，作为司法鉴定行业管理主体的司法鉴定行业协会的发展备受关注。

自2003年黑龙江省成立全国第一个司法鉴定行业协会以来，经过十余年的建设和发展，目前全国已经成立省级司法鉴定行业协会29个（甘肃、西藏暂未成立）。司法鉴定行业协会为促进行业发展，规范行业秩序，实现对司法鉴定的专业化管理发挥了积极作用，行业管理已成为司法鉴定管理中不可或缺的支柱之一。不可否认，受到各种各样的因素制约，我国目前的司法鉴定行业协会还存在一定问题，全国性的司法鉴定行业协会尚未建立，这些都阻碍着司法鉴定行业的科学、规范、协调发展，不利于司法鉴定事业的健康发展。

1 我国司法鉴定行业管理的法律依据

截止2014年底，我国经司法行政机关审核登记的司法鉴定机构达到4 896家，鉴定人55 890人，鉴定业务量达到178万余件。司法鉴定工作在解决诉讼争端，缓解社会矛盾，促进司法公正等方面发挥着关键作用。健全统一的司法鉴定管理体制是司法鉴定工作科学、有效和现代化的有力保障。目前我国的司法鉴定管理实行行政管理与行业管理相结合的管理制度，称为“两结合”模式，这里的行业管理是指司法鉴定行业协会依法进行自律管理。

1.1 “两结合”管理模式的内涵

根据全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）的相关精神，依照《司法鉴定机构登记管理办法》第四条规定，“司法鉴定管理实行行政管理与行业管理相结合的管理制度。司法行政机关对司法鉴定机构及其司法鉴定活动依法进行指导、管理和监督、检查。司法鉴定行业协会依法进行自律管理。”《司法鉴定人登记管理办法》第四条规定，“司法鉴定管理实行行政管理与行业管理相结合的管理制度。司法行政机关对司法鉴定人及其执业活动进行指导、管理和监督、检查，司法鉴定行业协会依法进行自律管理。”根据上述规定，司法鉴定管理实行行政管理与行业管理“两结合”的管理模式。

司法鉴定管理实行“两结合”的管理模式是由司法鉴定的法律性和技术性这两大基本属性决定的。“两结合”，是指司法行政机关与司法鉴定行业协会在司法鉴定管理中既相对独立运作，又相互协调配合，两者相辅相成，共同发挥效能。其中，司法行政机关实行国家法律赋予的公共行政职能，主要负责规划导向、行政审批、监管秩序等事务，是一种宏观的、外部的管理；司法鉴定行业协会实行行业自律，主要负责专业技术、教育培训、业务交流等事务，是一种微观的，内部的管理。这种“两结合”的管理模式从本质上要求行政管理和行业管理宏观和微观相结合、外部和内部相统一，这种结合不是以行政管理为主、行业管理为辅的主次关系，而是两者相互依存、相互渗透、相互贯通的统一关系。

1.2 “两结合”管理模式中的司法鉴定行业协会

司法部的行政规章将司法鉴定行业管理纳入法治化管理范畴，为建设中国特色社会主义的司法鉴定管理体制指明了方向。由于目前我国还没有一部专门的法律或法规来调整行业协会与其他社会主体之间的关系，在有关行业协会的定位上过于强调其辅助作用，职能规定上参差不齐，导致行业协会的发展受到限制，其活动难以规范，甚至产生了一些负面影响。司法鉴定行业协会也面临这种局面，由于缺少相关规范性文件，司法鉴定行业协会的科学定位、组织形式、人员构成和管理职能等尚不明确，这些已成为其发展道路上亟待解决的焦点问题。

2 我国司法鉴定行业协会现状分析

2.1 司法鉴定行业协会的科学定位

大多数学者认为在“两结合”的管理体制下，司法鉴定管理应以行政管理为主、行业管理为辅；对管理体制进行了二元等级划分，将行业管理置于从属和附庸地位，过于强调行业协会对行政机关的辅助作用。这种定位方式混淆了司法行政机关与行业协会之间的相互关系，不利于司法鉴定行业协会的发展，阻碍了行业管理在司法鉴定管理体制中发挥积极作用。

行业协会是单一行业的竞争者为保护和增进共同利益依法自愿组织起来的非营利性经济类社会团体[1]。司法鉴定行业协会是由司法鉴定机构和司法鉴定人及其他相关机构和人员自愿组成的专业性、非营利性社会团体法人。对司法鉴定行业协会的科学定位应基于行业协会的性质。行业协会的本质属性是社会团体，其主要特征是行业性、自愿性、非盈利性、非政府性和互益性。

然而，我国司法鉴定行业协会的建立和运作机制都似乎天然地离不开司法行政机关的参与。从各省级司法鉴定行业协会对外公布的信息中分析可知，司法鉴定行业协会中核心部门大多由司法行政机关相关部门转化而来，受行政机关委托实施行业管理，司法行政机关是其业务主管单位，行业协会受行政机关和登记机关的指导和监督。产生这种现象的原因与司法鉴定行业的特性密不可分。我国的司法鉴定机构可分为职能性司法鉴定机构（侦查机关），事业性司法鉴定机构（医院、高校、科研院所等）和企业性司法鉴定机构。除企业性司法鉴定机构外，其他司法鉴定机构均有上级主管部门，司法鉴定人多为体制内从业人员。司法鉴定中涉及的专业门类繁多，各专业都有上属的技术主管部门或科技协会。鉴于司法鉴定行业的复杂性特点，在行业协会的成立和初期运作中势必要依托于司法行政机关。换而言之，也只有行政机关才有能力、有方法将隶属关系复杂、专业门类繁多的司法鉴定机构和司法鉴定人凝聚在一起，形成一个有机的整体。因此，可以说，司法鉴定行业协会不可避免地带有行政烙印，也只有如此，才能确保行业协会在成立初期的顺利发展。

需要指出的是，现阶段的司法鉴定行业协会并不是政府机关及其附属物，其有相对独立的组织结构，也不采用政府行政式的管理与运作机制。司法鉴定行业协会与司法行政机关的关系不是简单的从属或附庸，而是相互协作的互补关系。在这种关系中没有严格主次之分，只有分工不同。司法行政机关在制度建设、政策导向方面处于主导地位，进而确保司法鉴定行业规范管理，健康发展。司法鉴定行业协会在教育培训、科研创新、行业自律等方面发挥主动作用，开拓司法鉴定行业视野，丰富发展的内涵。可以说，司法行政机关为司法鉴定的发展提供纲要，而司法鉴定行业协会为其注入了鲜活的生命力。

在司法鉴定“两结合”的管理体制下，只有明确司法鉴定行业协会的科学定位，理顺行业协会与行政机关之间的管理，明确分工，充分发挥两个方面的优势，才能真正实现司法行政机关和司法鉴定协会在管理上的“两结合”，健全司法鉴定管理体制，促进司法鉴定事业的繁荣发展。

2.2 司法鉴定行业协会的组织形式

虽然各省级司法鉴定行业协会成立的时间不同，各地区司法鉴定行业的发展水平存在差异，但司法鉴定行业协会的组织形式有相似之处。

各省级司法鉴定行业协会均实行会员代表大会制，即司法鉴定行业协会的最高权力机构为会员代表大会。会员代表大会制定、修改协会章程；决定协会的工作方针、确定协会的工作任务；选举、罢免理事；审议理事会的工作报告；制定、修改协会会费标准等。在会员代表大会闭会期间协会的最高权力机构是理事会。理事会是由会员代表大会选举产生，在会员代表大会闭会期间，领导协会开展日常工作，对会员代表大会负责。此外，各司法鉴定行业协会的内部还设有职能分工不同的组织及委员会。例如，北京市司法鉴定业协会设有监事会和秘书处；协会下设法医专业委员会、物证专业委员会、知识产权专业委员会、司法会计专业委员会、建设工程质量专业委员会、纪律委员会。上海市司法鉴定协会设有秘书处及会员与维权工作委员会、业务研究工作委员会、资产管理与财务工作委员会三个工作委员会；还设有法医临床、法医病理、法医精神病、电子证据、司法会计、物证、建筑工程、知识产权等八个专业委员会。

从整体上来说，各省级司法鉴定行业协会均采用会员代表大会制，体现了行业协会组织的互益、自治，符合现阶段行业协会的运行机制，有利于促进全国性的司法鉴定行业协会的成立。但各地司法鉴定行业协会的组织框架却不尽相同，体现在基层党组织的建立、监事会的成立和专业委员会的设立三个方面。

司法鉴定行业的管理制度是司法制度的重要组成部分，必须坚持党的领导。目前司法鉴定党建工作还刚起步，党员的归属存在不同意见[2]。辽宁、上海等地的司法鉴定行业协会已建立起基层党组织，但在省级司法鉴定行业协会中这种做法尚未普及，司法鉴定机构中特别是企业性的司法鉴定机构多数尚未建立基层党组织。司法鉴定行业协会要发挥行业管理作用，实现司法鉴定的自律管理必须要坚持正确的政治方向，贯彻党的路线方针政策，遵守宪法、法律和法规，因此，必须要重视司法鉴定行业协会的党建工作，在司法鉴定行业协会、司法鉴定机构中建立基层党组织。

监事会主要对司法鉴定行业协会成员负有监督之职，监督本协会成员依照宪法、法律、法规和协会章程开展活动；对协会及成员的违法违纪行为进行监督并提出处理意见；对协会的财物状况进行监督。监事会的成立有助于司法鉴定行业协会形成内部监督机制，完善行业协会的组织形式，实现行业自律。

司法鉴定中涉及的科学知识种类繁多，司法鉴定的门类较多，专业性强，因此有必要在司法鉴定行业协会中设立相关专业委员会。目前，各省级司法鉴定行业协会中均设有专业委员会，但不同地区专业委员会的称谓与业务范畴存在差异，这与司法鉴定地区发展的不平衡性有关，但归根到底，反映出对司法鉴定工作的前瞻性估计不足。笔者认为，司法鉴定行业协会中下设的各专业委员会应与司法鉴定的门类范畴、规范性称谓相一致。首先，行业协会中必须设有“三大类”专业委员会，即法医专业委员会、物证专业委员会和声像资料专业委员会，也可根据本地区的司法鉴定实际需要对“三大类”专业委员会进行细化，如将法医专业委员会细化为法医临床专业委员会、法医病理专业委员会、法医物证专业委员会、法医精神病专业委员会等。再者，对于上述“三大类”以外的司法鉴定门类，应根据本地区的实际情况设立知识产权专业委员会、司法会计专业委员会、建设工程专业委员会等，对“三大类”以外的司法鉴定工作进行技术指导和规范管理。最后，各专业委员会的称谓应与该专业对应的司法鉴定业务名称相符，一来可以增强该专业从业人员的归属感，二来也可以避免理解上的误区。例如，对于声像资料鉴定而言，北京、上海等地区的司法鉴定行业协会都没有与之名称相符的专业委员会，北京将其纳入物证专业委员会中，上海将其纳入电子证据专业委员会中；但声像资料作为证据的一种法定形式，既有别于传统意义上的物证，就其载体形式而言也与电子证据存在差异。

以司法鉴定行业协会的党建工作为重点，建立统一、规范、高效的司法鉴定行业协会的组织形式，有利于增强司法鉴定行业的凝聚力，促进行业协会的良性发展。

2.3 司法鉴定行业协会的会员构成

司法鉴定行业协会的会员可分为团体会员和个人会员两大类。其中团体会员以经司法行政机关核准登记，取得《司法鉴定许可证》的司法鉴定机构为主；个人会员以经司法行政机关核准登记，取得《司法鉴定人执业证》的司法鉴定人和鉴定人助理为主；协会也接受其他从事与司法鉴定工作有关的企、事业单位以及从事司法鉴定教育、研究等业内人士成为会员。

这种会员构成的范围具有一定的宽泛性，但从实际情况来看，司法鉴定行业协会的团体会员中并不包括职能性鉴定机构（侦查机关），个体会员中也少见职能性鉴定机构的鉴定人，而职能性鉴定机构和鉴定人多数为中国刑事科学技术协会（简称刑科协）会员。这也导致虽然职能性鉴定机构的鉴定人与其他司法鉴定人同样从事相关的鉴定工作，但各自接受所在协会的宣教和培训，鉴定时所使用的仪器设备、标准化方法、鉴定意见的表述形式等方面均有所不同。根据《决定》和中共中央关于司法鉴定体制改革精神，按照中央政法委员会《关于进一步完善司法鉴定管理体制遴选国家司法鉴定机构的意见》的要求，检察机关、公安机关、国家安全机关所属鉴定机构和鉴定人实行所属部门直接管理和司法行政机关备案登记相结合的管理模式[3]。也就是说，在现有的法律和政策文件规定下，职能性鉴定机构和鉴定人并没有被纳入司法鉴定行业管理的范畴。但这种各自为政的局面与建立统一的司法鉴定管理体制的目标是有差距的。

笔者认为，司法鉴定行业协会是行业性、非政府性的社会团体，应当从广义上吸收各类司法鉴定机构和司法鉴定人加入协会，这有利于研讨出台统一的技术标准，规范司法鉴定实务工作，促进司法鉴定行业发展。

2.4 司法鉴定行业协会的管理职能

司法鉴定管理是一项复杂的系统工程，需要司法行政机关和司法鉴定行业协会各司其职、协调配合。司法鉴定行业协会对司法鉴定进行行业管理，其管理职能一方面体现在司法行政机关管理权限的让渡，另一方面表现为其不可比拟的专业优势。随着国内各省级司法鉴定行业协会的成立，司法行政机关将原来负责的部分行政管理职能转移到行业协会进行行业管理。行业协会在司法鉴定科学技术开发、推广和应用，制定技术标准和操作规范，组织培训和鉴定能力考评等方面具有专业优势，更能体现司法鉴定活动的科技性内涵。

目前，各省级司法鉴定行业协会实施行业管理的内容大致包括七个方面：第一，配合司法行政机关做好相关的带有行政管理职能的工作；第二，制定司法鉴定领域各专业的技术标准；第三，组织开展业务培训；第四，执业道德教育和执业纪律约束；第五，开展学术交流与技术合作；第六，做好司法鉴定领域的科学研究，重大疑难、复杂案件的鉴定协调、组织工作；第七，完成司法鉴定主管机关交办的其他工作[3]。从司法鉴定行业协会的发展趋势上来看，协会的管理职能将愈加丰富，例如配合司法行政机关把好司法鉴定准入关口；建立职业风险金制度和行业维权；就司法鉴定工作中的新情况、新问题进行反馈，增强制度建设中的话语权等等。

总之，司法鉴定作为一种在法律规制下的科学技术活动，单靠政府的行政管理很难达到理想的效果，行业管理是司法鉴定管理制度的一个必然选择。丰富司法鉴定行业协会的管理职能，发挥行业管理的优势，突出专业性和规范性，探究管理方式、方法的综合性，是司法鉴定走向科学发展的必然要求。

3 建立全国性司法鉴定行业协会的设想

随着国内越来越多的省市建立司法鉴定行业协会，在健全统一司法鉴定管理体制的大背景下，组建全国司法鉴定行业协会势在必行。这也符合国际通行的做法。目前，世界范围内的许多国家和地区都或多或少地通过全国性的行业协会来对司法鉴定工作进行管理。如苏格兰的鉴定同盟会，英国的司法鉴定人执业登记注册委员会（CRFP），澳新司法鉴定实验室高级管理委员会（SMANZFL），澳新司法鉴定协会（ANZFSS）等[3-4]。

全国性司法鉴定行业协会的构建首先要解决其定位问题。我国的司法鉴定管理实行“两结合”的管理模式，各省级司法行政部门和省级行业协会在“两结合”模式下分别对本省内的司法鉴定工作进行行政管理和行业管理，相互协调、相互配合。在这种模式下，拟建立的全国性司法鉴定行业协会作为管理主体之一负责统领并协调全国范围内的司法鉴定行业管理工作；与之对应的是需要一个行政部门作为另一管理主体负责全国范围内的司法鉴定行政管理工作，但问题是司法部对司法鉴定机构和司法鉴定人没有登记管理权，不能对鉴定机构和鉴定人直接行使司法鉴定行政管理职能。对于这个问题，笔者认为，全国司法鉴定行业协会建设理应将其置于司法鉴定“两结合”的管理制度框架内。首先，全国性司法鉴定行业协会的建立离不开国家司法行政部门的参与；再者，全国性司法鉴定行业协会的发展需要国家司法行政部门的协调、配合；最后，全国司法鉴定行业协会的壮大也离不开国家司法行政部门的支持与关注。

建立全国性司法鉴定行业协会应由司法部司法鉴定管理局、司法部司法鉴定科学技术研究所、各省级司法鉴定行业协会等单位共同参与，参考国内外同类行业组织的成功经验，以建立全国性司法鉴定学术学会和行业协会为目标，构建一支分工机制合理、内部管理高效、跨区域服务司法鉴定工作的行业管理组织，积极发挥协会在技术质量、监督管理和教育培训方面的作用。

全国司法鉴定行业协会应在司法鉴定“两结合”的管理制度框架内，坚持党的领导，以司法行政机关为业务主管部门，以科学的职能定位为基础，以规范的组织形式为架构，以畅通的协作互助为导向，以过硬的鉴定质量为目标，吸收一批资质过硬的鉴定机构和业务精良的专家鉴定人为会员，切实开展司法鉴定行业管理。全国司法鉴定行业协会负责研究制定和推广各专业领域的鉴定技术标准，开展司法鉴定的培训与指导，进行鉴定人执业道德、执业纪律的约束、监管和惩戒，在国际、国内开展司法鉴定学术交流与技术合作，组织协调国内重大疑难、复杂案件的司法鉴定工作等。

全国司法鉴定行业协会的建立能够使司法鉴定行业自主管理机制得以完善，发挥行业自律组织应有的作用，让司法鉴定管理效能得以最大程度的发挥，真正意义上实现行政管理和行业管理角色清楚、责任明确、优势互补、管理科学、公正有序、高效权威的司法鉴定管理制度，早日实现健全统一的司法鉴定管理体制[5-6]。

4 结语

2014年1月召开的中央政法工作会议提出了“完善统一、权威的司法鉴定体制”，党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出健全统一司法鉴定管理体制，标志着司法鉴定事业发展已进入一个全新历史发展时期。我国的司法鉴定管理工作采取行政管理与行业自律管理相结合的管理模式，司法鉴定行业协会对司法鉴定的专业化管理发挥了积极作用。司法鉴定行业协会的发展是我国整个司法鉴定事业迈入新时期的重要组成部分，司法鉴定事业的发展离不开司法鉴定行业协会的自身发展，两者保持高度的协同性和整体性。目前，我国的司法鉴定行业协会从科学定位、组织形式、会员构成和管理职能等方面还需要进一步完善，全国司法鉴定行业协会的建立也尚在筹备阶段，但这些都是司法鉴定事业发展过程中的阶段性问题。相信只要坚持以科学发展观为指导，深化改革发展，推进司法鉴定规范化、法制化、科学化建设，必将建立起有中国特色的公正权威、规范有序、优质高效、监管有力的司法鉴定统一管理体制，为维护公民合法权益和社会公平正义提供可靠保障和优质服务[5]。

[1]民政部政策研究中心.完善我国行业协会立法的几点思考[EB/OL].（2008-01-04）[2015-06-22].http://www.mca.gov.cn/artic-le/mxht/llyj/200801/20080100009429.shtml.

[2]胡锡庆，朱淳良.论司法鉴定“两结合”管理模式的精髓[J].中国司法鉴定，2010，（5）:1-7.

[3]杜志淳.司法鉴定概论[M].北京:法律出版社，2012：80-82.

[4]霍宪丹.司法鉴定管理概论[M].北京:法律出版社，2014.

[5]霍宪丹.关于进一步健全完善司法鉴定制度的思考[J].中国司法鉴定，2014，（1）:16-20.

[6]李廷鹤.对司法鉴定“两结合”管理模式的几点思考[J].中国司法鉴定，2008，（S2）:58-60.