殡葬设施规划问题与难点初探

2018-02-06

中国民政 2018年8期

在我国各项用地规划中，殡葬设施的规划长期以来都没有受到足够的重视。在各地的城乡规划和土地利用规划中，殡葬设施规划相关问题也极少被提及。然而，随着人口结构老化和城市公墓饱和，殡葬设施不足的问题日益暴露。这一问题不仅关系到土地资源的调配，更牵涉到广大群众的民生福祉。鉴于此，本文通过对苏州殡葬设施的全面调查，将进一步分析城市殡葬设施规划的问题，并对其原因及难点进行讨论。

一、殡葬设施规划的主要问题

目前，苏州在殡葬改革上做出了积极地探索，并建立了初步的殡葬设施发展规划，在全国范围内也具有一定的领先优势，但是其殡葬设施规划并不完善，在用地配置与空间布局方面仍存在诸多问题。

一是殡葬用地资源有限，殡葬用地规模未能有效控制。据苏州市2016年土地利用变更调查成果，殡葬设施所处的风景名胜及特殊用地仅占苏州总用地的0.20%，该地类中大部分土地还需分配给军事、宗教等其他用途。为了集约利用有限的殡葬用地，苏州已于2004年停止了新建墓地的审批，甚至还停止了部分区域存量墓地的墓穴新建，并积极推广立体式骨灰堂以节约殡葬用地。然而在这一过程中，殡葬设施规划并没有安排好存量墓地与骨灰堂新建的衔接，公益性骨灰堂不断另觅新址，而墓地中的剩余土地长期闲置。同时，殡葬设施的新建需要新增建设用地指标，而存量墓地却没有指标回收办法，这也造成了部分乡镇政府对殡葬设施建设的抵制，对殡葬设施建设和完善缺乏主动性。

二是殡葬用地职能单一，用地潜力尚待激活。在欧美国家，墓地通常是城市绿地系统的一部分，不仅为民众提供殡葬服务，还承担着休闲娱乐、纪念教育等职能。而殡葬设施规划并没有对殡葬设施的复合职能做出安排，其规划也缺乏相应的社会环境分析。苏州98%以上的殡葬设施并不具备殡葬服务以外的职能，约15%殡葬设施无法充分发挥其殡葬服务职能，绝大多数时间处于空置状态，如吴江区某殡仪服务中心平均每月使用不到2次。

三是殡葬设施空间布局不均，有损社会效益与生态效益。苏州以乡镇为基本单元为民众布置公益性殡葬设施，其在乡村地区分布较为均匀，而对于人口密集且殡葬设施需求较高的城市地区，公益性殡葬设施分布较少。同时，苏州近7成经营性公墓位于城郊丘陵地区，其中大多数聚集于穹窿山、七子山等太湖沿岸山体。虽然相关条例要求公墓应布置在荒山瘠地，但是对于苏州这种大城市，还需考虑其周边山体的环境承载力与生态屏障作用。墓地的集中和祭扫活动的聚集不仅会造成严重的山体硬质化，还极有可能突破环境承载力，导致山体生态功能的弱化。

四是殡葬设施规划与其他规划衔接不足，滋生多种规划乱象。国土规划未对殡葬设施投入足够的重视，苏州有17家经营性公墓的土地利用现状与国土规划土地利用现状数据不一致。而这17家公墓均建于上世纪，并且有完备的审批手续，其用地现状理应与国土规划一致。这说明国土规划对殡葬用地有所忽视，这就导致殡葬用地建设缺乏明确的红线与监管，进而可能产生墓地私自外扩等问题。殡葬设施规划在城乡规划中同样没有受到足够的重视，在相当一部分控制性详细规划中现状殡葬设施缺失，如在苏州太湖国家旅游度假区控制性详细规划中，其规划区内的墓地没有得以展现，被归并为山体或生态绿地的一部分。这种规划图则的信息缺失，会给殡葬设施所处的区域带来极大的不确定性。例如，昆山市某企业紧邻墓园开发了大型住宅小区，由于该墓园周边建成现状与规划不一致，引起了小区业主、墓园经营者和开发商三者之间的冲突，致使政府陷入信任危机。

二、殡葬设施规划问题的原因

殡葬设施规划问题突出主要是由于顶层设计、民众观念和负外部性三个方面的原因造成的，这三个方面也是殡葬设施规划需要突破的难点与重点。

一是顶层设计不健全。顶层设计问题主要是指殡葬相关政策法规和相关规划条例的匮乏与过时，从制度层面制约着殡葬设施规划的完善。首先，现行殡葬法规虽确定了殡葬用地使用年限的有限性，却未指明到期墓穴的处理办法。其次，殡葬法规明确了农村公益性墓地的建设主体与受众，但是还没有涉及城市地区公益性殡葬设施的建设，责任主体的缺失造成了规划难以在城市地区布局公益性殡葬设施的局面。再次，殡葬设施的规划、建设、运营以及监督等各个环节，都是由民政部门负责主导的，这就构成了殡葬设施的管理闭环，容易将国土、规划等部门隔绝在殡葬设施规划之外，也难以保证规划的有效实施。此外，殡葬法规虽然建议地方政府将公墓建设纳入城乡规划，但是并没有强制约束；同时目前仅有《公墓管理办法》要求新建墓地应距居住区300米以上，而对于新建居住区与现状墓地的关系，鲜有规划条例与技术规定涉及。最后，按照现行殡葬法规与规划条例，殡葬设施无法与林地、城市公园、风景名胜区等绿化用地兼容，这就成为了阻碍殡葬设施功能复合化的制度因素。

二是传统观念根深蒂固。传统观念问题则反映在民众生死观和殡葬观的保守方面，从殡葬设施的使用上制约着殡葬设施规划。苏州民众在葬式选择上，普遍受“死者为尊”观念的影响，在经济条件允许的情况下，青睐于依山傍水的豪华墓穴。2016年度苏州市相城区，在区内没有墓地经营的情况下，仍有过半死亡人口被安葬于经营性墓地，仅有四成的死亡人口葬于公益性骨灰堂。此外，民意调查也反映出了民众对入土葬式的青睐程度显著高于其他安葬形式。这种葬式的选择通过市场机制左右经营性公墓的建设与规划，一方面导致了公墓选址聚集于太湖沿岸山体；另一方面造成了存量墓地长期保存，让无主墓穴难以回收再利用，导致墓地减量机制的缺失。另外，民众传统的生死观念还是殡葬设施职能单一化的直接原因。对苏州各处殡葬设施实地调查发现，出于对死亡的忌讳，极少有民众前往殡葬设施从事与殡葬无关的活动，甚至部分民众在出行时还会刻意回避殡葬设施所在的区域。

三是负外部性影响显著。负外部性主要源于殡葬设施的邻避性，从经济和技术层面制约着殡葬设施的建设和规划。首先，火葬场这类需要焚烧尸体的设施会产生一定的尾气排放，相关技术标准要求其与居住区需有一定的卫生防护距离。而城市地区的居住区普遍密集，很难有合适的选址安放火葬场，因此只能将火葬场安放在较为偏远的乡村地区。现实情况中，出于社会大众对殡葬设施的回避与殡葬服务一体化建设的需要，殡仪馆、火葬场和骨灰堂通常集中于一处，这就直接促使各类殡葬设施远离城市地区配置。其次，殡葬设施的负外部性往往通过其周边的土地价格显现，相关研究表明，距离殡葬设施的距离越近，其土地的经济价值受影响越大。因此，尽管人口密集的城区对殡葬设施的需求更为迫切，地方政府作为土地的出让者，为了尽可能的增加土地出让收益，倾向于通过行政手段使殡葬设施的新建远离土地价值较高区域，最终造成殡葬设施需求与使用的错配。