充分发挥社会救助在新时代的兜底保障作用

4月14日，“新时代社会救助兜底保障研讨会”在中国农业大学举行。来自民政部相关部门领导和有关高校专家学者共30多人出席会议，16位专家学者围绕新时代社会救助的发展问题展开探讨。与会者一致认为，人民对美好生活的向往，决定了社会救助水平要随着社会经济水平的提高而不断提升，包括扩大社会救助的覆盖面及扩充社会救助的具体内容。应当面向2020年后研究完善我国的社会救助制度，适应新时代的发展要求，促使社会救助制度结构更加完整、功能更加完备、标准更加科学、责任更加明晰、城乡真正统筹、措施更加多样，为中国特色社会保障体系的建设与发展奠定坚实的基础。现将会议主要观点摘要刊发，供大家学习借鉴。

认清新时代社会救助兜底保障新形势

郑功成（中国社会保障学会会长）

郑功成教授强调，新时代社会救助兜底保障及未来发展，一定要认清新形势、把握真问题、提出好建议。他指出，一要真正认识到新时代已经到来，这是快速建立现代化强国的时代，是要以欧美发达国家、一流强国为标杆的时代，当然也是要以世界强国为参照，适应社会主要矛盾的转化，加快建设好民生与社会保障制度的时代。二要认真学习、准确理解习近平新时代中国特色社会主义思想，其核心要义是坚持以人民为中心的发展思想、走共同富裕的发展道路、以不断增进民生福祉为国家发展的根本目的，永远将人民对美好生活的向往作为我们的奋斗目标。三要充分认识到全面深化改革所带来的新目标与新使命，这次国务院机构就重构了我们国家的行政系统，重配了各部门的职能，特别是在减少8个正部级机构、7个副部级机构的条件下却增加了退役军人事务部、国家医疗保障局等部门，揭示了以社会保障为主体的社会事务管理在中央政府中的权重急剧上升，公共政府的形象越来越清晰，这是国家发展与社会进步的必然，它表明了党和政府对社会保障与社会事务的高度重视。他强调，要把握真问题，当务之急是要真正搞清中国贫困问题的现状，对发展趋势做出准确评估和研判；对贫困线要进行深入研究，在地区发展失衡的条件下应当设定地区贫困线，以后再逐步从地区过渡到全国统一，还要研究贫困线与工资线、最低工资线、失业保险线、低保线等的内在逻辑关系，确定贫困标准的客观基准。他认为，补短板、兜底线是雪中送炭，是政府必须要做好的工作，但要满足人民对美好生活的向往，短板要增长，底线也必定要根据社会经济发展和人民生活水平的提高而提高。民生升级不仅表现经济与物质方面，也日益表现在精神层面，包括社会公平、分配正义将越来越重要。他还强调，社会救助的未来发展特别需要处理好社会救助与扶贫、社会救助与福利、社会救助与慈善等相关关系。

要“跳出救助看救助”

林闽钢（南京大学社会保障研究中心主任）

林闽钢教授认为，社会救助兜底保障分为三种类型，分别是福利-救助-公共服务多元兜底型、保险-救助-公共服务多元兜底型、家庭-保险-救助-福利-公共服务平衡型三种形态。第一种以新西兰、澳大利亚、中国香港为代表，第二种以美国为代表，第三种以德国为代表。认清当前中国社会救助兜底保障问题，要“跳出救助看救助”，表象是问题多、压力大，根源是社会保障结构不平衡、不优化，社会保险没有发挥作用，社会保险水平低，社会福利制度缺乏。社会救助兜底保障优化路径之一是分压：进行普惠性、基础性、兜底性民生建设，全面提高公共服务共建能力和共享水平，增加社会福利项目，推进社会保险改革，提高社会保险水平，强化基本公共服务均等化。优化路径之二是，增加社会救助项目如护理救助，提高社会救助水平，扩大社会救助覆盖面，特别是相对贫困，加快社会救助立法。

香港综援制度对内地低保制度具有借鉴意义

岳经纶（中山大学政治与公共事务管理学院副院长）

岳经纶教授认为，香港的综援制度与内地的低保制度两者之间具有很大的相似性。不过，相较于香港的综援制度，内地的低保制度在目前来看还存在一定的缺陷，如低保资格过于僵硬、待遇标准偏低、对象分类不清、审核过程欠专业、对福利欺诈行为缺乏有效约束力等缺点。香港综援制度对内地社会救助制度有很大启示：一是积极推动基本公共服务均等化，把社会救助制度嵌入基本公共服务体系。二是大力发展社会组织和公益慈善事业，助力社会救助制度。三是重视社会救助在实现共享发展理念的作用，不断提高社会救助水平。四是整合社会救助资源，提高社会救助执行效率。

国外长期照护制度对我国的启示

钟仁耀（华东师范大学公共管理学院院长）

钟仁耀教授认为，各国的长期照护制度基本上都是起源于照护社会救助，后来逐渐演变成了其他的照护保障模式。老年人长期照护制度模式分为照护社会救助模式、照护社会保险模式、照护商业保险模式和普享式照护保障模式。每个国家的长期照护制度都涵盖了多种制度模式，且制度模式之间有的是相互独立，有的却是相互渗透。国外长期护理救助的经验对我国的启示：一是通过资格审查限制照护社会救助对象的范围。各国对照护社会救助对象设置经济审查和照护需求评估双重资格审查制度。二是给付方式的选择：现金还是实物。三是倡导“就地老化”的理念。四是对非正式照护者进行支持。协调正式照护和非正式照护之间的关系，使两者尽量呈现互补关系，而非替代关系。

实现脱贫攻坚与低保制度有效衔接

左停（中国农业大学人文与发展学院副院长）

左停教授认为，在脱贫攻坚语境下，包括低保在内的社会保障内化为了扶贫的措施之一。虽然两项制度在总体目标具有一致性，均为了帮扶贫困人口。但在对象识别的基本标准、相关标准采用和数量、制度绩效目标设计、制度风险、工作重点、主要识别方法、主要政策支持路径、制度优势等七个方面差异明显，各有侧重，两项制度具有互补性。脱贫攻坚中低保的基本定位是两项制度进行衔接，在执行中还存在一些问题，包括：一是低保标准适度的问题，应该坚持“最低生活保障”性质。二是低保标准低或者虚高的问题，低保金的数量与低保标准的提升不相一致、保障不充分。三是地区之间的差别问题，低保在一些地方不是反映贫困情况，而是反映地方财力情况。他认为，脱贫攻坚后的低保制度，一要坚持农村低保制度的最低保障性质（既不降低标准，也不吊高胃口）。二要处理好顶层设计与地方差异之间的关系。三是要反映贫困程度，向相对贫困标准还是“修正后的绝对贫困标准”靠？四是加强扶贫开发和社会救助制度、社会保险等不同制度之间的衔接。五是创新发展性社会救助。

构建以市民为核心的帮扶圈

杨立雄（中国人民大学残疾人事业发展研究院副院长）

杨立雄教授认为，北京市困难群众帮扶的目标是全面帮扶、精准帮扶、适度帮扶。全面帮扶的内涵是一个不能少，实现机制是通过政策设计扩大覆盖面，政策改进使目标瞄准更加明确。他提出建立社会救助圈，从户籍人口扩展到常住人口再扩展到流动人口/非公民（外籍人口）。精准帮扶的内涵是因人施策，实现机制是通过社会工作的介入，使帮扶需求与救助需求匹配。适度帮扶的内涵是平衡“美好生活”与“基本生活”，实现机制包括保障标准、服务体系、资金筹措。他建议：一是完善社会救助制度，形成梯度社会救助体系，构建以市民为核心的帮扶圈，夯实贫困预防基础。二是改进社会救助管理，整合社会救助信息和社会救助资源，改进经济状况核查。三是构建社会救助服务体系，通过夯实基层救助力量和社会工作介入提供专业化服务，激发社会力量实现多元化参与，通过公共服务嵌入和新建网点构建服务网络等。

要处理好“三条保障线”之间的关系

王飞跃（贵州财经大学财政与公共管理学院院长）

王飞跃教授认为，兜底线、织密网、建机制要处理好最低生活保障制度、最低工资制度、失业保险制度三条保障线的关系。城市居民最低生活保障制度作为社会救助的核心项目，是社会稳定机制的“最后一道安全网”，其发展趋势与制度效果关系重大，具有较强的现实意义。但目前还存在着保障水平较低，待遇确定和调整机制尚未健全等问题。建立以最低生活保障为基准的社会保障联动机制，有利于进一步为处于相对弱势地位的城镇居民提供基本的生活保障；三条保障线之间的联动也有利于使每个标准都处于一个恰当的水平，并保证三条保障线在实施过程中行动的制度化，让具体工作有遵循、有指引、有方向，推动三条保障线保障水平随经济发展而逐步提高，使参保居民共享经济社会发展成果。

强化基础工作提高低保精准性

李春根（江西财经大学财税与公共管理学院院长）

李春根教授认为，低保政策是各种脱贫方式中兜底的基础性制度。现行农村低保政策与贫困对象需求契合度偏低，农村低保政策落实效果不明显。一是贫困对象收入与低保比为零，主要是被保人群没有收入能力，自己走出低保的人数几乎没有。二是有些吃低保的贫困对象，即使有了些收入，也不愿主动退出，仍希望继续拿国家补助，以此来增加个人或家庭收入。农村低保仅能满足当前农村贫困对象最低层次需求。他建议，加强基础工作，提高低保精准性；分类认定低保对象，提高保障针对性；实现低保政策与扶贫政策有效衔接；提高贫困对象的自我救助与诚信低保意识；发展农村贫困对象综合性救助体系。他强调，不能仅盯着农村贫困对象的最基本生存需求，还要站在脱贫的高度，满足贫困对象的更多需求。并与其他社会救助配套项目相结合，尤其要扩大农村贫困对象医疗和教育救助面，确保农村贫困人口和家庭，共享经济社会发展成果。

完善体制机制发挥医疗救助兜底作用

江治强（民政部政策研究中心副研究员）

江治强认为，我国困难家庭的致贫因素，“家庭成员疾病负担重”高居首位。当前医疗救助对象不断扩大，但实际覆盖对象地区差异较大；医疗救助的水平稳中有升，但救助力度依然不足；管理运行逐步规范，但有些缓解依然存在欠缺。围绕医疗救助如何兜底需要研究：一是如何定位重特大疾病医疗救助制度，研究医疗救助“去保险化”改革，当前不在医保病种和用药目录内的医疗费用，医疗救助不予报销，限制了医疗救助的“兜底”功能。二是如何扩大救助覆盖人群，在低保和特困人员基础上，真正实现向低收入人群和因病致贫人员拓展。三是如何改革医疗救助财政资金安排体制，调动“中间层级政府”的积极性。四是制度的衔接问题，包括医保体系与生活救助制度、慈善救助以及与将来的长期护理保险制度的衔接等。

正确理解和把握兜底保障政策

姚建平（华北电力大学教授）

姚建平认为，社会救助制度与农村扶贫制度在理论上和实践上有明显分工和差异，在制度的功能定位、受助对象的资格条件、家庭经济状况调查方法、贫困（线）标准存在、对象识别、帮扶手段、执行和管理部门、制度绩效评价标准、制度优势、制度风险、制度发展趋势等方面存在不同。社会救助作为安全网是长期存在，扶贫有明显的阶段性特征。当前二者之间的关系存在一些问题。一是制度目标和发展路径不同导致了冲突，社会救助很大程度上被当做了农村脱贫的一个手段。二是理解上的偏差，有些地方把救助和扶贫当做福利资源， “平均主义”思想意识表现突出，出现了“轮流坐庄”“拆户”的做法。三是部门间缺乏有效协作。四是可持续性问题。理顺社会救助与农村扶贫之间的关系，一是正确理解“兜底保障”，“兜底”不是为了完成任务而通过提高低保救助标准来达到脱贫的目标，而应是开发式扶贫解决不了的贫困问题，最后由社会救助来解决。二是统一标准，同步识别，逐步统一两项制度对于贫困人口识别口径。三是坚持救助和扶贫都应以户为单位开展工作。四是加强民政与扶贫部门之间的协作。五是关注两项制度的可持续性。六是脱贫攻坚需要重新定位。

社会救助制度基本达到预定目标

唐钧（中国社会科学院研究员）

唐钧介绍了“城乡困难家庭：研究发现与研究结论”。他指出，中国社会救助制度基本上达到了预定的政策目标；社会救助政策过程较好的遵循了法定行政程序；城乡困难家庭评价社会救助政策倾向积极；城乡困难家庭收入未能完全覆盖必要生活支出；城乡困难家庭求生存图发展遭医疗之痛、教育之痛、能力之痛；保险福利对城乡困难家庭的支持力度不够；城乡困难家庭逆境中尽可能保持积极心态；城乡困难家庭重视互动积极维护社会网络。他强调，社会救助制度是中国社会不可或缺的“最后的安全网”，要打破“支出〉收入〉大于标准”的恶性循环。

加大残疾人社会救助力度

刘林（中国农业大学教授）

刘林教授认为，对很多残疾人来说，由于曾经没有得到照顾而残疾，或因缺乏康复照护错过最佳治疗期，最终导致陷入贫困。在低保的兜底对象中，留下的人大部分是残疾人，这些人的需求谁来满足是值得关注的问题。残疾人救助存在难点，比如残疾人的就业培训在实践中存在残联措施与残疾人本人需求不匹配的问题。

要特别重视社会救助与慈善事业的关系

谢琼（北京师范大学副教授）

谢琼认为，要特别重视社会救助与慈善事业的关系，做好政府救助和慈善救助的衔接，最关键的是政府救助责任边界的划分，慈善和市场的力量才有发挥的空间。她认为，医疗救助如何兜底是个重要问题，应当尽量发挥医疗保险的作用，使保障重心前移；要发挥社会组织在救助经办中的作用，当前地方经办力量明显不足，政府购买社会组织力量机制不够畅通；社会救助要关注潜在特殊群体，比如失去劳动能力或丧失生活信心的大龄未婚男性群体。

社会救助要实现“三个转型”“两个拓展”

刘喜堂（民政部社会救助司司长）

刘喜堂认为，社会救助下一步的发展，要按照“兜底线、织密网、建机制”的要求，统筹城乡社会救助体系，完善城乡社会保障制度。他强调，下一步社会救助要实现“三个转型”“两个拓展”。一是从最低生活保障向基本生活保障转型。包括提高救助水平，从满足困难群众对美好生活的新期待出发，建立动态调整机制，与最低基本生活消费支出挂钩。完善低保对象的认定方法，扩大低保覆盖面，把建档立卡户中没有劳动能力的人单独纳入低保，逐步推进低保标准的城乡统筹、地区统筹。二是从单一救助向综合救助转型。推动政府购买社会救助服务，引入专业社工组织，开展困难群众的综合认定，提供一揽子救助方案。三是从物质救助向物质+服务转型，强化服务型救助。他强调，社会救助要从特困人员的照料服务向困难人员拓展，由低保对象救助向低收入对象救助拓展。下一步还要强化民政脱贫攻坚的职责，推进民政领域脱贫攻坚兜底保障；对《社会救助暂行办法》进行评估，研究城市贫困综合治理，建立农村低保兜底保障检测点；推进社会救助资源整合、信息共享、部门协同；实施社会救助综合改革试点，增强社会救助的综合保障能力，也为下一步全国人大的社会救助立法做好准备。