社会保障可持续发展目标——国际劳工组织世界社会保障报告（2017—2019）摘要

■编译／唐霁松 马洁

2015年的联合国大会采用了“可持续发展目标”的概念，重申了“社会保护底线建议”（第202号建议书）这一全球协议。尽管世界上许多地区社会保障的发展取得了显著性的进步，但全球仍只有29%的人口享有全面的社会保障体系，剩下的71%、52亿的人口没有或仅有部分保障，更有多达40亿的人口没有任何社会保障。

可持续发展目标提倡全面社会保障，一个国家应当提供最基本的社会保障，并将社保底线作为其社会保障体系的一部分。一些已经实现了全面保障的国家，还需要在扩大覆盖率和确保足够的福利水平方面做得更多。

特定群体的社会保障。世界范围内仅有35%的儿童享受有效的社会保障，且地区之间差异很大，还有2/3的儿童（约13亿）没有保障，他们大多数生活在非洲和亚洲,平均仅有1.1%的国内生产总值(GDP)花在儿童和有0—14岁儿童的家庭福利上，这说明对儿童投入十分不足。这不仅影响到儿童的整体福利和长远发展，而且影响到他们所在国家未来的经济和社会发展。近几十年，中低收入国家的儿童福利补贴已经提高，一些国家的覆盖率已经达到了全球儿童社会保障的水平，例如阿根廷、巴西、中国和蒙古。然而在很多国家，覆盖率和福利水平仍然是不足的。伴随财政平衡政策而来的是，一些国家减少了对儿童的社会保障，通常将儿童福利狭隘定位于穷人，使许多弱势儿童得不到适当的保障。各国应该努力加强措施，充分满足儿童和家庭的需求，并按照可持续发展目标扩大覆盖面，使他们能够获得相应的福利。

社会保障有助于经济和劳动力市场的结构改革，也有助于包容性和可持续性增长。但现实是，对于劳动适龄群体的社会保障覆盖依然有限，只有41.1%的新生儿母亲获得生育津贴，21.8%的失业工人拥有失业保障。全球劳动力人群中只有少数获得有效的工伤保险，有严重生理障碍的人中只有27.8%有相应的保障。支出统计显示，全世界只有3.2%的GDP用于公共社会保障。在最需要社会保障的时候，一些国家正在降低对就业人口的保障，作为财政整顿或紧缩政策的一部分，将缩减福利对准了穷人，使许多人无法得到基本的保障。

老年人的社会保障。全世界有68%的退休人员领取养老金，这与许多中低收入国家的非缴费和缴费型养老金覆盖面扩大有关。

一些国家已经实现了全民养老保险，其中包括阿根廷、白俄罗斯、玻利维亚、博茨瓦纳、佛得角、中国、格鲁吉亚、吉尔吉斯斯坦、莱索托、马尔代夫、毛里求斯、蒙古、纳米比亚、塞舌尔、南非、斯威士兰、东帝汶、特立尼达和多巴哥、乌克兰、乌兹别克斯坦和坦桑尼亚。其他发展中国家，如阿塞拜疆、亚美尼亚、巴西、智利、哈萨克斯坦、泰国和乌拉圭则接近全民覆盖。但是，养老金的领取标准往往很低，不足以帮助老年人摆脱贫困。充足的养老金在许多国家仍然是一个挑战。养老金和其他福利支出平均占各国GDP的6.9%，但各区域差异很大。许多国家的财政整顿或紧缩压力仍在影响着养老金长期的充足性，在人口老龄化的背景下，要保持可持续性和充足性之间的良好平衡是必要的。另一个明显的趋势是，养老金民营化的回流逆转：民营化政策没有达到预期的效果，像阿根廷、玻利维亚、匈牙利、哈萨克斯坦和波兰这样的国家正在回归社会公共体系。

全民医疗保险发展。全民医疗保险至少能够提供基本医疗保健（包括长期护理保险），对实现可持续发展目标很关键。在世界上许多地区，健康权利尚未成为现实，尤其是在农村地区，56%的人口缺乏医疗保险，而城市地区的比例为22%。实现全民医疗保险和确保人类健康估计需要1000万卫生工作者，包括预防埃博拉病毒在内的高度传染性疾病。农村地区短缺700万熟练卫生工作人员以及人均卫生支出的巨大赤字加剧了城乡不平衡的现象。确保公平获得优质医疗和投入是扩大健康保障的关键。

目前，世界上超过48%的人口生活在没有任何长期护理保险的国家，这些国家受到了妇女比例失调的影响。另外，全球老年人口的46.3%基本上被排除在长护保险之外，原因在于一般情况下老年的穷人才有资格获得长护保险服务。全球只有5.6%的人口居住在有国家立法向全民提供长护保险的国家。由于人口老龄化，长护保险需要通过国家公共政策来解决资金问题。目前，估计全球有5700万无偿志愿者正在填补长护人员短缺的差距，并承担此项工作的大部分内容; 其中许多是为家庭成员提供非正式护理的妇女。长期护理服务可以创造数百万个就业岗位，要解决技术护理人员短缺的问题，全球估计需要1360万人。我们需要努力改善保健和护理人员的工作条件，包括劳工权利和适当补偿，将无酬工作转变为有偿工作，并促进充分就业和包容性增长。

区域性社会保障进展。社会保障覆盖趋势在不同地区差异很大，即使在同一地区，不同国家之间差异也很大。

在非洲，尽管在扩大社保覆盖面方面取得了重大进展，但也只有17.8%的人口获得至少一项社保津贴，各国之间差异很大。由于加大了养老保障力度，29.6%的老年人现在可以领取养老金。博茨瓦纳、佛得角、莱索托、毛里求斯和纳米比亚等国家已经达到或接近养老金全民覆盖。然而，在儿童、新生儿母亲、失业工人、残疾人以及弱势群体方面仍然存在较大的覆盖率差距。因此，社保最低保障的实施是非洲当务之急。

在美洲，67.6%的人口至少得到一项社保津贴，这得益于近几十年社保体系的发展。一些国家实现了对儿童、新生儿、残疾人和老年人保障的全民覆盖或接近全民覆盖。超过2/3的儿童、孕妇、新生儿母亲以及老年人都享有社保津贴，但是残疾和失业津贴存在较大的差距。

在亚太地区，尽管在加强社会保障制度和建立社保最低保障方面取得了重大进展，但只有38.9%的人口享有至少一项社保津贴。在儿童和家庭福利、生育保障、失业保障和残疾津贴方面仍然存在较大的覆盖率差距。值得注意的是，一些国家已经实现养老保障的全民覆盖，然而待遇水平的充足性仍然是一个问题。

在欧洲，由于有包括最低保障在内的相对全面和成熟的社会保障体系，84.1%的地区人口获得了至少一种社保津贴福利。儿童和家庭福利、产妇津贴、残疾福利和老年养老金的区域覆盖率超过80%。

全球社会保障展望。展望未来，世界各国政府有意向在实施适合本国的社保制度（包括最低保障）方面取得重大进展，并将其作为实现可持续发展目标的一部分议程。

当前，近一半的世界人口享有了至少一项社会保障待遇，许多国家在稳固健全社会保障体系（包括社保最低保障）方面走过了很长的路。但是，要确保社会保障权利对所有人成为现实，还需要做出更多的努力。各国仍需要增加社保财政支出总额，以扩大社保覆盖范围，尤其是在非洲、亚洲和阿拉伯地区这些社保投入不足的国家。虽然扩大覆盖范围是主要目标，但也要关注福利水平是否足够，因为社保福利水平的不足会使人们难以摆脱贫困和不安全感。

将社保覆盖范围扩大到非正规就业人员，并促进向正规就业人员过渡，这对于促进体面劳动和摆脱贫困至关重要。覆盖范围的扩展可以通过多种方式来实现，其中最常见的是混合式的和非缴费式的计划。建立包容性社保体系还需要社保体系适应人口变化、工作发展、移民趋势和来自于环境的挑战。

短期的紧缩或财政整顿改革正在破坏长期的努力。改革往往有一个降低成本的财政目标，却忽视了降低覆盖率和福利充分性对社会的负面影响，从而危及可持续发展目标的推进。我们需要进一步努力，防止财政整顿政策破坏之前取得的重要进展。即使在最贫穷的国家也存在财政空间，有各种各样的途径来为社保提供资源。各国必须积极探索一切可能的融资办法，通过体面劳动和社会保障促进可持续发展目标实现和国家发展。

全面的社会保障还需要多方推动，通过国际、区域、分区域、国家机构、社会组织（包括全面社会保障全球伙伴关系组织）在内的联合国各机构以及各国政府共同努力，将其作为一项重要工作齐心协力来实现。■