重视家庭作用 健全社会福利服务体系

■文／谢琼

家庭照料是福利服务提供的主要途径

社会福利体系是指以社会照顾和社会服务为中心，旨在促进社会融合，具有社会投资性质的各种社会服务制度和措施组合成的系统，广义上面对全体社会民众，狭义上主要面对特殊人群。近些年，随着少子高龄化的出现和社会保障制度的不断完善，人们对经济保障的需求逐渐趋于平稳，而对福利服务的需求日渐凸显。

一般说来，民众的福利服务需求主要通过3个途径满足：家庭自我供给、市场购买和政府公共服务提供。但随着家庭规模的小型化，传统家庭服务能力不断削弱；在市场发育还不够成熟的环境下，市场服务良莠不齐；政府虽然在公共服务、社会服务领域投入不少，但总体上，福利服务不充分不平衡的矛盾依旧存在且不断凸显。

老年人、残疾人和儿童等特殊群体是福利服务的主要需求者。无论在理论上还是实践中，家庭成员在老年人、残疾人和儿童照料中都是绝对的主力。调查表明，90%以上的老人都愿意在熟悉的家庭环境中养老；残疾人尤其是老年残疾人和重度残疾人的日常生活主要依赖家庭成员照料；儿童不但离不开家庭，原生家庭对儿童的影响会伴随其一生的发展。近些年来，虽然我国家庭的功能在弱化，但家庭照顾仍然是福利服务供给的主要途径。

家庭支持缺乏是服务供给不足的主因

古代中国，家庭是国家和社会关系的基础，夫义妻节、父慈子孝、兄友弟悌、君正臣贤是理想的社会人际关系。新中国成立以后，国家和集体为居民提供了全方位的福利保障，无论在城市还是农村，这种保障虽然基于家庭之上，但在一定程度上替代了部分家庭功能。改革开放后，传统的家庭价值观受到市场经济冲击，福利社会化成为近些年福利服务政策的基本取向。

从服务效果来看，目前市场化的服务与社会化的服务都没能充分满足社会发展对福利服务的需求，家庭成员依然是服务提供的主体。据统计，截至2016年末，全国有各类养老服务机构和设施14万个，其中，注册登记的养老服务机构2.9万个，社区养老服务机构和设施3.5万个，社区互助型养老设施7.6万个；各类养老床位合计730.2万张（每千名老年人拥有养老床位31.6张）,其中社区留宿和日间照料床位322.9万张。福利社会化虽然拓宽了福利服务的供给渠道，但实际的有效供给却非常有限。究其原因，一是因为社会服务专业人员极度短缺且后继乏力。目前，全国养老护理员仅有40多万人，护理人员与入住老年人的比例为1:7.8，这其中，持证的护理人员仅为13.6万人，占比33.7%，护理专业人才队伍总量缺口较大。同时，养老护理员普遍年龄偏大、学历低，缺乏护理知识技能和经验。如贵州省有逾千所养老机构，拥有护理资格证书的护理员却只有1000人左右，平均每间养老机构仅有1人，服务供给远不能满足需求。

二是社会化的福利服务在满足部分服务需求的同时弱化了家庭成员之间的依存关系、减少了代际交流，这与中国传统文化中浓厚的家庭观念相悖，实际接受度不高。调研中，许多老人宁愿减少服务意愿也不愿意由家庭以外的服务人员来照料；而许多年轻父母宁愿选择减少工作上的时间投入甚至辞职，也不愿把孩子全部交由养育机构或保姆抚育。

第三，社会化的福利服务递送由于无法避免和控制道德风险的发生，并不能节约成本，也无法确保服务对象生活质量的提高。目前，我国福利服务市场还未发育完善，服务标准、秩序规范等还有待健全，服务递送中存在各种问题，虐待甚至谋害老人、儿童等服务对象的极端案例时有出现，对于服务购买者来说，由于服务质量的不确定和风险的不可控，不但服务需求问题并未得到解决，而且综合成本不降反升影响了服务对象的生活质量。

背后的根本原因还在于福利社会化一味强调福利服务的社会递送途径，而忽略了家庭这一服务主力的作用。家庭支持政策的缺乏使得家庭照料作为社会劳动的属性鲜被认知，导致家庭照料者的家庭地位与社会地位被低估甚至被忽略，造成家庭照料服务的大量减少，不但弱化了家庭功能，也外扩了服务需求，致使社会服务需求激增。实践证明，无论在西方还是在家庭观念更为浓厚的东方国家，家庭照料都是老年人最偏好、最普遍、最常用的生活照料方式。从财政支出的角度看，家庭照料也是最节约成本且最有效的方式，它不但可以减少机构护理服务的需求，还可以减少对医疗服务的需求，甚至降低医疗费用。对欧美国家的研究发现，家庭照料对医院、护理院等专业养老服务具有显著的替代作用。对世界经合组织国家的研究也表明，家庭照料还可以减少国家公共长期护理支出。正是基于上述认识，许多国家纷纷探索并制定家庭支持政策。如德国长期护理保险规定，通过申请的长期护理需求者既可以选择接受服务，也可以选择领取现金补贴由家庭成员提供照护服务，若家庭成员每周的照料服务超过14小时，还可被视为工作人员，获得休假权和参加社会保险的权利。据统计，72%的德国居家养护者都选择了现金补贴。近些年，美国各地州也先后推出以税收减免的方式鼓励和支持家庭成员提供照料服务的政策。

充分发挥家庭政策功能

一般认为，家庭政策由现金政策和服务政策组成。儿童津贴、家庭照料津贴和父母假期等现金政策有助于家庭成员提供照料服务；而机构照料服务或公共照料服务等服务政策则减少了父母的育儿负担，有助于去家庭化。无论哪种，家庭政策对家庭功能的发挥至少存在3个方面的影响：减少贫困、增加服务供给和鼓励生育。首先，无论是老人、残疾人还是儿童，照料服务都需要成本，由市场提供意味着家庭支出的增加，由家庭成员提供则意味着家庭收入的减少。家庭生活津贴和服务照料补贴则可以增加家庭收入，减少因照料家庭成员而陷入贫困的风险。其次，家庭政策提供的收入保障减少了家庭成员的后顾之忧，因此可以为所需成员提供更多更好的服务照料。再次，2015年，我国全面放开二孩政策实施，3年过去，政策效果却远不如预期，2017年全国出生人口和人口出生率“双降”，根本原因还在于育儿服务短缺，女性职业发展压力巨大，面对“二孩”，许多家庭“想要而不敢要”。鼓励生育，除尽快完善女性就业保护的相关制度和政策机制外，最主要的还是对家庭提供经济或服务方面的支持，消除生育的后顾之忧。此外，家庭和谐是社会和谐的基础，良性的家庭政策有助于促进家庭关系。家庭服务补贴的实质是对家庭服务的社会认可，有助于增加家庭服务提供者（尤其是老人和家庭主妇）的自身价值认同和家庭地位，由此增加家庭关系的和谐程度。

对家庭的政策支持和资金投入实际上是一套社会投资组合拳，设计得好，可以起到“四两拨千斤”的作用。因此，社会福利体系的建设应以家庭为基础，社会为补充，向经济与服务双结合的方向发展。一要建立健全服务津贴/补贴制度。在对照料服务需求量较大的老年人、残疾人和儿童（尤其是残疾儿童）进行服务需求评估的基础上，鼓励家庭成员提供照料服务，鼓励政府购买服务优先考虑家庭成员，建立家庭成员照顾失能半失能老年人、重度残疾人的服务补贴制度。二要设置灵活、持续的育儿假期和育儿托养设施。鼓励以机构或社区为单位，就近设置3岁以下幼儿的托养设施，方便职业女性在工作间隙照顾幼儿。增加父母产假的弹性，给幼儿父母以更多的休假选择权利，平衡工作与幼儿照顾。在现有父母产假的基础上增设未成年人陪护假，如在子女满16岁前，父母每年享有3—5天的陪护假期，增加亲子互动和家庭团聚的时间。对儿童的支持便是对国家未来的投资。三要建立老年人福利共享制度。由于家庭结构和规模的改变与社会分工的细化，目前家庭服务提供者主要为年龄较大的老年人，他们多是家庭儿童照料服务的主要承担者和家庭事务的主要操持者，这其中，随迁老人的数量不在少数，据统计，我国随迁老人已占到了流动人口总量的7.2%。随迁老人跟随儿女转移至陌生的城市提供家庭服务，为城市建设的活力再生产提供了基础保障，其贡献与价值也应该得到社会的认同和鼓励。随迁老人福利共享制度需要打破户籍限制，赋予随迁老人市民待遇，提高随迁老人城市认同感和家庭幸福感，由此来增加家庭服务的供给，稳定并和谐家庭关系。

最后，须加强家庭供养的制度化建设。如养老服务的提供，尤其是对失能半失能老人，如果选择家庭供养，则应按照在公立养老院托养的相关补贴标准对家庭成员进行补贴，同时对提供服务的家庭成员进行服务培训，并建立、完善相应的服务审查标准与程序。■