养老金调待三议

古斌

今年全国两会后，经国务院批准，人社部、财政部接连发布两个有关养老金待遇调整的重磅文件——《关于2018年调整退休人员基本养老金的通知》和《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》。两个文件针对群体不同，政策要点各有侧重，都是贯彻落实党的十九大精神，不断满足亿万参保老年人美好生活愿望的善举，也是完善养老保障制度的实招。

对退休人员，已是连续第14年全国统一提高基本养老金，今年调待保持了前几年有关调整范围、实施时点、资金来源、纪律要求等政策连续性，并有一些新的发展变化；对城乡居民，提出建立待遇确定和正常调整机制的思路，是个新突破。把这两件事联系起来，无论从公众感受还是专业眼光看，有3个角度值得重点解读和评议。

从宏观角度把握调待水平

今年调整退休人员养老金的总体水平定为平均提高5%左右。或许有人觉得，相对于2016年的6.5%和2017年的5.5%，增幅逐年下降，似未达到心理预期。但理性地看，这是根据经济社会发展、收入分配公平调节、各方面承受能力等因素综合确定的。有几组关联数据可作为观察点：一是去年全国人均GDP增长6.3%，城镇居民家庭人均可支配收入毛增长8.3%，今年安排的基本养老金平均增幅，与这两个基础数值的比例关系分别为80%和60%，是大体恰当的。二是去年全国CPI增长1.6%，5%的养老金增幅完全能够消化物价上涨，可以使退休人员分享社会经济发展成果。三是去年全国城镇职工基本养老保险基金总收入增加7700多亿元，考虑到今后退休人员还要持续增加的支出需求，以及为应对老龄化高峰作必要基金储备，将新增收入的近30%用于提高现有1.1亿多退休人员的待遇水平，是较为合适的。

基本养老金待遇涉及每个参保退休人员的切身利益，微观性较强，但调待总体水平的确定具有高度的宏观意义，即关系到全社会的收入分配公平问题。世界各国因社会保障模式不同，调整养老金水平的方式也有差别，归纳起来，大体有与工资收入关联、与物价关联、与二者同时关联3种。1952年国际劳工组织第102号公约曾提出，定期支付的老龄津贴标准应不低于“普通成年男性劳动力”工资的40%。德国阿登纳政府1957年重建养老金制度时，摒弃了俾斯麦制度采取的仅为防范老年人陷于严重贫困的“残余模式”，改为养老金水平与退休前收入挂钩并随工资增长而提高，是典型的工资替代率确定法。挪威基本养老金实行16岁以上公民居住或工作1年获取1个G点的计发办法，国会每年根据平均工资和物价指数批准当年的G点值，是两因素结合的调整方法。但观察多年来养老金待遇调整的国际趋势，有主要与物价挂钩的倾向，在实行普惠性社会援助模式的国家尤其明显。据经合组织（OECD）2015年发布的《养老金概览》，大多数OECD国家对第一支柱养老金设立了与物价挂钩的调整机制。如美国于1972年对联邦老遗残制度（OASDI）建立了指数化调节机制，每年当CPI超过3%时就适当提高待遇标准，而未达3%时，与下年合并调整。实行社会保险模式的法国，在1993年改革退休制度时，养老金水平不再与工资挂钩，只与生活成本挂钩。加拿大养老金计划（CPP）是一项政府管理、雇佣双方缴费的公共计划，在1997年改革时，甚至曾提出过“部分去指数化”方案，即养老金待遇调整设定为CPI-1%，但最后确定为按年度通胀率调整。发达国家之所以有这样的趋势，主因是人口老龄化的超高压力。随着老年人口比重增大，如何在社会总财富分配中既维持老年群体适度的生活质量，又不损伤社会生产的原动力，成为各国社会政策关注的重点之一。而对大多数发展中国家来说，减贫仍是主要目标，因而把逐步提高养老金水平、维持必要的工资收入替代率作为重点政策取向。我国正处于这二者的交叉点——属于发展中国家，但老龄化压力又近似于发达国家，社会诉求多元，基本养老保险面临减贫和防止泛福利化的双重任务，所以权衡代际公平关系的难度尤大。借鉴他国经验教训，合理确定养老金待遇水平及其调整力度，是我们需要长期探索的课题。当前，在高于CPI、低于工资增幅的区间作出选择，是慎重稳妥的。

从结构角度把握调待方法

今年退休人员基本养老金调待继续采取定额调整、挂钩调整与适当倾斜相结合的办法，两部文件对此作了具体诠释——定额调整要体现公平原则；挂钩调整要体现长缴多得、多缴多得的激励机制，可与退休人员缴费年限（或工作年限）、基本养老金水平等因素挂钩；适当倾斜的主要对象是高龄退休人员、艰苦边远地区退休人员。这3部分结构的比重由地方依据实际合理确定。

这一套结构性调整方法已经过多年实践摸索，今年表述更明确，可以说基本定型了。放眼世界，别国也有类似的方法，但大都分散体现在多项老年保障计划中。如美国的基本保障制度除了OASDI外，还有专门针对收入较低老年人和残疾人的补充保障计划（SSI），而缴费确定待遇的机制主要体现在401K等职业养老金计划中。又如瑞典的强制型养老金分为专门针对低收入者的“保障养老金”，按统一标准发放并据物价变化调整；针对中高收入者的“收入养老金”，按个人账户积累及通货膨胀和工资增长情况确定待遇水平；还有“增值养老金”，由个人自由选择投资，待遇水平则主要取决于投资回报率。我国多层次养老保障体系尚未发育成熟，“第一支柱”占退休人员收入的绝大部分，因此目前只能在职工基本养老保险制度内分结构调整待遇，而各部分比重大小需因时因地制宜——待遇差距大、群体矛盾突出的地区，定额调整的比重宜大一些；待遇平均度高、需强化激励的地区，可适当加大挂钩调整的比重。至于适当倾斜政策，将来可能只限运用于低收入高龄老人，是对低工资时期导致待遇不足的一种历史补偿；而对艰苦边远地区，长远看，更适宜通过提高工资收入从而增加缴费的路径来解决退休人员待遇水平问题，目前的倾斜政策应看做是过渡性措施。

从长远角度把握调整机制建设

城乡居保从试点到推开，一直实行中央确定基础养老金最低标准、地方可在此基础上视财力适当提高、个人账户养老金按储存额计发的待遇确定方法，2014年全国统一提高过一次基础养老金标准，但与连续14年调整的职工养老保险相比，始终缺乏连续性、稳定性的调整机制建设。今年两部指导意见的发布，对5亿多参保居民来说，不啻于春风甘霖。

“建机制”远不是加几个钱那么简单的操作，首先要明确作用范畴，包括基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整两个方面，而不仅是后者；其次要明确遵循原则，即激励约束有效、筹资权责清晰、保障水平适度；最后要明确中央和地方责权分工，既强调制度统一性，又兼顾地区差异性。两部文件在这个总体框架下，从4方面较细致地勾画了机制的轮廓：第一，中央确定全国基础养老金最低标准的依据是全国城乡居民人均可支配收入和财力状况，而适时调整这一标准的主要考虑因素是居民收入增长、物价变动、职工基本养老保险等其他社保标准调整情况。这些明晰的参量指标，表明城乡居保基础养老金调整将由9年来的“试车”轨道驶入正常轨道。第二，对地方在全国统一最低基础养老金基础上提高标准，指导意见有3点新意：一是把以往政策表述的“可以提高”改为“应当提高”，凸显地方的责任。二是明确对65岁及以上参保老年居民予以适当倾斜。这个新指向意涵深远，既是着力解决农村老年贫困问题的一招，又隐含着与职工“渐进式延迟退休年龄”的同步考量。三是新提出“年限基础养老金”概念，即对超过最低缴费年限的参保者适当加发，是长缴多得原则的落实。第三，在缴费环节，新提出建立两个机制：一是个人缴费档次标准调整机制，其政策含义是，目前100元至2000元的12档缴费标准可由地方根据居民收入增长情况向上合理调整，但为照顾缴费困难群体，仍可保留现行最低标准；为限控高收入群体并平衡制度间关系，最高缴费档次标准原则上不超过灵活就业人员参加职工养老保险的年缴费额。二是与此相配套，各地要建立缴费补贴动态调整机制，对选择较高档次缴费的适当增加补贴，是多缴多得原则的落实。第四，首次明确，基本养老保险基金投资包括目前已积存近6000亿元的城乡居保基金，实现个人账户基金保值增值。这为提高居民基本养老金待遇水平和基金支付能力开辟了新的资源。

两个文件同时出台，还昭示了新时代的一个新气象——同步考虑安排职工和城乡居民养老保险两大制度的待遇确定和调整，在切实推进城乡统筹、促进社会公平方面迈出了扎实的新步伐。■