我国边境难民涌入问题研究

金 旺，朱鹏涛

(公安边防部队高等专科学校，广东 广州 510663)

从近年来欧洲爆发难民潮到我国中缅边境难民间断性涌入，难民问题成为非传统安全领域的突出问题。党的十九大报告指出：“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。必须坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设，坚决维护国家主权、安全、发展利益。”[1]习主席的讲话为处理我国边境难民涌入问题提供了根本遵循，指明了前进方向。

一、难民的界定

对于难民的界定众说纷纭。当前，国际社会主要以联合国为中心开展对全球范围内难民的救助工作。因此，对于难民的界定主要依据联合国相关提法。

联合国对于难民的界定，存在着一个流变过程。二战结束后，欧洲大陆流落着数百万难民，一些社会组织和机构为难民提供临时性救助。随着形势发展变化，国际社会呼吁建立一个永久性机构管理难民事务，在此背景下联合国善后救济总署应运而生。

1951年，26个国家齐聚日内瓦，签署了《关于难民地位的公约》(ConventionRelatingtotheStatusofRefugees)，也称《日内瓦公约》，该公约自1954年4月起生效。该公约表明：“根据《联合国宪章》和《世界人权宣言》所确认的原则，即人人享有基本权利和自由而不受歧视，为使难民能够最充分地获得此项基本权利和自由而签订。”[2]首次明确了难民定义：“由于1951年1月1日以前发生的事情，并因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人；或者不具有该国国籍，但由于上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或由于上述畏惧不愿返回该国的人。”[3]

该定义从主观的个人“畏惧”和客观的“有正当理由”两个方面对难民进行界定，比较全面。但也存在着一些问题：一是“1951年1月1日以前发生的事情”的时间限制对此后产生的难民无法涵盖；二是限于“种族、宗教、国籍”和政治见解原因，造成离开原居住国，不包括遭受外来侵略、占领和大规模内乱、武装冲突等原因造成的人们流离失所。

因此，1967年《关于难民地位的议定书》取消了“1951年1月1日以前发生的事情”这一时间限制。联合国大会于1957年通过1167(XII)号决议赋予1951年成立的联合国难民署斡旋职能：通过参与地区性问题的解决，保护章程规定范围之外的有关难民。在实际操作中扩大了难民涵盖范围。

综上所述，难民应具有以下几个特点：一是逃离原籍国或经常居住国。如“十月革命”后有105万俄国人逃到波兰、巴尔干国家，以及芬兰和远东地区；205万亚美尼亚人被土耳其驱逐出境；大量亚述人和亚述迦勒底人遭到土耳其迫害[2]。二是生命、自由、安全已遭受威胁或有正当理由担心遭受迫害。联合国粮食及农业组织、世界粮食计划署在2009年联合公布的年度报告显示，全球共有37个国家面临粮荒。2009年，全球饥饿人口突破10亿，为过去40年来最高值。2011年，西亚北非爆发“茉莉花革命”，当地因战乱引发的粮食短缺问题异常严重，仅利比亚和突尼斯边境地区就出现了数十万食不果腹的难民。三是由于种族、宗教、国籍、政治见解原因或居住国遭受外国入侵、内乱、武装冲突等情况发生。如在苏联解体前，大量在苏联的犹太人乘坐飞机前往以色列寻求庇护，被称作“喷气机难民”。1990年，《公民出入境法》公布后，出现了新一轮犹太移民高潮。1986年，犹太人移居国外的仅为194人，1987年上升至8 155人，而1990年20多万苏联人到达以色列[4]。

二、我国边境难民涌入问题、原因及其影响

我国边境难民涌入时间相对集中，停留滞留时间久，引发的问题较多，牵涉面广、持续时间长、影响比较复杂。本文着重对新中国成立以来，难民涌入情况进行分析。

(一)我国边境难民涌入问题

1.上世纪70年代柬埔寨、越南和老挝等东南亚国家难民涌入

据联合国官网数据显示，截至2014年，入境中国难民31万左右。其中绝大多数是20世纪70年代末80年代初，中国政府接收的柬埔寨、越南和老挝等国难民。1978年以来，我国政府本着人道主义精神，先后接收28.3万印支难民，是世界上接收印支难民人数排名第二位的国家。1979年11月，我国和难民署签订该署援助在华印支难民的项目协议为执行援华项目，难民署自1979年10月起在华设立任务代表处。在华印支难民分别安置在广东、广西、福建、海南、江西等6个省和自治区。几十年来，中国政府本着一视同仁、不予歧视、同工同酬政策，向他们提供了有效庇护，对其生活、生产、就业、教育、医疗等基本权利给予充分保障。与此同时，难民署援华项目发挥了积极作用。难民署累计提供了9千多万美元援助，实施了各类项目近600个，使90%以上的在华印支难民不同程度受益[5]。可以说印支难民现在大部分已融入我国当地社会，与其他国家大多采取难民营集中安置相比，充分体现了我国政府对于人权的尊重和对于难民的人道主义精神。

2.本世纪初，缅甸国内大量难民涌入我云南边境

进入21世纪以来，缅北民族地方武装力量与政府军之间冲突不断。战争导致大量难民大规模涌入我国云南省边境城市，对我边境地区社会稳定带来极大影响。对此，我国政府均予以及时妥善处理。

此外，还有部分非洲和欧洲民众，由于战争逃离本国，进入我国避难。

(二)我国边境难民涌入原因

显而易见，战争和局部武装冲突是造成难民产生和大规模涌入我国的最主要原因。2009年，缅北果敢“8·08”事件爆发后，1.3万多缅甸果敢难民涌入中国；8月31日，战事稍缓，上万果敢难民开始分批返回家园。2011年6月，克钦武装与缅甸政府军爆发冲突，7万余人涌入云南省边界一线的德宏州；2012年9月，事态缓和，难民开始返回缅甸。2015年2月缅北爆发战事，10余万缅籍边民涌入我境内。2016年11月，缅北战事再起，高峰时1万余缅籍边民涌入我国。2017年3月，缅北的武装冲突又造成近5万余避战缅籍边民涌入我境内。其次，邻国大规模驱离外国公民的野蛮政策，也是难民产生和大规模涌入的重要原因。1977年越南、柬埔寨和老挝境内声势浩大的反华浪潮造成几十万华人流离失所，印支难民大量涌入我境内。

(三)我国边境难民涌入的影响

大规模难民涌入我国，一方面牵扯政府、军队等相关职能部门大量精力，耗费大量人力、物力、财力予以应对；另一方面对我边境居民人身、财产安全造成损害，边境经济贸易损失巨大，边境城市社会治安隐患加大。此外，国际上还有些别有用心的国家对我进行失实舆论报道，在一定程度上造成我外交工作被动和形象受损。

一是牵扯我国政府、军队等相关职能部门大量精力，耗费大量人力、物力、财力。针对印支难民问题，1998年底，仅中央财政专项投入已达7亿5千多万美元。以应对2015年2月缅甸北部战争造成难民涌入为例，我出动解放军、武警、公安等相关力量近万人。

二是边境不稳定因素增多，管控难度剧增。2016年11月缅甸内部爆发武装冲突，涌入我境内避战缅籍边民达几万人。2017年3月战事再起，导致几万名避战缅籍边民涌入、交战双方几十名武装人员溃入我境，累计百余名境外受伤人员在我医院救治。与此同时，各路媒体记者频访边境，大量敏感物资流向边境，管控压力持续增大。战事平息后，仍有相当部分难民滞留不愿返回母国，有的投亲靠友，有的则从事偷盗、抢劫等违法犯罪活动，严重扰乱我社会治安，影响我社会安全稳定。

三是失实舆论报道混淆视听，影响我国际形象。如针对缅甸籍克钦难民返乡事件，总部位于美国纽约的人权组织“人权观察”2012年8月对外声称：其调查员发现，中国从本周开始“大规模强制遣返缅甸难民”，“已有4 000名缅甸难民被迫离开云南”[6]。对此，中国外交部新闻司2012年8月接受《环球时报》记者采访时予以驳斥：此为缅甸边民自愿返回缅甸，不存在“中方施压”问题[7]。

三、我国边境难民涌入对策

难民涌入问题涉及国家边境安全、影响边境地区乃至一个国家经济社会发展，处理方式和相关政策直接影响国家对外形象和内部社会稳定。依法依规处置难民涌入，符合我长远发展利益。

(一)完善法规政策，依法处置难民涌入

1982年《中华人民共和国宪法》第32条第2款规定：“中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人，可以给予受庇护的权利。”2013年正式施行的《中华人民共和国出境入境管理法》第46条规定：“申请难民地位的外国人，在难民地位甄别期间，可以凭公安机关签发的临时身份证明在中国境内停留；被认定为难民的外国人，可以凭公安机关签发的难民身份证件在中国境内停留居留。”2007年施行的《中华人民共和国突发事件应对法》第四条规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”此外，《国家突发公共事件总体应急预案》等相关文件也就有关事宜予以宏观指导。但是，对于在大规模难民涌入过程中，如何甄别难民和混杂其中的其他人员，特别是趁战乱之际以难民名义混入我境内的别有用心敌特分子等尚缺乏研究。笔者认为，对此应予以足够重视。以欧洲近年来难民危机为例：2015年1月7日，《查理周刊》巴黎总部遭到极端伊斯兰教徒暴力袭击，造成12人死亡、11人受伤。2015年11月13日，巴黎又发生一系列恐怖袭击事件，造成100多人遇难、数百人受伤。法国遭受恐怖袭击的原因之一，是近年来大量中东和北非国家难民涌入，致使基督教文化与伊斯兰教文化发生冲突。在国家移民管理局已经组建的形势下，我国应加快推进“难民法”立法进程及其配套法规制度制定，可能面临难民涌入省份也应制定针对性、操作性强的有关规定和具体办法。在维护我国家主权、安全和利益基础上，严格按照法定程序对难民进行科学甄别、有效防范、规范安置、有序劝返。

(二)加强组织领导，建立党政军警民合力治理工作机制

2018年《深化党和国家机构改革方案》明确要求，加强党对各领域各方面工作领导，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。同时，强调“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮”。2018年4月23日，中共中央政治局召开会议审议通过《关于新时代加强党政军警民合力强边固防的意见》。笔者认为，应以上述文件为指导，建立省委统一领导，各级政府分级负责，明确牵头统筹部门，统一调配军队、武警、公安等力量，统一处置原则、统一安置管理、统一及时劝返、统一宣传口径，高效顺畅指挥、职责权限清晰、协调高效运转的工作机制，形成党政军警民合力应对、有效解决难民涌入的工作格局。

(三)整合社会力量，妥善安置、及时劝返涌入难民

一是在各级党委政府统一领导下，吸纳社会公益组织参与难民安置、劝返等相关工作。值得注意的是，要对一些公益组织、社会团体和企业财团等进行鉴定评判，以免别有用心之徒以此为幌子，进行干扰破坏。二是广泛宣传法律法规。引导避战边民依法接受安置，遵守我国法律法规和避难地相关风俗习惯。三是发动群众，依靠群众及时劝返。一方面，通过吸收社会公益力量提供资金、场地、物资，解决经费紧缺等问题；另一方面，通过发动社会力量、人民群众，及时对涌入难民进行劝返，促其有序返回。

(四)加大与难民涌入国经贸合作力度

加强与难民涌入国经贸合作，提高其经济实力，进而推动难民涌入国政局稳定，在很大程度上能有效防止或减少军事冲突发生，从而使其难民有序回国。就中缅边境而言，可通过东盟、大湄公河次区域合作协商机制等多渠道、多平台，推动实施“一带一路”倡议，加强与缅经贸往来，提升双边经济实力，共享发展成果。

(五)加强国际合作，推进人类命运共同体建设

1979年联合国难民署第15(XX)号难民国际保护文件首次指出，在难民大规模涌入情境下，寻求庇护者应至少得到临时避难。“处于相邻地理位置的国家，在面临大规模涌入情况下应必要地获得其他同样负有平等责任共担义务国家的立即协助。”1980年第19(XXXI)号临时避难文件明确表明：在大规模难民涌入情境下应适用不推回原则、至少获得临时庇护的权利和国际责任分担原则。同时，提出要进一步完善难民认定程序，进一步研究如何持久解决难民问题及加强国际合作。在联合国框架机制下开展国际合作是当前国际社会一项重要规则。当大规模难民涌入时，要通过外交途径加强与联合国难民署、国际红十字会及相关机构联系。一方面寻求相关难民经费支持；另一方面树立和增强我负责任大国形象地位。同时，要以构建命运共同体为指引，提升我国参与全球治理能力，承担大国在地区安全事务中的责任，积极维护我边境地区安全稳定。

(六)加强军队交流合作，共同维护边境社会安全稳定

结合近年来中缅边境和欧洲难民涌入的现实情况，不难看出，国家形势动荡、军事冲突和局部战争是导致难民产生的最重要原因。霸权主义和强权政治以调停宗教、族群纷争为借口，或是打着“民主、自由”旗号，幕后操控甚至直接走到前台发动战争，使地区形势变得更为复杂紧张，导致大量平民流离失所成为难民。在加强政府间国际合作的同时，我边防军队与缅甸、朝鲜、巴基斯坦等邻国边防军队可通过联合巡逻执法、共建友好连队、开展文化交流等方式建立交流合作互信机制，加强业务交流合作，互通重要情况，逐步建立难民涌入等突发情况预警机制，共同在第一时间妥善积极应对难民涌入。

(七)严格舆情管控，树立维护我负责任大国形象

外交无小事。在处理难民涌入问题时，及时管控好媒体舆论报道，对维护我负责任大国形象，提高国际影响力，显得尤为重要。一是建立媒体采访报道审查机制。对进入难民聚居区域进行相关采访报道的记者进行身份核查、登记，并要求其严格遵守宣传报道纪律或注意事项。二是建立严格的媒体报道黑名单制度。对进行失实报道的新闻媒体一律列入黑名单，取消其当事记者进入我安置难民相关区域进行有关新闻报道的资格，造成严重负面影响的，依法追究其法律责任。三是建立重大舆情应急处置机制。对发表重大负面舆论报道，特别是境外媒体编造不实信息、甚至歪曲诋毁我难民政策和相关工作的，由相关部门及时提出处置意见，并向中宣部、国家广播电视总局等有关单位报备，视情若干年或永远禁止该媒体参与我国内新闻报道活动。按照工作机制，由相关部门第一时间公布事情真相以正视听，及时回应国际社会关切，树立我良好国家形象。

四、结束语

难民涌入问题涉及边境社会稳定、我外交工作和国家安全。对此，要在维护我国家主权、安全和利益基础上，在国家层面出台诸如“难民法”等法律法规提供法律保障，进行统一规范；要通过实施“一带一路”倡议，加大与我边境重要邻国经贸合作力度；要以推进人类命运共同体建设为契机，加强与联合国难民署等相关国际组织联系，不断深化军队交流合作。对可能发生难民涌入的省份而言，要建立省委统一领导下的党政军警民合力治理应对机制，由其牵头推动相关法律法规和具体办法贯彻落实，努力实现预警在先、处置迅速、科学安置、及时劝返，尽最大可能减少我人员生命财产损失，确保我国经济和谐发展、社会安定有序。