从现行宪法修正案看改革开放四十年成就

刘 军

（中共佛山市委党校 法学教研部，广东 佛山 528300）

1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议对宪法进行了全面修改，通过了现行宪法。现行宪法制定之前，我们党召开了十一届三中全会和十一届六中全会，实现了党和国家的工作重点向社会主义现代化建设正轨上转移，也完成了指导思想的拨乱反正。因此，现行宪法是我国改革开放理论与实践在国家法制上的最高表现。

在改革开放四十年中，我们取得了举世瞩目的成就。现行宪法基于时代的变迁，分别在1988年、1993年、1999年、2004年和2018年进行了五次局部修改。现行宪法的五个修正案是对中国改革开放和社会主义现代化建设取得的历史性进展和宝贵经验，用国家根本大法的形式加以总结和固定，是对改革开放四十年来党和国家根本性成就的阶段性总结。

一、党的执政能力和领导水平不断提升

（一）社会主义建设的指导思想与时俱进

与时俱进的理论是一个政党的核心优势、核心领导力。用发展的马克思主义指导新的实践，是我们党的鲜明特征和根本优势，也是我们党高度理论自信的体现。[1]恩格斯就曾指出：“我们党有个很大的优点，就是有一个新的科学的世界观作为理论的基础。”[2]在过去，我们党以马克思列宁主义、毛泽东思想为指导，领导中国人民经过艰苦卓绝的斗争，最终赢得了新民主主义革命的胜利，建立起崭新的社会主义中国。党的十一届三中全会后，在几代领导人的努力下，中国改革开放取得了巨大成就，开创了经济社会发展新局面。同时，在改革开放的过程中，我们党以马克思主义基本原理为基础，在实践中不断探索、总结、提升，最终形成了中国特色社会主义理论成果。1999年宪法修正案将邓小平理论确定为国家建设与发展的指导思想。2004年宪法修改时，将“三个代表”重要思想纳入宪法。2018年，科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想通过宪法修改，成为新时代中国特色社会主义建设的指导思想。

（二）爱国统一战线进一步充实

十九大报告中强调：“统一战线是党的事业取得胜利的重要法宝，必须长期坚持。”旧中国，帝国主义、封建主义、官僚资本主义三座大山重重地压在中国人民和中华民族的身上。为推翻这“三座大山”，取得新民主主义革命的胜利，我们党团结和带领工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级经过艰苦斗争，建立了新中国。在社会主义建设时期，尤其是在改革开放新征程中，我们党和国家对统一战线有了更为深入和全面的认识。1993年，我们通过宪法修正案的形式，正式明确“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。在2004年的宪法修正案中，“社会主义事业的建设者”成为统一战线的新成员。在2018年的宪法修正案中，将“致力于中华民族伟大复兴的爱国者”纳入统一战线范畴，进一步丰富了爱国统一战线组成。

爱国统一战线的逐步充实，是由“我们将长期处于社会主义初级阶段”的特定历史条件决定的，是我们党把工作重心转移到经济建设中、实施改革开放战略的必然要求。团结各个阶层，完善、丰富、巩固具有广泛代表性的爱国统一战线组织是改革开放四十年来的伟大成就之一。

（三）国家治理走上法治轨道

“文化大革命”结束后，邓小平同志指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[3]146经历了“文革”十年动乱，我国的法制遭到了严重破坏，公、检、法等机关被“砸烂”。国家治理要走上正常轨道，首先要恢复法制和重建司法机关。因此，邓小平同志强调当时的重要工作是：“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律。”[3]146同时，“要加强检察机关和司法机关”[3]146。他还提出了法制建设的“十六字方针”，即国家治理过程中，要做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。

党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确指出：“我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。……也就使党和国家难于防止和制止 ‘文化大革命’的发动和发展。”[4]

基于历史教训，1982年全面修订的宪法中特别强调国家的任务之一就是要“不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制”。在改革开放四十年来中，中国的法治意识和法治水平得到了极大的提升。在1999年的宪法修正案中，我国首次明确提出了“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。到2018年宪法修正时，进一步将“健全社会主义法制”修改为了“健全社会主义法治”。

从“法制”到“法治”不仅仅是文字上的调整，更是治国理念的提升。“法治”有三个层次的含义：第一层次是形成体系化的法律制度，解决有法可依问题；第二层次是法律得到严格的执行，形成规则之治；第三个层次是被严格执行的法律应当是“好”法，确保良法善治。“法制”解决的是第一层次的问题，即制度建设的问题。在十一届全国人大四次会议上，时任全国人大委员长的吴邦国宣告具有中国特色的社会主义法律体系已经形成。有法可依的问题基本解决，规则之治和良法善治则是新时期全面推进依法治国，实现国家治理现代化要重点解决的两个问题。

十八大以来，我国的法治建设进入快车道。十八届四中全会专题研究依法治国。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次明确提出建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家总目标，并发展到法治建设“新十六字方针”，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。在党的十九大报告中，进一步明确要深化依法治国实践。十八大以来，在党的领导下，国家制定、修改了一大批法律法规，做到良法善治；落实责任，确保法律被严格执行；进行司法体制改革，让老百姓在每一个案件中感受到公平；营造学法守法护法的社会氛围，努力提升公民法律素质等。深化依法治国实践成效显著。

二、社会主义市场经济制度日臻完善

改革开放的关键是解放和发展生产力，解放和发展生产力的关键在于如何认识和协调公有制经济和非公有制经济、计划经济和市场经济之间的关系。对这两对关系的认识直接关系到改革开放的成败。改革开放四十年的成绩充分表明了我们对这两对关系的认识是正确的。

关于公有制经济与非公有制经济关系的正确认识，在改革开放的过程中历经波折。1982年的宪法中没有就非公有制经济作出规定。但是，在“摸着石头过河”的改革过程中，“新生事物的探索实践不断冲击着传统观念和体制，进而推动着最高国家权力机关的立法工作”[5]。1988年宪法修正案中承认了非公有制经济的合法定位，规定“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展”“国家保护私营经济的合法的权利和利益”，并将非公有制经济定位为“社会主义公有制经济的补充”。在此之前，国家只承认个体经济的补充地位。同时，国家对非公有制经济“实行引导、监督和管理”。1999年，宪法再一次修改，将国家在社会主义初级阶段基本经济制度修改为“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”。相应的，分配制度也修改为“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”，非公有制经济在国家经济体制中的定位也由“补充”提升为“社会主义市场经济的重要组成部分”。2004年，宪法修正案中对非公有制经济的发展，国家持“鼓励、支持和引导”的态度。

计划经济向市场经济的转变也并非一蹴而就。在1982年宪法中，仍然规定“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”。到1984年党的十二届三中全会，对计划经济和市场经济关系的认识才有了新的发展。会议通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中提出了“有计划的商品经济”概念。作为改革开放总设计师的邓小平同志对“计划”与“市场”的关系有深刻认识，他说：“不要以为，一说计划经济就是社会主义，一说市场经济就是资本主义，不是那么回事，两者都是手段，市场也可以为社会主义服务。”[6]367“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”[6]373正是基于对“计划”与“市场”关系的正确认识，“国家实行社会主义市场经济”于1993年正式写入了宪法修正案。1999年宪法修正案再一次明确“发展社会主义市场经济”。

改革开放四十年来，我国宪法对非公有制经济的态度经历了从不承认其合法地位，到认为是“公有制经济的补充”，再深刻认识到其是“社会主义市场经济重要组成部分”的转变。经历了从“引导、监督和管理”到“鼓励、支持和引导”的转变。对市场经济的态度经历了 “公有制基础上实行计划经济”到“发展社会主义市场经济”的转变。这些以宪法形式固定下来的变革，实际是改革开放四十年来摸索出来的，符合中国实际发展道路的，是经济社会发展新理念新思想新战略的制度化。

三、人权保障取得历史性进展

宪法是人权保障的“宣言书”。列宁就曾指出：“宪法就是一张写着人民权利的纸。”无论从宪法发展历史看，还是从宪法文本看，人权保障是立宪和行宪的出发点和最终目标。但是，我国无论是1954年的宪法，还是1975年的宪法和1978年的宪法，公民的基本权利篇却一直置于国家机构篇之后。1982年的宪法将二者所处的位置进行了调整，将公民基本权利调整至国家机构前。这一调整不仅仅是说明公民基本权利的重要性，更重要的是表明国家机构的设立、国家权力的行使，其目是保障公民的基本权利。

随着改革开放的深入推进，一方面，资本主义国家发展较为成熟的民主和人权思想逐步影响到我国；另一方面，在改革事业的进程中，民主、法制和人权的概念也开始发展。[7]我国在人权保障方面有了更进一步的发展。2004年首次将“国家尊重和保障人权”写入宪法修正案，以最高法的形式宣告国家对人权的尊重和保护。在对待私有财产方面，2004年宪法修正案增加了对公民私有财产保护的规定。该修正案明确“公民的合法的私有财产不受侵犯”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，国家对公民合法私有财产的征收或征用，必须基于公共利益的需要，必须合法并给予补偿。2004年宪法修正案还规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。

改革开放四十年来我们对人权理念经历了从排斥到逐步接受的过程。过去我们对人权概念持否定和排斥态度，认为人权是资产阶级的专利，是资产阶级欺骗劳动人民的工具。在改革开放的过程中，思想得到了解放，我们逐步认识到社会主义制度在本质上与人权是高度契合的，我们所追求的人权是社会主义制度下绝大多数人的人权，不同于资本主义制度下只保障少数人的人权。将“国家尊重和保障人权”写入宪法不仅仅是人权这个概念进入了宪法，更是人权理念进入了宪法。在改革开放四十年的实践中，我们在理论上提出了“生存权和发展权是首要的基本人权”等一系列重要观点；在制度建设方面，自1978年以来，中国在人权保障方面共制定了近160个法律法规。在人权保障的实践中，国家开展了各种具体的专项行动和专项整治，解决了一系列人权保障案件，修改了一系列不符合人权保障精神的法律法规。

四、国家权力进一步规范

首先，进一步完善人大制度。作为国家权力机关，人大在我国的公权力体系中居于最高地位，是我国公权力运行的核心。1993年、2004年和2018年对现行宪法有关人大的规定有过修改：1993年宪法修正案中将县、市、市辖区的人民代表大会每届任期调整为五年；在2004年宪法修正案中，进一步把乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期调整为五年。这两次修改，将各级人大的任期全部统一为五年，有利于协调各级地方经济社会发展规划、计划和人员安排。2018年宪法修正案将全国人大“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”。这一修改主要是为了加强宪法监督，提升宪法权威。宪法的权威来自于宪法实施的效果。通过宪法和法律委员会来审查法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、司法解释、授权法规等是否符合宪法规定，能有效的落实合宪性审查工作，维护宪法权威。

其次，优化国家主席职能和任期。我国的国家主席一职最早在1954年的宪法中确立。但是，在1975年修改宪法时删除了国家主席条款，1978年修改宪法也未再设置。到1982年修改宪法时，国家主席一职才得以恢复。现行宪法规定的国家主席属于“虚位元首”，且连续任职不得超过两届。随着改革开放，中国逐渐成为世界大国，国家主席作为国家元首和国家象征，对外交往越来越多。根据现实需要，在2004年宪法修改时，国家主席职能增加了国事活动。进入新时代，为了进一步完善我国的领导体制，2018年宪法修正案删除了关于国家主席“连续任职不得超过两届”的规定。之所以这样修改，是因为改革开放以来，我们党逐步形成了“三位一体”的领导体制，也就是党的总书记、中共中央军委主席（中华人民共和国中央军委主席）、国家主席三个职位均由同一个人来担任。在“三位一体”的领导体制当中，党的总书记、中共中央军委主席（中华人民共和国中央军委主席）没有限任制的规定，但宪法规定了国家主席的任期限制。着眼于改革开放的未来，删除宪法中关于国家主席任期限制的规定，能更好发挥“三位一体”领导体制的优越性，“对于坚持和加强党的全面领导，坚持和维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，更好发挥宪法在新时代推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化中的国家根本法作用，具有重要意义”[9]。

最后，2018年宪法修正案中增设监察委员会。在宪法中正式确立监察委员会是改革开放四十年来我国关于国家监察体制改革最新成果的宪法化。2016年12月，全国人大在北京、山西、浙江进行国家监察体制改革的试点，取得了良好效果。监察委员会的设置是一项重大的政治改革，需要做到有法有据。在宪法中增加监察委员会的设置，也为监察法的制定提供了宪法依据。