健全“四责协同”机制与构建责任闭环体系——基于上海市闵行区的探索实践

张 浩 曹新高

（闵行区 古美路街道党工委，上海 闵行 201102）

明确责任、落实责任、追究责任，是从严治党的根本要求。上海市第11次党代会提出，“落实各级党委全面从严治党主体责任、纪委监督责任、党委书记第一责任、班子成员‘一岗双责’四责协同、合理运行的责任落实体系。”［1］近年来，闵行区积极探索“四责协同”机制，通过分解责任、传导压力、倒逼责任，推动全面从严治党向纵深发展。2017年6月，闵行区纪委专门成立了“探索实践全面从严治党‘四责协同’机制”课题组，通过问卷调查、召开座谈会、走访调研，了解了现状，找准了问题，剖析了症结。在此基础上，借鉴兄弟区的成功经验，咨询专家学者的意见建议，就深化“四责协同”进行了专门研究，形成了针对性、操作性较强的对策建议。

一、闵行区“四责协同”的探索实践

（一）“四责协同”的历史演进

1.前期基础铺垫。制度是行动的指南。为此，闵行区注重从建章立制入手，先后制定了一系列制度文件，扎实推进党风廉政建设责任制工作。2016年，根据全面从严治党新形势任务的要求，将“四责”细化为3张清单14个方面51项内容，为落实责任提供了具体详尽的实施路径。同时，坚持抓早抓小抓具体、动辄则咎，对需要重视、廉政风险、应该整改、推诿扯皮等四种苗头性、倾向性的必谈问题，按照“一级管一级”的原则，及时开展日常提醒谈话和履职约谈，让咬耳朵、扯袖子，红红脸、出出汗成为常态，防止小问题演变成大错误；开展廉情抄告回告、履职评议，接受同级监督，对“四责”进行全方位的跟踪督促和推进过程中的重点把关。这些制度文件，既为“四责”划清了界限范围，也为责任落实初步构建了制度链条体系。

2.纪律教育会的全新实践。2017年，为深入探索“四责协同”、层次传导压力的有效举措，找准“联合联动、合力运行”的具体操作办法，创新性制订了《闵行区关于推进“四责协同”机制建设中实行纪律教育会制度的暂行办法》，通过案情通报，由案发处级单位纪检组织负责人通报简要案情；自我检查，由违纪人员现场作检讨剖析，包括违纪事实、原因分析及接受处理、改正错误的表态；部门表态，由违纪人员所在部门的负责人从管理角度查找不足，提出整改措施；“一岗双责”剖析，由分管该部门的单位班子成员从“一岗双责”角度，对履行职责范围内的党风廉政建设责任剖析不足，拿出整改措施；“第一责任”履责表态，由案发处级单位党组织书记从落实全面从严治党第一责任人的角度，在反思工作过失的基础上，对干部职工进行廉政提醒，就案发后查摆问题、修订制度、优化措施等情况作说明；最后由区纪委监察局相关负责人开展集体廉政谈话等密实闭环步骤，情境感染、以案说法，开展有针对性的警示教育，以身边事警醒身边人，将案后治理成效最大化。从而，在具体的警示案件面前，“四责”主体各自对照检查、反思原因，检讨过错、汲取教训，承担责任、落实整改。

（二）实施“四责协同”的初步成效

近年来的实践已取得了初步成效：“四责协同”、联动运行的理念，已渐成共识；政策制度系统配套，责任边界清晰，具体措施翔实，操作路径明了；初步打造了“四责”联动的制度链条体系，责任落实的“最后一公里”已基本打通；双向评估考核和责任过错追究严格落实，层层担当、人人担当、共同担当的同频共振体系，初具雏形。问卷调查数据统计为上述结论提供了精准依据：在随机抽取的4个街镇、6个委办局的861名被问卷基层干部中，91.31%的准确回答了“四责协同”中，党委、纪委、党委书记、班子成员四个不同主体；89.22%的具体掌握了“四责”的准确含义；78.28%的知晓履行四种责任的制度规定和工作要求；88.36%的认同“四责协同”的运行，对强化党风廉政建设、提升全面从严治党水平所带来的实效；当问及存在问题时，76.58%的认为“联动运行、形成合力”是完善与改进的方向。

二、推进“四责协同”运行中面临的问题

（一）边界不清，问责难以精准实施

全面从严治党的重要内涵，就是要在厘清责任的前提下落实责任。责任不清，就无法有效追责。然而，从问卷统计数据上看，推进“四责协同”的主要障碍，列在首位的就是多元责任主体职责边界不清晰，占76.13%。事实上，“有责与无责”很好判断，难题恰恰在于，好几个主体都有责任，但要从数量上准确界定到底该承担多少责任，确实很难。而这又恰恰是进行精准问责追责，让人心服口服地接受处理结果的客观依据。

现实生活中，在追究责任时，不仅有“集体领导集体负责”的逃避，也有“不是说‘四责’协同吗？”的推诿，更会有“谁都有责任，谁又都说不清具体责任”的扯皮。这种状况的存在，不仅严重影响“四责协同”的成效，还会引发“归口管理”与“多头治理”的质疑，更易陷入“都有责任，又都没责任”的逻辑悖论！比如，就街镇层面来说，一个科室长在廉政勤政上犯了错误，按“四责协同”的运行机制，显然，除当事人之外，党委、党委书记、纪委、分管领导都有一定的责任，但到底该如何根据各自承担的职责，准确区分责任大小，继而精准实施相应的处理，确保责任追究的“板子”打到具体人的“屁股”上，的确不是一件简单的事情，也确实是一种无奈的现实。正是责任边界不清的问题，导致当问及“在落实全面从严治党责任制时，下列哪项贯彻得最不好”时，回答“年初部署”的占11.38%，“日常监管”的占18.40%，“年底检查”的占21.07%，“对落实不力问责”的占49.15%。这既是广大干部群众对全面从严治党当前状况的客观判断，也反映了对改变现状的强烈期盼。

（二）联动不够，各自为战，影响效果

落实全面从严治党责任，党委主体责任是纲，纪委监督责任是保证，党委书记第一责任是关键，班子成员“一岗双责”是重要基础，四者是一个有机整体。“四责协同”，就是要求各主体在各自履好职、尽到责的基础上，横向、纵向协调配合、合力运行，才能收到“一加一大于二”的效果。

然而，问卷清晰地表明，87.25%的人认为，制约“四责协同”效益的关键原因，就在于当前运行上的“铁路警察，各管一段”状况，导致压力传导不畅，存在层层递减现象，往往是“上面九级风浪，下面纹丝不动”，责任落实的“最后一公里”存在盲区。

究其原因，既有上下级之间的职责与权限边界的不清晰，也有同级之间的职能交叉重叠；既有正职与副职之间的责任分工模糊，也有同级监督操作上的种种现实障碍。比如，一个街镇的科室长存在廉政方面的问题，分管领导往往是到了事情行将败露，又捂不住、躲不过、藏不了，万不得已，才可能出于自保，主动跟党委书记反映手下科长贪赃枉法的事情。其间必然还会不忘汇报自己长期以来所做的工作，说明这科长是胆大妄为、屡教不改，不思悔改、咎由自取。而面对纪委书记，可能唯恐被知道、被察觉，躲都来不及，更缺乏主动报告的决心、动力与勇气。撇开政绩不说，不为别的，就是为了那点可怜的面子与虚荣，也不会主动沟通。即使是纪委书记问起来，也会以“不太清楚、不会吧”搪塞，以“了解了解、核实核实”敷衍。尤其是实行“一岗双责”后，就更不会主动找纪委书记反映情况了，以免“拔出来带出泥”，自己给自己找不自在。解决这个问题，亟须构建“四责”同向发力、同步运转、同频共振的体制机制和工作格局。

（三）监督不力，运行成效有待提升

就履职尽责的驱动要素来说，除了强化内在的岗位职责、使命担当意识，确立“我要干好”的坚定信念外，还需要建立外在的履职监督、评估考核机制，倒逼“要我干好”的持久动力。然而，现实情况往往是强调思想教育多了一些，而制度规范、履职监督时常被忽视。事实上，正是缺乏健全的监督及考评机制，才制约了“四责协同”运行的实际成效。问卷调查数据显示，作为“四责协同”成效的最终评判依据，“四责”主体履职尽责的群众满意度，分别为68.51%、70.24%、76.80%、56.58%，离群众的期盼还有一定的差距，离组织的要求还有较大的提升空间。

突出表现在，党委履行“主体责任”只停留在年初签个责任书、年中开个推进会、年终搞个述职上，满足于部署与要求，具体指导和检查落实不够经常，习惯于搞“党委挂帅、纪委出征”，而且没人愿去监督党委的这种“自娱自乐”；纪委实施监督的规章制度不少，也都按要求做了，但真正紧贴业务工作实施的事前、事中、事后的过程监管不够精准到位，抓早、抓小、抓具体面临诸多客观制约，确实还存在着监督滞后、放“马后炮”的问题，而且没人会去监督纪委的这种“自说自话”；党委书记管全局、抓通盘，在日常事务繁忙尤其是单位党风廉政建设形势比较好的情况下，“四个亲自”往往满足于形式上做到了，实际所用的心思与精力打折扣，甚至将功夫下在年底考核时做资料应付上，容易造成事实上的“假落实”，而且没人敢监督这种“自吹自擂”；部分班子成员把分管工作目标和从严治党要求割裂开来，“两手抓，两手都要硬”的意识欠牢固，忘了“能干事、干成事”的同时必须“不出事”，导致“一岗双责”落实上确实存在“只听其声不见其影”的倾向，而且没人想监督这种“自由自在”。

（四）惩处不严，担责文化氛围缺失

当问及全面从严治党“四责协同”的深层次障碍时，选择“制度不完善、责任主体不清”的有12.48%，选择“执纪、执法、监督部门不及时反映问题”的有5.9%，选择“责任追究督查不力，缺乏利剑高悬的震慑态势”的有36.06%，而选择“好人主义，怕得罪人，不愿意抓问责”的高达44.56%。诚然，“四责协同”尚处于创新和起步阶段，本身有一个改进完善的过程，而且，要改变长年形成的固有思维模式和习惯做法，更需要一个认知、认可、认同的过程。从根本上讲，要培养大视野、大气度、大境界，引导各责任主体自觉消除私心杂念，为有效运行“四责协同”、顺畅实施执纪监督、严厉开展倒查追究，创设良好的社会环境和伦理心境。

比如，履行党委主体责任，往往“把过程当结果、把部署当落实、把要求当成效”；主要领导政绩观、事业观有偏差，存在“多一事不如少一事”，“别折腾、保平安”的懒政思想；纪委明明听到了蛛丝马迹的反映，却奉行“零存整取”“养肥了再杀”的态度，不按“抓早抓小抓具体”的要求，去及时调查核实、提醒谈话，放任同志在错误的道路上越走越远；班子成员觉得，该说的话也都说了，该提醒的也都提醒了，谁要是最终真的犯事，就“谁的孩子谁抱走”，眼睁睁地看着部属的堕落而心安理得。

从深层次心理动机上看，由于“协同运行”的运行，涉及各个不同岗位、不同个体，加上受政绩观、个性脾气、舆论氛围等的复杂影响，导致“四责”主体不太可能主动去履行动态联动的“责”，除非是到了万不得已的地步。现实生活中，一个副职明明察觉到手下得力干将、主干科室长违纪，在别的领导还不知情、还没有群众举报或被媒体曝光的情况下，怎么会主动跟党委书记或纪委书记汇报呢？那不是自揭伤疤、自打嘴巴、自找难堪吗？尤其是纪委，在当前的社会环境下，实施监督的思想顾虑比较多，“敢于瞪眼黑脸，勇于执纪问责”的氛围、底气、实力等还差强人意，甚至于极端情况下，纪委连办案的尺度难以精准把握，容易陷入两难境地，不“真刀真枪”地办，怕上级怪罪；如果“刺刀见红”地干，又怕受到各种现实牵扯、羁绊。

三、推进“四责协同”有效运行的对策

习近平总书记强调：“坚持使命引领和问题导向相统一，既要立足当前、直面问题，在解决人民群众最不满意的问题上下功夫；又要着眼未来、登高望远，在加强统筹谋划、强化顶层设计上着力。”［2］当下，推进全面从严治党向基层延伸，呼声一浪高过一浪，几乎成了热议的公众话题。就推进“四责协同”来说，思想教育、作风整顿都是必要的，但根本办法还是既要坚持问题导向，聚焦深层次原因，牵准责任界定不清、联动不够、传导不力等“牛鼻子”；又要从常态长效的角度，注重建章立制，优化政策设计、完善制度安排，切实提高“四责协同”运行的质量与效益。

（一） 明晰责任边界

1.责任清单清晰化，岗位责任具体化，责任衔接无缝化。从政治学的意义上讲，对应权力的是责任，对应承诺的是问责。为此，必须厘清责任边界与运行程序，把每一项职责、任务真正落实到具体的岗位和个人，杜绝推诿扯皮、转嫁责任的可能性。这既有利于强化担当意识，又能前置问责关口。

2.切实履行“一岗双责”。当前，最关键的是，党委要切实把主体责任放在心中，注重从源头发力，加强领导选好人，健全制度管住事，加强对权力运行的监督，支持纪委独立自主查处案件；纪委要切实把监督责任扛在肩上，督促落实廉政与反腐败工作，严格执纪监督、查信办案；党委书记要切实把第一责任抓在手中，保质保量落实“四个亲自”，管好班子带好队伍，管好自己带好身边人，切实做廉洁从政、秉公用权的典范，以收到“政者，正也”“其身正，不令而行”［3］的功效；班子成员要切实把“一岗双责”落在事上，抓业务与抓廉政同步部署、同步推进、同步检查、同步考评。尤其是纪委要及时对执纪审查、巡察、审计发现的问题进行分类梳理，通过制定问题清单、责任清单、任务清单，定人、定时间、定标准，层层传导压力，在狠抓落实中使“四责协同”落地生根，成为全面从严治党的制度利器。

（二）强化横向联动

在严格落实全面从严治党各个相关主体责任的基础上，之所以强调“四责协同”，就是要注重统筹、整合资源、形成合力，通过不同主体横向的有机衔接、相互驱动，达到整体大于部分之和的效果。

1.双向驱动，协同治理。要充分认清“两个责任”的相辅相成关系，更加注重党委与纪委的“协同治理”，双方主动跨前一步，着力形成双向驱动的良性循环，防止出现“替代效应”或“挤出效应”。

2.细化完善“四责协同”运行机制。在部署和推进上，制定“2+N”会议制度，确保全年召开2次党委专题会议，赋予纪委“动议权”，针对监督发现的问题，提议党委及时召开研究、评议和推进会议。

在强化主体责任上：建立“两个主动”机制，党委要主动发现问题、完善制度配套，书记主动支持违纪违法问题的查处，亲自批示、协调、督办。

在“一岗双责”上：注重整合监督资源，分管领导在业务工作中一旦发现廉政隐患、违纪违规等苗头性、倾向性问题，要及时填写《有关事项移送登记表》上报纪委，纪委在日常监督、专项检查、查信办案中发现线索、接到举报，也要第一时间以书面形式通报给分管领导，使“一岗双责”与监督责任联合联动。

在履责监督上：实行“两记一谈一评”制度，信息化记录履责情况、发生的违纪问题，开展履职约谈、述责述廉评议，做到责任落实日常对账、责任追究有据可依。

总之，通过精细化设计、项目化分责、链条式传导、倒逼式追责，避免责任“虚化”空转，真正做到“四责协同”、合力运行，目标同向、行动联合，切实形成“知责明责、履责督责、述责问责”［4］的责任闭环。

（三） 健全监督机制

“要全面从严治党，就必须强化党内监督；强化党内监督，才能确保全面从严治党落到实处。”［5］事实上，领导干部由于手中的权力，往往会成为被“围猎”的对象，如果不加强监督，就很容易出问题。《中国共产党党内监督条例》，把“信任不能代替监督”作为重要原则，强调要加强权力运行的制约和监督，促使领导干部做到“有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究”。

1.培育监督文化。所谓责任，是基于个人的道德、品性，精准深刻的认知、发自内心的认同，是自觉践履的前提。否则，所谓的责任是虚的，所谓的履责纯属空中楼阁。在法理层面上，强化“四责协同”的制度建设是非常必要的。但任何社会实践都是在一定的社会环境中进行的，培育制度落实的土壤、营造制度效用的氛围，往往与制度本身一样重要。当前，在实施“严厉整肃”硬手段的同时，也需要在培育监督文化的软环境上发力。尤其重要的是，要切实贯彻落实党的十九大报告明确指出的“增强党自我净化能力，根本靠强化党的自我监督和群众监督。”［6］

党委要“强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常管理监督”。尤其是“一把手”必须自觉执行有关监督制约的各项制度规定，强化“在监督的氛围中工作才是常态，在自由的环境里放纵只会害己”的意识，带头端正从政行为，率先规范言行举止，切实纠正“庸、懒、骄、奢、俗”等不良习气，戒除唯我独尊、好大喜功、媚上欺下、颐指气使等特权作风，自觉在提高道德素养上做好表率。

班子成员要强化“信任不能代替监督”理念，自觉破除把监督看作“给自己穿小鞋、给领导找茬子、给单位捅娄子、给事业拆台子”的错误认识，欢迎监督、接受监督，“习惯在受监督和约束的环境中工作生活”。

纪委干部对同事最根本、最长远、最本质的关心爱护，就是真正落实十九大报告所要求的“坚持惩前毖后、治病救人，运用监督执纪‘四种形态’，抓早抓小、防微杜渐”，及时拉拉袖子、扯扯耳朵，促使警钟长鸣、悬崖勒马，确保同事“常在河边走，就是不湿鞋”，而不是出于各种私心杂念，搞“装聋作哑”地捂着、“能躲就躲能拖就拖”地掖着、生怕“拔出萝卜带出泥”地藏着。

2．实行管用的招数。健全监督机制，除了营造文化氛围外，还要有切实管用的可操作、可督查的招数。

第一，优化抄告制度。为及时通报情况、掌握动态，强化纪检监察同级监督、督促整改，推动领导班子成员“一岗双责”及“两个责任”的落实，要对领导班子成员分管的部门、单位，实行党风廉政建设责任制情况抄告制度，以此为抓手，做细做实廉政风险防控工作。抄告内容为：履行“四责”存在的问题、领导班子成员违反纪律规定被查处的情况、违反工作作风等相关纪律问题、不到位不作为不敢为等行为。抄告程序为：由纪委通过纪律审查、专项检查、明察暗访、信访举报、责任制考核等途径，收集符合抄告制度规定的内容。根据情节，区分“提醒”“要求整改”“实行相关处理”三类，经纪委、党委领导审定同意后，送达给相关责任人。存在问题的单位，要严格落实整改，及时向分管领导报告整改落实情况，并以书面形式向纪检组织进行回告；纪委进行全过程跟踪监督，将整改落实情况列入该单位党风廉政责任制考核。

第二，推行履职约谈。紧盯“党委履行全面监督、纪委履行专责监督、党的工作部门履行职能监督、党的基层组织履行日常监督”过程中存在的问题，及时开展全面从严治党履职约谈。党委书记要经常性约谈班子成员和下级党委负责人，纪委书记应常态化约谈下级党委和纪委负责人，班子成员更是要即时约谈分管领域部门、单位负责人，做到“信访反映集中必谈、案件多发频发必谈、问题矛盾突出必谈、职责履行不力必谈”，不给错误“发酵”的机会，为问题解决赢得宝贵的第一时间，切实将苗头抹杀在萌芽状态。通过上述努力，强化党委、纪检监察的复合监督，及时堵塞漏洞，为落实“四责”提供有力抓手，保持全面从严治党的高压态势。

（四）实行严厉整肃

有责不担，正气难彰；失责不问，弊病丛生。正如王岐山同志指出：“动员千遍，不如问责一次。”实践反复证明，严肃责任追究是落实全面从严治党责任制的重要手段。事实上，一切责任制度的设计，如果不能让个人承担与其权力相当的行动责任，就是失败的；一切追究责任的行动，如果没有具体的个人最后为此承担后果，也就谈不上真正的负责。

有鉴于此，党的十九大从“正风肃纪、反腐败、强化监督”作出了全面部署。从“四责协同”的角度看，不但要对出了差错、犯了错误的当事人实施问责，使其为自己的过失付出代价，对相关的分管领导，甚至是负主体责任、监督责任的人，应该发现而没有发现，就是失职；发现了不报告、不处理，就是渎职，都要“追责”。这样做，不仅是对当事者的惩戒教育，也是对别人切实管用的警示。只有严厉问责，才能有效遏制“事不关己”“做老好人”“零存整取”的心态，解决不敢担当、监管不用心、履职不到位等问题。

具体来说，就是要严格对照“责任清单”，对主要任务不完成的，诫勉谈话；对不敢抓、不敢管、碌碌无为的，公开曝光；对失职渎职发生重大问题的，撤职处分，真正让“为官不为”者“不能为官”。

尤其纪检部门要带头树立“不问责也是失责，也要被问责”的理念，从过去被动地“要我追责”变为主动地“我要追责”，抱着“零容忍”的态度，不做稻草人，不怕得罪人；健全责任分解、检查监督、倒查追究机制，坚持“一案三查”，对该问责的事项，有案必查，有责必问，问责必严，不断提高问责制度的威慑力和公信力。同时，要强化纪委干部考核结果的刚性运用，对公正无私、勤勉办案、实绩突出、群众公认的，要大力提拔重用；经综合考评后被确认为不称职的，就要免去职务，调离纪检岗位，并不再担任实职领导，以充分体现“责、权、利”相统一的原则。