面对欧盟高标准，德国怎么达标？——德国地表水生态环境现状及其整治行动分析

□ 温竹青 陈祥义 李霞

德国联邦政府最新公布的数据显示，德国境内超过九成的河流生态状况堪忧。不过，其报告显示，根据欧盟标准，所有水体均未达到“良好的化学状态”，不是水质恶化的结果，而是指令的严格规则所致。对此，德国制订了一系列措施，力求在规定时间内达标。分析德国地表水生态环境现状及其不达标原因，有助于我国汲取教训，探讨德国地表水生态环境综合治理机制，可以为我国的水环境管理开阔思路。

一、德国地表水现状及其影响因素

为保障成员国的水体生态环境良好状况，欧盟于2000年通过了“水框架指令”，承诺到2027年，欧盟成员国将实现所有水体（包括距离海岸一海里以内的海域水域）的良好状态。为达到这一目标，欧盟明确了3个6年的管理周期，分别为2009年～ 2014年，2015年～ 2020年，2021年～2026年。德国总长13.7万公里的约9000条河流、732个湖泊、5个过渡水域、75个沿海水域属于“水框架指令”管辖范围。

《水框架指令—德国水体状态2015》是德国发布的第一管理周期水体管理状况评估报告。报告显示，在第一管理周期内，德国仅有不到10%的地表水达到了目标，82%的地表水体请求达标期限延长或免除达标规定。

1.地表水生态现状：“中等”以上不到一半

根据《水框架指令》，地表水体是否表现出“良好的生态地位”，主要取决于其生物质量要素。当然，水体不能超过流域特定污染物的环境质量标准。即使给定水体只有一个指标超标，它所能被评定的最高生态状态也只能是“中等”。

生态现状评估指标主要包括：生物质量要素（鱼、无脊椎动物、水生植物）,化学品质量要素（流域特有的污染物）,物理化学质量要素（如温度、pH值、氧气含量和营养素）,水文地貌质量要素（水文状况、水域连续性、潮汐）。生态状况评估结果分为五级：1级—高；2级—良好；3级—中等；4级—不好；5级—差。1级水体指具有很少或没有破坏性因素或压力的水状态；对于3～5级水体，则需要采取管理行动。

在目前评估的9800多个地表水体中，只有8.2%达到了水框架指令管理目标，表现出了高和良好的生态状态或潜力，36.1%表现出中等状态，33.8%表现出状态不好，19.2%表现出状态差，尚有少数地表水体（2.7%）无法可靠地评估。

在德国，没有达到良好生态状况的河流，多数情况下是由于水文地貌退化，即缺乏动植物的近自然栖息地和（或）河流的连续性被横向结构中断。而湖泊、过渡水域和沿海水域未达标的主要原因则是，农业活动和废水处理的过量营养物质输入。

分析德国地表水生态环境的影响因素，主要有3种情况。一是由磷排放导致的河流富营养化，其来源主要是农业施肥和污水处理厂。二是由氮排放导致的北海和波罗的海水体富营养化，主要来源为农业、污水处理厂和航运等。三是北海中的塑料污染，监测发现每平方公里海水表面中有近1.8万个塑料颗粒。

2.地表水化学现状：所有水体均未达到“良好”，不是水质恶化的结果，而是指令的严格规则所致

德国地表水体化学状态评估结果为“良好”或“没有达到良好状态”两种。由于所有水体中普遍存在污染物超标，例如汞或由燃烧产生的多环芳香族碳氢化合物超标，德国全部水体被评为未能达到“良好的化学状态”。相比之下，如果在地表水体状况评估中忽略这些普遍存在的物质，84%的水体将表现出“良好的化学状态”，6%未能达到“良好”，另有10%的地表水体未评估化学状况。

《水框架指令—德国水体状态2015》指出，德国所有水体均未达到“良好的化学状态”，不是水质恶化的结果，而是2008/105/EC指令的严格规则所致。对于某些化学物质，自2009年以来情况已有所改善，如重金属、普遍存在的物质、其他工业污染物、农药。

对比欧盟与中国有关标准，可以看出：除苯并(a)芘外，欧盟所施行的地表水环境质量化学标准均高于我国集中式生活饮用水地表水水质标准，部分重金属的质量标准不低于我国Ⅰ类水质标准。

《水框架指令—德国水体状态2015》提出，将约92%的地表水体达标期限延至2021年或2027年。预计2021年德国18%的地表水体将实现其管理目标。

德国地表水环境不达标主要有以下几个原因：一是农业生产活动，对水体中氮、磷的贡献的分别达到80%和50%。二是居民生活、工业生产活动。城市建设用地和工业用地的增长速度为69公顷/天，快速的城市化进程给环境带来了巨大冲击。三是航运。德国90%的对外贸易和40%的国内贸易都是通过航运来完成的，北海和波罗的海为世界上航运最繁忙的地区之一。四是水力发电。德国的水力发电分布严重不平衡，90%以上的水力发电来源于不到5%的水力发电站，且80%的水力发电来源于德国南部，其余来源于7300多个小型水电站。虽然小型水电站规模较小，但对环境的影响与大型水电站相当。五是矿产开采活动。

二、德国联邦政府地表水环境治理机制

近几十年来，德国联邦政府出台实施了一系列政策措施，主要包括5个方面。

1.法律政策

德国于1976年颁布了世界上第一部征收废水排污费的专门法律《水源地排污征费法》，于1994年颁布了《废水纳税法》，随后进行了几次修订。德国在2009年对《水资源管理法》进行了最新修订，对德国水资源利用、管理和保护进行了详尽的规范，对居民生活、企业生产、农业生产等各领域的用水、取水、水污染处理及污染物排放等问题做了严格的规定。

同时，德国水资源经营监管和水体保护，深受欧盟法的影响，最初主要体现在与水体相关的特定使用、水危害物质监管以及水建设项目相关的部分规则。2000年欧盟颁布的《水框架指令》成为德国水资源经营监管和水体保护全面的法律框架。德国通过《水政策领域下的环境质量标准指令》等子指令，进一步明确了需达到的水体管理目标。此外，欧盟的其他一些相关指令也对德国的水环境治理产生了影响，包括《市政污水指令》《饮用水指令》《肥料条例》《硝酸盐指令》《农药许可指令》《农药施用指令》以及最近替代《综合防治环境污染指令》的《工业污染指令》等。

2.区域合作机制

德国境内的许多河流湖泊都属于国际水体，水资源与邻国共享，水患与邻国同罹。为此，德国比较注重区域合作机制的建立。例如，德国、法国、荷兰等国推出的“莱茵河行动计划”，以预防、源头治理、污染付费与补偿、可持续发展、新技术应用与发展、污染不转移等为核心价值原则，成立了航运管理机构和莱茵河保护国家委员会。1970年以来，委员会针对莱茵河严重的化学污染、氯污染和热污染草拟了3个国际条约，确定了向莱茵河排污的标准。

欧盟《水框架指令》的一个重要举措就是引入流域区划，以为欧盟跨境河流治理提供保障。据此，欧盟成员国之间不受行政区划限制，对流经境内的国际河流按照统一标准进行治理。为了方便数据统计，每段河流都被指定了唯一的水环境指令编码。

3.经济调节作用

经济调节是德国保护和治理水环境的一个重要手段。主要经济手段包括：规定自来水价格、征收生态税和污水排放费，以及对私营污水处理企业减税等。1990年以来，德国水价一直处于上涨趋势，与之对应的是居民用水量的日益下降。

德国是发达国家中唯一实行税费并行的国家，明确了税费使用的不同领域，对水资源及生态环境改善起到了较好的促进作用。早在1904年，德国联邦政府就在当时水污染较为严重的鲁尔工业区试点了排污费制度，这是德国最早征收排污费的地区。德国从1981年开始征收水污染税，是世界上较早对水污染征税的国家之一。具体而言，通过水污染的不同类型，确定不同的税费征缴方式，对间接排污、排废的行为征收排污费，对直接排污、排废征收水污染税，由此发挥了税费对于水污染治理的不同作用。

4.公众参与

公众是水资源消费的主体，也是各种政策和法令实施的对象。联邦政府与各界人士紧密合作，通过听证会、公告等各种形式，向公众传达水环境保护政策、水污染防治措施等信息。公众不仅在政策法令颁布实施以后参与，而是贯穿在政令拟定、颁布、修订整个过程。此过程既可以加深公众对各种政策的理解，从而有利于后续的施行，而且能提升公众的环境保护意识。

5.其他管控措施

一是加大污水处理设备、技术研发。德国联邦政府投入巨额资金，用于污水处理设备和污水处理技术的研发，提高各类污水处理率，减少进入水体的污染物的浓度和种类。

二是减少进入水体的营养元素和污染物。实现雨水与污水分流，从而减少污水处理量，提高污水处理效率；采取免耕、浅耕等耕作措施，减少对地表的扰动，从而减少土壤中营养元素的流失；减少农田化肥使用，提高有机肥的使用比例，合理使用各种农药，从源头上控制农田面源污染排放；在河道两边种植大量绿植并设置防护带，将其作为防控污染物进入水体的最后一道屏障，既改善河流水质又可以改善河道景观。

三是改进水体结构和连通性。通过设置过鱼设施，增加河流上下游连通性，为各种鱼类繁殖洄游和觅食洄游等活动提供通道，保证水体中生物多样性以及食物网的完整性，从而保证河流生态系统的健康。

此外，为应对《水框架指令—德国水体状态2015》中体现的“令人堪忧”的生态环境状况，2018年3月宣誓就职的新一届德国政府各执政党已在其联合执政协议中表示将支持由德国联邦交通部和环境部共同发起的联邦层面的“德国蓝丝带”行动。“蓝丝带”的想法来源于在前东德和西德边界线建立的相互联系的生物群落系统“绿丝带”项目，旨在推动德国境内用于货物运输的核心河网及运河水道的生态质量提升，使之更加适合公众生活和休闲娱乐，促进德国境内河流的自然化恢复进程。

三、对我国的启示

分析德国的情况，对我国我国水尤其是地表水生态环境管理，有以下启发：

一、提高水生态环境管理标准。德国很多原本生态环境已经得到很大改善的地表水依然被定义为未达标，可见欧盟《水框架指令》要求很高，其目的就是要敦促成员国不断采取措施加强地表水生态环境管理。由于我国标准与欧盟存在差距，建议我国适时适当提高地表水环境标准，倒逼农业、工业绿色生产及人居绿色生活与消费，确保有效提高地表水生态环境水平。

二、加快、强化落实经济调节手段。建议我国继续加强污染物排放监管，建立健全环境税征收及排污许可制度实施保障体系，确保经济调节手段发挥应有作用。

三、加强部门间协调合作。水生态环境保护涉及到社会经济及生产生活的方方面面，仍然需要生态环境部、自然资源部、农业农村部、水利部、交通运输部等多个部门之间协调沟通，建立统一协调机制，形成水生态环境管理合力。