中俄加强界河搜救合作对策

史春林 史凯册

中俄界河包括位于黑龙江省的黑龙江、乌苏里江、松阿察河、兴凯湖、绥芬河以及位于内蒙古东北部的额尔古纳河。中俄界河通航里程约为2661千米，把中国黑龙江水系的7200多千米的航道和俄罗斯阿穆尔河水系的6000多千米的航道以及我国19座和俄方15座的水运口岸紧密地联系在一起，使之成为两国共同的水资源和水运通道，因此界河搜救任务十分繁重，中俄两国对此高度重视并进行了相关合作，但也面临一些问题，需要双方进一步采取有效措施全面加强界河搜救合作，从而更好地保障界河水运安全与保护界河生态环境。

1 中俄加强界河搜救合作必要性及重要性

近年来中俄界河由于各种原因事故多，搜救任务重。而中俄两国作为友好邻邦，对界河搜救负有不可推卸的责任和义务，因此加强界河搜救合作有助于提升双方的搜救能力，保障航行安全，减少人员和财产损失以及防止环境污染，为中俄开展边境贸易和人员往来提供有力安全支持。同时也有助于增进两国互信与友谊，实现互利双赢。

1.1 中俄界河险情及其搜救特性

（1）界河搜救需要超越国界与种族等对遇险人员进行及时救助。如2014年5月1日开始施行的《黑龙江省水上搜寻救助条例》强调要建立界河、界湖以及国外搜救合作机制，确保被搜救人员得到有效救助。同样界河溢油清除也是如此，如2009年7月7日开始施行的《黑龙江省通航水域船舶溢油应急预案》提出，如果界河发生船舶溢油事故，中俄两国应不分国别，按顺序优先保护双方城市的水源地、自然保护区、城市岸线等区域。

（2）界河险情发生具有突然性、紧迫性、关联性、流动性和不确定性，其影响范围并不受行政管辖区域和国界的限制，为此界河搜救遵循就近、就便原则以保证时间优先，因此有必要开展跨境合作。

（3）界河搜救具有开放性与综合性，参与搜救单位呈现多元化，因而具有跨国性。

（4）界河搜救具有多样性、扩散性、复杂性、危险性和艰巨性，特别是重特大事故发生后仅靠单个国家力量难以独自应对时需要相邻国家伸出援手，这是一种最优选择，不但可提高搜救效率和成功率，而且可大大降低搜救成本。

1.2 中俄界河搜救责任重大

（1）从自然条件来看，中俄界河气象、航道等一些不利条件会影响到水运安全。其一，黑龙江流域降水的年际变化较大且阶段性明显，连续多雨和少雨会交替出现，造成洪涝灾害或枯水期等影响航运。其二，黑龙江上游属于山谷河流，河道滩多、弯曲、狭窄，水流混乱。而且季节性变化较大，一场暴雨即可使水位迅速上涨1-2米，雨过天晴后水位在一天内就能回落1米，这样水位急涨急落容易引起船舶翻沉、搁浅等事故。而中游则属于平原河流，河道具有宽、浅等特点，容易造成泥沙淤积，形成碍航浅滩。另外，黑龙江干流界河段的江中岛屿星罗棋布也影响航运。其三，黑龙江流速很快，通常流速在2米/秒，如果发生溢油事故会远超溢油漂移的速度，再加之江面有时风速很大，如果应急不及时，溢油会很快扩散，造成大面积污染。而且相对于海上原油的溢油还有很大不同，目前中俄界河所运载的大部分为成品油，使得油污清除更为复杂和危险。其四，界河每年的凌汛、流冰会对航运造成一定危害。而冬季固冰通道运输安全问题更为严峻，且在隆冬严寒的天气里进行冰上救助困难重重。其五，中俄界河由于受水流、冰凌、风浪、雨水等冲刷以及人为活动的影响，会造成河道坍岸、切割、片坡、滚动和改道等问题，危及航道稳定。其六，中俄界河航道基本处于自然状态，航道疏浚和维护能力相对不足。在这种情况下，船舶触礁、搁浅、翻扣、沉没等事故频发。而中俄界河又处于高纬度地区，水温常年偏低，落水船员很快就会被冻僵。这不仅影响界河区域内社会经济稳定，而且还会牵动中俄两国政治与外交关系，特别是船舶溢油造成的跨境水污染问题有时还会由于处理不当而形成跨境区域公共危机。

（2）从社会经济活动来看，中俄界河航运繁忙，船舶流量大、密度高，同时其他各种涉水工程和活动较多，也容易发生各种事故。近年来随着中国振兴东北老工业基地的战略部署与俄罗斯远东大开发计划的实施以及双方合作的开展，再加上水运具有成本低、运量大等优势，因此近年来两国在界河无论是各自的水运量和客运量还是双方之间开展贸易的水运量和人员往来的客运量都有较大幅度的增长。同时与中俄界河有关的各种工程建设项目在增多，如中俄原油管道穿越黑龙江工程建设、同江中俄跨江铁路大桥和其他各种浮桥建设、额尔古纳河界河中心岛建设以及各种水电站、泄洪闸和堤坝修筑等工程建设。另外，与界河有关的各种大型文体活动也在增多，如中俄戏水狂欢节、黑河中俄国际风情节、橡皮艇横渡中俄界江等活动。在这种情况下，界河面临着极大的安全压力。其一，中俄对应口岸通过界河的跨境船舶在增多，同时顺着界河航行的船舶也在增多，船舶纵横交叉航行容易造成碰撞等事故。特别是水翼船、气垫船等新型船舶的引进实现了客运船的高速化，也增加了船舶发生碰撞的概率。其二，煤炭、建筑材料等大宗货物运输促使货船大型化，对航道水深的要求不断提高，而枯水期的浅滩航道会达不到通航要求，容易发生搁浅而堵塞航道。其三，在界河航行的船只种类繁多，目前有工程船、木材船、煤炭船、矿石船、油料船、粮食船、集装箱船、滚装船、客船、渡船、驳船、渔船、推轮、快艇等各类机动船在航行，最大的船为千吨级，最小的船只有几吨，特别是乡镇船、农用船数量庞大，甚至还有木排、竹筏在航行。这些用途各异，大小不一的船只同时在界河中密集穿梭往来，很容易发生碰撞等事故。

（3）从人为因素来看，其一，受经济利益的驱动，一些运输企业存在短期行为，只顾多拉快跑，而在船只航行安全方面投入不足，造成船舶失修、带病航行。特别是近年来个体私营船只在增多，他们更是忽视安全生产，运输船舶老旧，技术落后，安全性能差，通信导航装备配置不全，甚至还有“三无船舶”在非法营运。其二，船员构成复杂，一些船员素质低，业务能力不足，安全意识差，从而影响航运安全。其三，中俄两国有关部门对界河在流凌期、冰封期的一些新兴航运方式缺少安全监管，航运安全管理未知领域较大。

1.3 中俄界河搜救合作有助于增进两国互信和友谊

由于界河搜救合作属于国际人道主义行为，所以能为双方加强交流与沟通提供极好的手段。中俄界河是两岸人民世代交流沟通、友好合作的纽带，界河搜救关乎两岸人民的共同利益，因此通过加强界河搜救合作造福两岸居民，有助于拉近彼此的心理距离，增进双方互信和两国人民的传统友谊，改善两国民间感情，从而有利于营造稳定、和谐的社会经济发展的边境环境，为双方共同维护界河和平与繁荣奠定广泛、坚实、持久的民意基础。如2009年8月18日以“加强中俄交流合作，共创安全生态界河”为主题的中俄首次联合搜救演习的成功举办就引起两国社会各界的广泛关注和一致好评，在国内外产生重大影响。对此有媒体评论说，演习在加强中俄两国友好合作，强化政府应对公共危机能力，促进社会和谐等方面都具有十分重要意义。

2 中俄界河搜救合作回顾及面临的问题

2.1 中俄界河搜救合作回顾

2.1.1 签订界河搜救合作协议

（1）在国家层面，2010年中俄总理定期会晤委员会运输合作分委会第14次会议将界河海事合作备忘录列入会议纪要，并在2011年第15次分委会上签署生效。

（2）在省级层面，2008年以来黑龙江海事局与俄联邦有关单位签署了一系列有关搜救合作的协议，强化了界河安全监管和应急搜救工作，如2009年5月黑龙江海事局与俄联邦阿穆尔流域国家海河监督管理局签订了推进中俄界河联合搜救演习计划等方面的协议。

（3）在地市级层面，如2015年11月黑河海事局与俄联邦阿穆尔州紧急情况事务总局签订了《关于预防、应对界河水上突发事件和信息交流的合作协议》。

2.1.2 制订界河搜救合作规章制度

2010年4月新修订的《中俄国境河流航行规则》在相关章节和条款增补了界河搜救合作的要求，如在第五章“救助和海损事故处理”中规定，有船遇难或发现有人落水时附近的一切船舶均应立即施救，如果双方船舶发生碰撞事故，船舶驾驶员应立即向各自有关机关报告并采取救助措施。

2.1.3 编制界河搜救合作应急预案

为提高双方在界河应急处置的协调反应，最大限度地控制界河突发事件造成的损害，2015年9月15日佳木斯海事局与俄联邦犹太自治州紧急情况总局签署了《界河水上突发事件应急预案》。该预案明确了双方的职责、界河突发事件的分类、事件分级及通报、应急响应和处置等内容。

2.1.4 举办界河搜救合作演习

（1）从综合性联合搜救演习来看，2009年、2011年、2013年、2015年中俄两国分别以“加强中俄交流合作，共创安全生态界河”、“加强中俄应急合作，共建平安绿色界江”、“提升应急反应能力，打造平安生态界河”、“提升应急反应，打造平安界河”为主题，在黑河和布拉格申维斯克之间水域举行了4次高层次、大规模、全方位、多科目、立体式应急联合演习。

（2）从专项性联合搜救演习来看，2009年、2013年、2016年黑河海事局与俄方有关部门先后举行了溢油应急联合演习、冰上联合搜救演习以及搜救设备操作联合演习等，进一步提高了双方界河应急反应能力。

2.1.5 开辟界河搜救合作应急快速通道及开展应急联合行动

（1）为保障界河联合搜救的及时性与有效性，2012年5月黑河海事局与俄联邦阿穆尔州布拉戈维申斯克市港口检查、航行监督部门建立了“两国一城”无国界突发事件联合搜救机制，即一旦界河发生突发应急事件，将开启“无国界、无障碍、无许可”的应急反应“绿色通道”，在事先同俄方边检取得沟通的情况下，对出境参加救助船舶及人员可事后补办相关出港（境）手续，保证第一时间快速实施救援。

（2）近年来中俄界河搜救部门携手合作，多次联动处置突发事件，成功完成对界河遇险人员和船只搜救以及溢油清除等任务，较好履行了相关国际义务与职责。如2009年11月中国“龙推312”号船队因冰阻20人遇险，经双方共同努力，遇险人员被成功解救并避免了污染发生。

2.2 中俄界河搜救合作面临的问题

2.2.1 合作信息交流与共享面临的问题

（1）中俄有关搜救机构到目前还没有建立起界河搜救信息共享平台。如根据黑河海事局与俄联邦阿穆尔州紧急情况事务总局的商定，双方只在每月单周周四的上午9时进行定期信息交流活动，而界河事故发生却具有突发性与不确定性，因此界河发生突发事件时由于缺少即时的联络与沟通途径，无法及时进行信息传递，从而在一定程度上降低了联合搜救的效率与成功率。

（2）按照国际组织的有关要求，搜救部门在开展国际合作时的工作语言应为英语。但中俄两国的母语都不是英语，这样信息交流与沟通会面临准确性的问题。

（3）中俄遇险报警电话号码各不相同。中国的水上搜救责任区有专门的遇险报警电话“12395”，但由于中国宣传不够，有些人并不知道这个专用报警电话，一些船员在遇险时一般还是先打“110”报警，再转到“12395”。而俄罗斯并没有水上专用报警电话，火警“101”、匪警“102”、急救“103”。此外，也可拨打“112”转接至上述紧急救助电话。实际上船只在界河遇险时有时很难确定自己遇险的位置属于中俄哪个国家管辖的水域，这样会面临着向谁报警及报警后中转、衔接与协调等一系列问题。

（4）目前在界河近岸航行的小型船基本上没有安装专用通信设备，一般是使用手机作为通信工具，但手机信号具有不稳定与覆盖范围有限的弊端。

2.2.2 合作法规与制度建设面临的问题

国际上界河搜救合作通常是通过达成具备法律效力的专门协定来统一约束与规范有关国家的搜救行为，协调搜救各方权利与义务。但目前中俄两国还未从国家层面就界河搜救合作达成正式与专门的双边协定，虽然在有关协议和备忘录中涉及到界河搜救合作的规定，但这些协议和备忘录层次较低，约束性较差，缺少针对性、适用性和可操作性。

2.2.3 合作系统性与层次性面临的问题

（1）到目前中俄还没有建立起跨国的联合指挥与协调的专门机构来组织界河搜救联合行动，缺少指导搜救合作的整体战略规划。

（2）目前双方还是以政府专业搜救部门合作为主，而社会救助力量多元参与不足，无法应对界河日益多样、复杂多变的险情事故，特别是溢油的清除。

2.2.4 合作管理与资源面临的问题

（1）中俄两国界河搜救管理部门的组织架构和管理模式存在很大差异。目前中国在国家层面主要由交通运输部中国海事局及中国海上搜救中心负责界河搜救协调与指导工作。地方层面主要由黑龙江海事局及其佳木斯、黑河分支海事局以及黑龙江省水上搜救指挥中心及其下设佳木斯、黑河地（市）级水上搜救中心来具体处理界河搜救工作。而俄罗斯界河搜救管理机构则比较复杂，在国家层面主要有俄联邦交通部海运和河运署下属的交通安全管理局、俄联邦内务部紧急情况事务部下设的海洋和河流救灾协调委员会等。在地方层面主要有俄联邦阿穆尔流域国家航道航政局和国家海河监督管理局。另外，还有哈巴罗夫斯克、布拉戈维申斯克等城市的港务监督、航行监督等部门。由此可见，中俄两国界河搜救管理机构的所属部门、机构性质等都不尽相同，在协调上面临一定困难。

（2）中俄在搜救装备方面差异较大影响界河合作效果。由于俄罗斯远东地区经济发展水平总体上较为落后，政府在搜救方面投入不足，其搜救力量主要以军队飞机和舰艇以及港航单位船舶为主。而中国在救助拖船方面具有一定优势，但缺少专业破冰船和溢油回收船以及空中救助力量。

3 中俄全面加强界河搜救合作建议

3.1 促进中俄界河搜救合作信息互通共享

中俄两国应及时相互交流有关界河搜救的准确信息，这是双方开展合作的前提，也是应急联合搜救的基础。因此双方要构建信息披露、沟通、反馈与共享机制，如协商建立中俄界河联合搜救应急力量大数据库与联合搜救资源网以及界河搜救联络热线，并协商确定界河遇险信息传递的标准样式，从而形成一个相互交织、纵横沟通的网络，确保险情信息和搜救指令传达能够迅捷畅通、准确到位。

3.2 加强中俄界河搜救合作组织管理

双方应在目前中俄国界河流航行联合委员会的基础上通过友好磋商，共同构建有关界河搜救协调各层级的组织机制，如设立中俄界河搜救合作管理委员会、中俄界河搜救合作专家顾问组、中俄界河搜救合作办公室以及中俄界河搜救应急联络处等，为指导双方搜救合作提供平台与支撑，促使搜救合作组织管理实现常态化，全面提高界河应急搜救协同管理水平。

3.3 签订中俄界河搜救合作专门协定

中俄两国应根据目前界河搜救的实际情况，借鉴国际河流双边搜救合作成熟的经验，同时参照中俄两国与其他国家签订的有关搜救合作的专门协议，尽快协商签订具备法律效力的《中俄界河搜救合作专门协定》，作为中俄统一界河搜救联合行动的法律依据。

3.4 整合中俄界河搜救合作各种资源

（1）协商设立中俄界河联合搜救基金，以应对界河重特大联合搜救任务。

（2）协商优化彼此搜救资源配置，做到优势互补。

（3）协商在界河设立搜救合作站点。中俄应根据目前双方各自搜救站点的位置及其搜救能力以及双边合作关系，可选择布拉戈维申斯克—黑河、下列宁斯阔耶—同江、哈巴罗夫斯克—抚远、阿穆尔捷特—名山、帕什科沃—嘉荫、波亚尔科沃—逊克、饶河—比金、加林达—漠河等对应口岸作为双方界河搜救合作的站点。

（4）协商共建一支专业的界河应急联合搜救队，以应对界河重特大险情。

（5）鼓励双方社会救助力量参与界河搜救合作特别是溢油清除工作，这样可以收到事半功倍的效果。

3.5 丰富中俄界河搜救合作内容与形式

（1）从丰富界河搜救合作内容来看，双方要重点加强在重特大险情方面的搜救合作：其一，要加强应对溢油、危化品等方面的搜救合作。其二，要加强在客船、木材船失事等方面的搜救合作。其三，要加强界河冰上应急救援合作。

（2）从丰富界河搜救合作形式来看，其一，协商设立中俄界河搜救合作论坛，谋求共识。其二，广泛开展界河搜救专业人员交往与舰艇互访以及联合培训，提高语言沟通与实战能力。其三，共同开展界河搜救装备与技术联合研发，如目前界河缺少适合流凌期和冰封期的监管技术与应急救援装备。如果双方合作进行这方面的研发与应用，可为寒冷地区的搜救与污染应急处置提供科技指导与装备保障。

3.6 提高中俄界河搜救合作应急能力

中俄应协商编制应急事件分级体系，在界河建立针对突发事件的预警监测、风险研判、事故通报、应急响应、现场协调、后勤保障、善后处置等完整的应急链，从而在界河联合搜救应急行动中能够统筹策划、密切配合、相互补充、有序开展、高效协同。

4 结论

界河搜救合作作为一种国家之间流域公共治理问题，需要中俄两国积极探索构建稳定与长效的合作机制。因此双方应在总结已有经验与不足的基础上取长补短，并着眼未来长远发展的需要，全方位科学构建界河搜救的协调与合作机制，促进两国界河搜救能够以更加灵活的方式在更大范围、更广领域和更高层次上进行全面、深入、系统合作，不断提高界河搜救合作的系统性与层次性，促进合作管理正规化与合作方式多样化，为中俄界河航运安全与环境清洁提供强有力保障，从而促进界河两岸经贸发展和社会和谐稳定。