汶川地震应急管理与灾后重建中的四川经验

赵晶 李建亮

1 5.12汶川特大地震概况

2008年5月12日14时28分，我国发生了震惊世界的汶川8.0级特大地震。这次地震是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震，也是唐山大地震后伤亡最严重的一次地震。此次地震释放的能量相当于5600颗原子弹爆炸所产生的能量，相当于两个唐山7.8级地震（根据震级和地震波能量统计关系，震级每高出0.1级，所释放的能量高出0.412倍）。汶川地震和唐山地震的震中烈度均为XI度，但是汶川地震XI度区的面积（2419平方千米）远比唐山地震的XI度区的面积（47平方千米）大得多。此次地震震中虽在四川汶川，但范围波及四川、甘肃、陕西、重庆等10个省区市417个县市区、4667个乡镇、48810个村庄。灾区房屋大量倒塌损坏，基础设施大面积损毁，工农业生产遭受重大损失，生态环境遭到严重破坏，引发的崩塌、滑坡、泥石流、堰塞湖等次生灾害举世罕见，交通、电力、通讯等全面中断。汶川地震造成死亡69227人，失踪17923人，受伤374643人，直接经济损失8523亿元，灾区面积44万平方千米，受灾人口达4625万人，需要紧急安置人口1510万人[1]。

这是人类进入工业化以来，发生在高山河谷和沿山地带破坏十分严重的一次地震灾害。由于地震释放能量巨大、影响范围广，灾区地理环境复杂，且人口密集、经济发展较为集中，救灾难度极大。大灾面前，四川人民临危不惧、众志成城、攻坚克难、无畏牺牲，创造了人类抗震救灾史上的奇迹。

2 汶川地震前后监测预报、震灾防御工作能力的变化

2.1 监测预报能力

汶川地震是在未有短临预报意见的情况下发生的。我国在“九五”期间先后实施了“国家数字化地震台网和地震前兆台网工程”、“中国地壳运动观测网络”等重大项目，“十五”期间建设了“中国数字地震观测网络”，基本实现了我国地震监测系统的数字化、网络化和自动化。震前监测系统通信畅通，运行率超过95%，状态保持良好。系统在汶川地震发生后13分钟做出地震时间、地点、震级三要素速报，并迅速报政府有关部门，为抗震救灾赢得了宝贵的时间。地震发生后，中国地震局立即部署应急强化观测，快速布设地震流动监测台网与当地区域台网联网运行，密切监视余震动态和异常现象，实时获取现场监测信息，为震后趋势判断提供科学依据。由于震前未做出年度预报和短临预报，长期预报意见以及多年地震预报实践经验发挥了作用，为震后快速做出震情趋势判定和应对对策，为救灾抢险特别是妥善处置堰塞湖等次生灾害提供了重要参考依据。针对震后全国多地出现大量观测资料变化和宏观异常，开展现场核实、分析，正确把握了全国地震趋势，为稳定社会秩序特别是确保2008年北京奥运会顺利举办发挥了作用。

由于人类尚未掌握地震孕育发生的规律，地震预报基本采取经验性预报方式，主要依靠地震活动性等前兆异常统计分析和地震类型经验判别。汶川地震前兆异常极不明显，震前出现较明确异常的比率仅为3%，远低于7级以上地震异常大于30%的统计比率。震后科考发现，受龙门山地区的特殊地质构造环境影响，汶川孕震模式为多单元强闭锁特殊模式。汶川地震突破了以往地震预报的经验性认识，暴露出地震科学基础勘察不够、地震活动构造基础探测不足，地震科学基础研究薄弱等问题。汶川地震后，探索地震物理预测的新途径成为热点。地震科研人员通过分析流动观测数据，识别出了广泛存在的具有低剪切波速度的中下地壳结构，发现了受龙门山断裂控制的地壳结构流变学特征，建立三维地震速度模型和深部孕震模型，深入了解地震孕育的深部构造背景环境和大陆岩石圈的动力学构造，为解释汶川、芦山等强烈地震的孕育、发展和发生规律提供科学解释。近年来，四川省地震局还成立了川滇国家地震监测预报实验场四川分中心，为研究典型地震成因、检验地震预测预报方法、实验新仪器提供平台，为地震监测预报工作提供经验。

其次，汶川地震发生时监测产品的服务水平十分有限，尚无烈度速报、灾害损失快速评估等服务。汶川地震烈度是地震专家根据余震分布和历史地震“盲估”初定，后经灾害现场评估反复修改而成。尽管为当时应急救援决策提供了有效依据，但依然存在诸多问题。当时就有专家提出利用地震动记录通过科学计算快速给出地震仪器烈度并发布的方案。再有，汶川地震破裂过程持续了120秒，主要破裂时间约90秒，错动时间越长，人们感受到的强震时间越长，也因此“震时预警”受到了更多人们的重视。大地震发生后向地震波尚未到达地区发出预警，有助于当地采取应急措施，尽可能减少伤亡和经济损失。类似还有诸多反映地震监测服务能力与人民群众的需求不适应的问题。震后十年来，监测产品不断拓展业务范围，服务能力不断提高。震后可发布地震速报、烈度速报、灾害损失快速评估，为政府决策服务；公布震情信息，为社会公众服务；研发地震预警和紧急制动等技术，为经济社会服务等。4.20芦山地震时，地震监测服务能力的提升已发挥了作用，地震发生后四川省地震局2分钟内就完成了地震速报，几日内就做出了地震烈度图的初定以及伤亡百余人的预估。而如今，地震超快速报的时间更已经是可达到秒级。四川地区的地震预警也将随着四川省地震烈度速报和预警工程的实施进入落地阶段。

2.2 震灾防御能力

汶川地震发生前，震灾预防工作有序开展，应急救援工作处于时刻备战状态。在震灾预防方面，我国着力建立健全防震减灾法制体系，推进抗震设防管理，开展地震安全民居试点，加强防震减灾科普宣传。在应急救援方面，基本健全地震应急预案体系，扩建地震专业救援队伍，建设城市应急避难场所，组织应急检查和演练，建立区域应急联动机制。国家地震灾害紧急救援队以及26支省级救援队接受了专业训练。

汶川地震用血的事实再次警示我们，抗震设防和科普宣传教育等震灾预防工作是减少人员伤亡和减轻经济损失最为有效的途径。地震发生后，震区内的水电重大工程，曾根据地震安全性评价采取抗震设防措施，经受住了地震考验，包括紫坪铺在内的1996座水库、495处堤防虽有部分出现不同程度的沉降错位，附属设施遭到一定破坏，但大坝主体没有受到严重破坏，无一溃坝；成都市烈度达VI-VII度，由于一般工业和民用建筑切实按VII度做好了抗震设防，主城区没有倒塌一间房屋；高烈度区的北川县城仍有近30%的房屋建筑由于采取了抗震设防措施虽遭受严重破坏而未倒塌；建筑选址时避让断层十分重要，彭州白鹿镇中学一栋离破坏断层仅几米到十几米的教学楼基本完好，而不远跨在断裂带上的几栋宿舍楼垮塌了；农居工程也显现出减灾实效，什邡市师古镇烈度为VIII度，农房损坏80%，而位于该镇的宏达新村农居工程所建房屋完好无损；科普示范学校发挥了作用，四川省6个重灾市州的10所省级和82所市县级示范学校，与其他学校相比，在震灾中应急措施得力、处置得当，除一所学校外基本达到零伤亡[2]。

汶川地震的经验教训表明，提升震灾预防能力既是一项长期的任务，又是一个复杂的社会系统工程，需要各级政府齐抓共管、行业主管部门密切协作和全社会共同参与。汶川地震后，四川省将防震减灾工作作为重要议事日程，同经济发展一起抓，推行防震减灾目标考核，率先在全国开展防震减灾示范县（市、区）创建认定，有力压实地震灾害风险防治属地职责，充分激发市、县两级政府发挥防震减灾组织领导作用的内生动力。大力加强地方立法，防震减灾地方法规规章体系进一步健全完善。加强各类建设工程抗震设防行政监管，特别是重大工程的地震安全性评估工作。推广地震安全民居建设，实施中小学校安工程，大力推进城市棚户区、农村危旧农房改造。开展地震活断层探察，推动第五代区划图的编制。结合地方特色研究改进建筑技术，推广新型减隔震技术。推动地震巨灾保险建立，分散地震灾害风险承担。广泛开展防震减灾科普示范学校、示范社区创建，科普宣传纳入学校教育，提升全民防震减灾素质。这些改变在4.20芦山地震中显示出了实效，如汶川恢复重建工程经受住了芦山地震的考验，符合抗震设防设计要求应有的效果，震中的芦山县人民医院由于采用了减隔震技术震后完好无损，雅安某中学老师在有序疏散学生避险后最后一个走出教室，太平人寿四川分公司为灾区群众做出了免保单地震保险理赔，等等。这些都表明震灾预防能力的提升已经从各级政府、地震管理部门逐渐扩大到社会各层面。

3 汶川地震时应急处置与恢复重建工作的特点与经验

3.1 震后应急处置

汶川地震抗震救灾充分体现了社会主义制度的优越性。汶川地震发生后，在党中央、国务院坚强领导下，各地区各部门的全力支援下，以政府为主导，自救互救为基础，人民子弟兵为主力军，灾区干部群众众志成城、攻坚克难、统筹推进科学救灾。经过“百日攻坚”，四川省内共从废墟中抢救出83988人，完成1200万受灾群众的过渡性安置，灾区没有出现流民、饥荒、瘟疫和社会动荡，创造了世界抗震救灾史上的奇迹。可以说汶川地震抗震救灾的成果是举国体制的奇迹，“能够集中力量办大事”的政治优势在抗击地震巨灾中得到充分体现[3]。

汶川地震抗震救灾体现了“坚持以人为本，生命至上”的理念。地震发生后，中央和四川省明确强调，当前第一任务是全力救人，只要有一线的希望就要付出百倍的努力。倾注最大的人力、物力、财力救援灾区群众，开展最大规模的救援行动，实施最大限度的坚持坚守。其中，灾区共抢救出被埋生还者8.3万多人，救生人数与死亡人数接近1:1，如此高的救生率世界罕见。随着抗震救灾从第一时间的生命救援向第二时间的生存救助转移，四川省委省政府从灾区实际出发，及时提出“就地、就近、分散安置”的方针，并提出必须确保灾区群众“有饭吃、有衣穿、有住处、有干净水喝”的要求，并通过发放生活物资、救助金，安置帐篷，搭建活动板房，加固维修老房，鼓励自建临时住房，抢修或新建供水设施等方式加以落实[3]。

汶川地震抗震救灾体现了系统应急的成功。其中，在次生灾害的处置中运用了系统思维，及时有效地推行链式防控，清除危险源，阻断灾害链，最大限度地防范和减少灾害损失。汶川地震发生后崩塌、滑坡、泥石流、堰塞湖等次生灾害举世罕见，震区涉及到的龙门山及邻区133个县（市）多为地质灾害多发区，地震前已发现的隐患点为15165处，震后统计发生的地质灾害点达到23355处，较震前增加比例高达54%。特别是北川县唐家山堰塞湖属极高危险等级，一旦溃决，将对140多万人造成灭顶之灾。四川省政府会同武警水电部队、空军、水利部，一方面紧急排危除险，一方面转移疏散群众，灾区有序组织27万群众转移疏散，做好了140多万人的撤离准备，经过党政军民20多天的艰苦努力，终于消除了隐患，创造了世界处置特大堰塞湖的奇迹[3]。

尽管如此，汶川地震后政府和地震管理部门也遇到了一些问题，如大批灾民的临时安置、非震中但实际受灾情况严重地区的紧急救助、灾后舆情的控制，等等。这些问题使得政府更加重视在抗震救灾工作中的细节以及次生地震灾害、衍生灾害对社会各个层面的影响。2008年修改出台的防震减灾法中就对汶川地震中反映的这些问题加以了考量。汶川地震后政府和地震管理部门抗震救灾工作能力的改变在芦山地震时体现了出来。芦山地震后，政府对震情处置更加迅速，对震中及重灾地区的救援更加精确，对灾民的安置更加合理有序。同时，在地震现场工作人员的组织下，灾区地震现场秩序更加稳定，灾区群众的情绪得到更好的安抚，没有出现像汶川地震时流言四起的情况。

3.2 灾后恢复重建

在灾后恢复重建的“千日奋战”里，再次体现了社会主义制度的无比优越性。新中国以前的任何政权都未直接、全面参与到灾后恢复重建中来。汶川地震发生后，在党和政府的坚强领导和社会各界的倾力支援下，灾区人民自力更生、艰苦奋斗，灾后恢复重建工作有力、有序、有效推进。国家出台《汶川地震灾后恢复重建条例》等文件，明确了灾后恢复重建的主要任务、工作要求、实施步骤和保障措施，由中央财政建立汶川地震灾后恢复重建基金，并明确财税、金融、土地、产业、就业和社会保障等方面支持恢复重建工作的政策。国务院正式印发了《汶川地震灾后恢复重建总体规划》，成立了汶川地震灾后恢复重建工作协调小组，指导规划实施，协调政策落实，研究解决灾后恢复重建中的有关重大问题。在安排3000亿元中央财政灾后恢复重建基金的同时，决定建立对口支援机制。从2008年10月到2011年9月的三年时间，四川省纳入国家重建规划的29692个重建项目100%开工，98.68%完工，概算总投资的8658.11亿元已完成98.96%。灾区面貌发生了天翻地覆的改变，受灾群众住进了新房，公共设施全面上档升级，重建城镇初展新姿，基础设施根本性改善，产业发展优化升级，防灾减灾能力显著提高。灾区从废墟中站了起来，凤凰涅槃，浴火重生[3]。

在汶川地震恢复重建过程中我们也遇到了许多前所未有的问题。如，2010年8月甘肃舟曲县发生特大山洪泥石流灾害后，我们对重建项目选址的科学性、安全性和建设条件进行了再评估，对二次受灾地区的部分规划项目和资金安排进行了再次调整，力求使规划建设任务更加符合灾区实际。地震发生后，国际国内都把目光投向四川，关心灾区人民，关注灾区变化。我们坚持主动公开恢复重建信息、广泛接受监督，加大宣传引导力度，为恢复重建营造了良好的环境。以上问题提醒我们，地震恢复重建工作不是简单的再建，而是要把它当成是以人民群众利益为根本出发点，既要结合实际，又要放远眼光，又能随机应变，运用科学的发展观来完成实现的一项重大政治任务[3]。

同时，在地震恢复重建工作中我们更加重视到地震科普宣传工作的重要性。四川省各级政府、地震系统各单位以及民间组织修建了大量以汶川地震为主题的科普馆、纪念馆等，在缅怀汶川地震中人和事的同时向公众宣传和展示地震科普知识。地震科普宣传工作作为重要的非工程性震灾防御手段，能够有效降低地震灾害给社会造成的损失，而科普展馆则能够给公众更为直接有效的传教授益。政府和有关部门应该进一步加强地震相关科普馆、科技馆、展览馆的建设，多建的同时要加强管理，增加四川省各类地震科普展馆的活力，让其真正的成为面向公众的科普宣传阵地。

震后的漩口中学废墟

灾后重建的汶川县七一映秀中学（原漩口中学）

受灾的东方汽轮厂厂房

灾后重建的东方汽轮厂新厂区

震后的汶川县萝卜寨一片瓦砾

灾后重建的汶川县萝卜寨

4 汶川地震对防震减灾工作的几点启示

4.1 在“防灾”工作上，紧抓震灾预防工作不放松

严格执行第五代《中国地震动参数区划图》，加快各行业抗震设计规范与新区划图的衔接，推进抗震设防城乡一体化管理，确保新建、改建、扩建工程达到抗震设防要求，大力加强农村土坯房、城市老旧建筑、城中村改造，学校、医院等人员密集场所抗震加固；继续做好地震小区划、活动断层探测和地震灾害风险评估等基础工作；推进减隔震技术的广泛运用；推动地震巨灾保险建立与实施。做好病险水库、重要堤防、道路桥梁、次生灾害源等地震安全隐患排查治理。对查明的地质灾害隐患点落实监测预警、避让搬迁和工程治理等措施。

4.2 在“备灾”工作上，做好“防大震、救大灾”的应急准备

从决策指挥、力量调配、物资保障、救灾演练、社会动员、技术支撑等环节充分做好“非常态救灾”的各项准备，确保震后第一时问能够高效有序地开展应急处置工作。持续开展对重点危险区和重点行业地震应急准备工作的检查。掌握地震重点危险区防震薄弱环节，动态把握震灾风险，制定抗震救灾专项方案，做好地震应对准备。加强应急救援队伍专业化、规范化、标准化建设，继续举行省级抗震救灾综合演练，指导基层应急队伍和志愿者队伍开展常态化演练，组织学校、医院等人员密集场所开展经常性疏散演练特别是夜间应急疏散演练，不断提升应急避险和震灾救援能力。

4.3 在“救灾”工作上，加强属地为主、分级负责的抗震救灾应急管理机制建设

探索实践以地方为主，中央统筹、地方分级负责、群众广泛参与的路子。加强各级抗震救灾指挥机构建设，健全部门间，军地间、区域间协调联动机制。坚持把抢救生命放在首位，全力开展抢险救灾。加强对地震次生灾害、衍生灾害应急处置系统化管理，做好排危除险工作，尽快恢复灾区常态化。进一步探索如何正确引导群众参与抗震救灾活动的新思路，有效组织群众自救互救，加强志愿者队伍管理，打击趁灾不法活动。加强地震现场科普宣传队伍建设，做好灾情报道、指引舆论导向。做好灾民过渡安置工作，保证住所、食品、物资、水源等生活基本条件，做好灾民心理疏导，加强对特殊人群照顾与抚慰。

4.4 在“科普宣传”工作上，建立防震减灾宣传教育长效机制

充分调动社会资源，利用公共教育平台，拓宽防震减灾宣传渠道。深入推进防震减灾宣传“六进”、在中小学公共安全教育中突出防震减灾内容，对少数民族、残疾人、农村留守老人儿童和城市棚户区居民等特殊群体开展针对性的防震减灾知识普及宣传。积极利用国家防灾减灾日和国内外发生地震灾害等时点，组织开展防震减灾科普宣传教育。加大经费投入，增加产品研发，制作更多科技含量高、互动性和趣味性强的宣传作品，提高宣传实效。建立与媒体、公众的有效沟通平台和机制，强化地震突发事件的舆论引导和风险应对，及时主动回应社会关切问题，切实维护社会稳定。

5 总结

实践证明，不断总结是我们取得胜利的重要法宝之一，恩格斯也曾经说过，没有哪一次巨大的历史灾难,不是以历史的进步为补偿的[4,5]。每次地震灾难，无一不是以沉重的生命和财产损失为代价，向人们昭示着诸多值得深入探索研究的机理与奥秘，值得深刻总结汲取的经验与教训。因此，无论是从促进科学与技术进步的角度，还是从提升地震灾害应对与处置综合能力的角度，做好每一次地震事件的调查、研究和总结，更好更快推进防震减灾与经济社会融合式发展，最大限度预防和减轻地震灾害损失，就是对地震罹难同胞最好的告慰和纪念。