注重实效依法规范地震应急避难场所建设

冯志泽 陈传国 陈惠云

1 引言

地震应急避难场所，是指为应对地震等突发事件，经规划、建设，具有应急避难生活服务设施，可供居民紧急疏散、临时生活的安全场所。包括：室内避难场所、应急避险场地和临时疏散点。随着我国城镇化步伐加快，城市人口密度越来越大，一旦发生破坏性地震事件，城市居民的疏散和安置任务将会非常艰巨。建设规划分布合理、功能设置完善、管理维护高效的地震应急避难场所，对于有效应对地震灾害事件，提高全社会防震避震和应急疏散安置能力，维护经济社会发展安全大局具有重要意义。

北京市2003年10月建成全国第一个应急避难场所—北京元大都城垣遗址公园应急避难场所。2004年国务院下发《关于加强防震减灾工作的通知》，明确指出“要结合城市广场、绿地、公园等建设，规划设置必需的应急疏散通道和避险场所，配置必要的避险救生设施”；同年中国地震局印发了《关于推进地震应急避难场所建设的意见》，积极推动省会城市和百万人口以上城市灾害应急避难场所的规划设计，对应急避难场所的规划原则、建设思路、管理要求等提出了建议，并要求各省、自治区、直辖市地震局要加强与各地政府的沟通，先在有条件的城市完成建设试点工作，随后在辖区范围内推进[1]。

按照上述文件要求，2005年山东省地震局会同省建设厅、省民政厅联合印发了《关于推进地震应急避难场所建设的意见》，要求各地结合城市规划和人口分布，依托现有广场、绿地、公园、空地等建设地震应急避难场所。2008年制定出台了地方标准《山东省地震应急避难场所标志》，在此基础上积极开展试点示范工作。

随着地震应急避难场所建设的蓬勃发展，发现存在的问题也很多，一是普遍缺少规划指导，数量偏少、分布不平衡、功能设置不够规范，配套设施有待完善。二是多头管理、职责不清，地震应急避难场所建设涉及规划、市政、园林、体育、教育等多个部门，出现了日常维护责任不清的问题。存在地震、建设、民政等多行业内容类似、名称不同的应急避难场所建设标准。三是重建设、轻管理，建设时按照要求大干快上，建设的经费大部分来源于政府的一次性经费投入，建成后由于缺少运维经费，地震避难场所运维成为较大问题，也缺乏宣传和演练，效果大打折扣。需要加强管理，依法规范和调整地震应急避难场所规划、建设和管理中出现的一些新情况、新问题，更好地适应山东省经济社会发展安全需要，制定出台地震应急避难场所方面的政府规章。

2 山东省地震应急避难场所管理办法介绍

《山东省地震应急避难场所管理办法》于2014年2月24日山东省政府第25次常务会议通过，并于3月28日以省政府第276号令公布，自2014年5月1日起施行。

2.1 主要内容

该管理办法共分为6章，共29条[2]，措施具体、程序明确、职责清晰，具有较强的针对性和可操作性，为规范山东省地震应急避难场所规划、建设和管理提供了重要的法制依据。

一是明确了政府及其有关部门和单位在地震应急避难场所的规划、建设和管理过程中的主要职责。该管理办法要求政府依托公园、绿地、广场、体育场（馆）、操场、人防疏散基地等场所，建设地震应急避难场所，并探索建设室内地震应急避难场所。政府有关部门和单位要按照职责，做好地震应急避难场所的规划、建设和管理。

二是强调地震应急避难场所建设必须坚持“先规划、后建设”的原则，市、县（市、区）人民政府应当组织编制地震应急避难场所建设规划，并严格按照规划进行建设和验收。地震应急避难场所建设项目选址应当符合地震应急避难场所规划，项目设计方案应当进行功能性技术认定，确保地震应急避难场所能够满足实际需要。

三是明确了地震应急避难场所综合利用，兼顾其他灾害应急需要的原则。依托公园、绿地、广场、体育场（馆）、操场、人防疏散基地等建成的地震应急避难场所，平时主要服务于居民日常生产生活，一旦发生地震灾害，立刻转化为地震应急避难场所，发挥应急避险、疏散和临时安置等作用。地震应急避难场所不仅可以应对地震灾害事件，也可以用于应对其他突发事件。这种一个场所多灾种使用的做法，避免了重复建设和资源浪费。

四是明确了地震应急避难场所的管理责任。该管理办法规定，避难场所的建设和日常维护通常由产权单位负责；避难场所启用后，其管理和维护由同级人民政府明确有关部门或者单位负责；避难场所停止使用后，产权单位或者管理单位还应当做好地震应急避难场所设施设备的检修维护。同时要求县级以上人民政府建立避难场所检查制度，定期组织有关部门对避难场所进行监督检查。

五是明确了地震应急避难场所的启停程序。该管理办法规定，在发布临震预警或者发生灾害性地震事件后，由县级以上人民政府发布公告，宣布启用应急避难场所。地震应急工作结束后，由县级以上人民政府发布公告，宣布停止使用应急避难场所。

2.2 宣贯实施情况

为了做好宣传和贯彻实施《办法》，山东省地震局和山东省人民政府法制办公室联合下发文件，要求各级地震部门、政府法制机构要紧密结合“5.12”防灾减灾日宣传活动，充分利用广播电视、报刊、网络、手机短信等新闻媒体和现代化传播手段，采取多种形式，开展广泛宣传。相关单位要有计划、有步骤、有针对性地推进贯彻实施《办法》的各项工作。突出重点，把握难点，加强协调，全面推进。

一是全面推进地震应急避难场所规划编制与建设。地震应急避难场所建设是一项系统工程，涉及到社会的方方面面，必须走依照规划发展的道路。地震部门积极协调有关部门编制本行政区域的地震应急避难场所建设规划。依法加强地震应急避难场所建设，依托公园、绿地、广场、体育场（馆）、操场、人防疏散基地等场所，建设地震应急避难场所，配备相应的标志标识和基础服务设施，确保地震应急避难场所能够满足地震应急避难需要。

二是依法严格履行法定职责，认真做好地震应急避难场所规划的技术审查和地震应急避难场所建设项目的功能性技术认定工作。地震应急避难场所规划与布局，需要统筹考虑经济社会发展水平、人口密度以及地震灾害应急需要等各项因素，同时也要兼顾其他灾害应急需要，优化应急资源配置，既不能重复建设，也不能留下地震应急避难空白区或薄弱区，必须充分保证地震应急避难场所建设的科学性、系统性和协调性。地震部门等单位应当积极履行法定职责，认真做好地震应急避难场所规划的技术审查，确保地震应急避难场所规划与城市人口数量和城市发展规模相适应，与城乡总体规划相衔接。要高度重视地震应急避难场所功能设置的合理化和规范化，依法严格做好地震应急避难场所建设项目功能设置方案的技术认定工作，满足地震应急避难需要。

三是建立健全地震应急避难场所日常维护与管理机制。地震应急避难场所“平灾结合、因地制宜”的特点，决定了做好地震应急避难场所维护与管理，必须坚持多元化的投入机制，建立产权单位或者管理单位为主体、政府适当补助的投入机制，保障地震应急避难场所维护和管理的各项措施落实到位。

3 注重实效、依法落实

《山东省地震应急避难场所管理办法》自2014年施行以来，全省各级政府高度重视，山东省各级各类地震应急避难场所从2014年的1425处，发展到2017年的2138处、面积11998万平方米，可容纳避难人口3000万人，初步具备了一定的应对地震灾害事件的疏散安置能力。

3.1 纳入城市建设规划

山东省全省17个设区市，全部将地震应急避难场所建设纳入了城市建设规划，8个设区市还制订了地震应急避难场所建设专项规划。省、市政府和部分县级政府把地震应急避难场所纳入了“十二五”、“十三五”防震减灾规划。如：淄博市人民政府于2006年3月组织编制《中心城区地震灾害疏散应急规划》，2008年1月正式实行，共规划应急避难场所31处，疏散人口106万人；2014年青岛市出台《青岛市人民政府关于加强城市基础设施建设的实施意见》、《青岛市城市总体规划（2011—2020）》等，明确要求建设功能完善的应急避难场所。由于各级政府重视，地震部门积极推动，相关部门密切配合，大大促进了地震应急避难场所建设的快速健康发展。

3.2 完善标准、规范建设

在加强法制建设的同时，山东省地震局积极推进地震应急避难场所标准化建设，结合山东省地震应急避难场所建设实际，认真开展了地震应急避难场所标准研究，2008年出台了《山东省地震应急避难场所标志》（DB 37/ 1006-2008），规范了全省地震应急避难场所标志标识。2016年出台了《地震应急避难场所分类与编码》（DB 37/T 2838-2016），为全省地震应急避难场所信息化建设提供了标准和规范。目前，《山东省地震应急避难场所评定》地方标准经省质监局审查通过，目前已进入公示阶段。这些标准的建立大大促进了山东省地震应急避难场所规范化、标准化、实用化发展。

3.3 明确职责、加强管理

坚持建管并重原则，明确职责、加强管理，确保地震应急避难场所有效运行。山东省17个市中，有12个明确市地震局负责地震应急避难场所监管职能，5个由市地震局协助政府有关部门开展避难场所建设相关工作；2018年，在山东省委、省政府出台的关于加强防灾减灾救灾体制机制改革的意见中，明确省住建厅、省民政厅、省地震局负责牵头全省地震应急避难场所建设工作。结合每年各级政府开展的地震应急工作检查，对地震应急避难场所的应急物资准备、应急疏散预案、设施管理等进行检查督导，发现问题及时解决。建立健全防灾宣传工作机制，利用5·12等特殊时段，开展地震应急避难场所应急疏散演练，正确引导社会舆论。通过宣传和演练，熟知地震灾害发生时地震避难场所启动、指挥、运行、紧急安置、日常管理等工作流程，增强抗震救灾相关成员单位应对地震突发事件的快速反应能力、应急处置能力和协调作战能力，逐步提高居民防灾减灾意识。

4 案例

2016至2017年，济南市政府开展了全国文明城市创建活动，明确由地震部门牵头负责全市应急避难场所的配套完善工作。济南市地震局积极协调应急避难场所产权单位和管理单位，发挥牵头负责的指导作用，要求应急避难场所产权单位和管理单位，按照“政府领导、统筹规划、平灾结合、因地制宜、属地为主、分类管理”的原则，对济南市的泉城公园、泉城广场、洪楼广场等22处II类以上地震应急避难场所进行标准化完善，为济南市创建为全国文明城市做出了贡献。

4.1 统筹协调

济南市现有应急避难场所称谓各异、由不同部门管理、标准不一致，有“防灾避难场所”、“避难疏散场所”、“防灾避险公园”、“人防避难场所”和“地震应急避难场所”等称谓，由应急、建设、民政、园林、人防、地震等部门牵头建设或规范各类型避难场所。本次由济南市地震局承担全市应急避难场所配套完善的牵头任务，济南市地震局积极协调规划、园林绿化、城管及避难场所产权和管理单位，多次召开联席会议，查摆问题，研究部署任务，协调配套完善相关软硬件指标，明确目标任务和责任分工，共同推进应急避难场所完善工作。

4.2 统一标准

创建全国文明城市的应急避难场所指标为：开展社区减灾、防灾宣传教育，建立健全救灾应急预案；Ⅱ类及以上避难场所应设有标识标牌，功能完备，设备维护及时；以及环境卫生、设置禁烟标识和无障碍设施管理使用等方面的要求。应急避难场所现有技术标准主要有由地震部门编制的《地震应急避难场所场址及配套设施》（GB 21734-2008）、住房城乡建设部颁布的《防灾避难场所设计规范》（GB51143-2015）、民政部主编的《城市社区应急避难场所建设标准》（建标180-2017）、中国标准化研究院等单位编制的《应急避难场所通用技术要求》（GB/T35624-2017）等标准，这些标准在场所名称分类、面积规定、配套设施、标志标识等方面存在较大差异，没有统一的建设规范标准，尺度难以把握。本次应急避难场所完善由地震部门负责技术指导工作，按照《地震应急避难场所场址及配套设施》（GB 21734-2008）标准进行检查指导。

针对国家标准，济南市地震局组织相关单位人员对应急避难场所进行了摸底排查，查找差距、确定任务，倒排工期，层层压实。对于改造所需资金，市县两级财政配套，由区县政府、产权单位或管理单位具体实施。

济南市平阴县玫瑰湿地公园地震应急避难场所示意图

检查指导济南市泉城广场地震应急避难场所

4.3 加强督导广泛宣传

济南市地震局联合市文明办、市应急办及有关单位，对应急避难场所进行检查督导，对查找出的问题，现场提出整改意见，责成责任单位在整改通知书签字确认，同时跟进后期整改。同时规范各个应急避难场所预案，广泛开展宣传，让社区百姓知道发生地震等灾害后自己所要去的避难场所，达到了有效应对地震灾害事件、提高全社会防震避震和应急疏散安置能力、维护经济社会发展安全大局的目标。

5 结语

《山东省地震应急避难场所管理办法》的出台规范了山东省地震应急避难场所规划、建设与管理，大大促进了全省地震应急避难场所的发展。在调研过程中，我们也发现一些问题，一是应急避难场所建设所依据的规范、标准不一致，需要统一完善应急避难场所的规范，形成一个标准。二是应急避难场所多头管理，很多建设不规范、设施不完善、达不到标准规定的类别，需要有关部门组织进行指导、认定。三是对公众宣传不够，很多公众不知道自己震后到什么地方去避险，不知道居家附近有哪些地震应急避难场所。四是应急避难场所实战经验不足，虽然一般地震应急避难场所都制定有预案，但是这些年来大多都没有真正启用过，没有经历过实战，也很少开展居民避难演练，所以缺乏实战经验。下一步要结合执法检查、文明城市创建工作等，进一步规范地震应急避难场所管理，在灾害发生后，让应急避难场所切实发挥出应急避险、疏散和临时安置等作用。