历史、现实、重塑、整合：现代乡村治理体系中的村规民约研究

2018-02-05魏久朋

南都学坛 2018年1期

魏久朋

(华中师范大学中国农村综合改革协同创新研究中心，湖北武汉 430070)

党的十九大报告中指出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这一要求的指出，势必将加强政界、学界对农村基层基础工作及传统乡村治理结构和体系的反思。自治、法治、德治的结合，在乡村的治理场和治理的话语体系下，需要寻找重要的文本结合体。村规民约历来是传统中国乡村社会内生的治理文本，在皇权不下县的传统中国乡村起到了重要的管治作用。但1949年后，国家政权开始向乡村渗透和嵌入，使得乡村元初的一套治理体系逐渐式微，在“一大二公”人民公社体制下的总体性社会条件下，国家实现了对乡村的全面管控，村规民约逐渐退出乡村治理场。1983 年人民公社体制正式废除，中国乡村步入乡政村治阶段，由村民自发生成乡村治理文本的希望再次出现。传统村规民约开始以新的面貌——作为《村民委员会自治法》重要内容的形式再次进入乡村治理场。为了配合国家权力意志，传统村规民约在国家法治体系的逻辑下开始转型，迈向了现代村规民约。作为一种集自治、德治、法治意蕴于一体的乡村治理文本，村规民约应该在新型乡村治理体系的建构中发挥重要作用。

一、历史与现状：村规民约的前世今生

村规民约作为一套乡土治理文本，其发展历经了三个重要阶段。文章首先从分析村规民约的曲折发展历程出发，对村规民约的发展做出阶段划分。

(一) 村规民约的辉煌时期(明清—1949年)

在皇权不下县的传统封建中国，国家正式权威鞭长莫及，难以实现对乡村的有力控制。但国家的稳定势必离不开乡村的安宁，为了实现乡村的安宁与和谐，国家通过扶植乡村中的国家代理人——宗族长老、乡村贤人，通过赋予他们政治权威，进而实现国家意志的渗透。宗族长老、乡村贤人也确实实现了国家的意志，因为他们的存在，保证了乡村基本秩序的权威规制的有效运行。治理乡村需要规则，传统中国乡村在宗族长老、乡村贤人的带领下，结合乡村实际，遵循传统“礼治”，建立了诸多治理文本——宗族规约、乡规民约等。

明清时期，村规民约进入了辉煌时期。明成祖朱棣时期一度以国法的形式颁布乡规条例，赋予乡规民约以法律地位[1]。从清末开始，中央政府一直致力于乡村社会的国家政权建设。因此，乡规民约在内容上开始体现国家治理意图的制度设计。在民国时期，乡规民约初步呈现出正式制度化的村民自治特征[2]。

(二) 村规民约的消解、式微时期(1949年—1983 年)

1949年后，国家渗透和嵌入乡村社会，试图实现对乡村社会的管理和控制，村规民约在与国家权力意志的竞争中，走向消解，开始退出乡村治理场。到1958 年“一大二公”人民公社体制的正式建立，国家对乡村实行全面军事化管理，国家意志直接与村民接触，村规民约全面退场。为了将农民对家族的忠诚转换为对国家的忠诚，以“破四旧”之名焚烧族谱、破坏宗祠、没收族产，摧毁了传统的家族结构、族权父权，家法族规和村规民约迅速让位于行政性规则[3]。村规民约消解、式微、退场、消失。

(三)村规民约的再出场、转型时期(1983 年至今)

1983 年，人民公社体制解体，中国乡村社会进入到乡政村治阶段。而早在1980 年由广西宜山、罗城等地区村民自发探索创立了村民自治组织——村民委员会，发挥了对农村有效治理和秩序重建的功能。因此很快被诸多省份纷纷效仿，也得到了党和国家的广泛认可，1982 年《中华人民共和国宪法》首次认可了村民委员会的合法地位。村民自治开始在全国范围内试点并广泛实施。但村民自治无法脱离国家的权威供给和合法性赋予，为此，国家通过实施《村民委员会自治法》等法律文件对村民自治进行了法律认可。《村民委员会自治法》文本内容的产生，其较多内容是对传统乡村秩序规范的延续和继承。同时，其更大程度上存在着国家意志的表达。作为一种国家层面的法律文本，在乡村的实际执行过程中，难以避免与地方性传统规则发生些许摩擦，乡村复杂的日常生活的规则治理，仍然需要属于乡村特定治理规则的规制。为此，村规民约重新受到国家、乡镇、村庄的重视。一系列现代村规民约重新出现在乡村治理场。

2013 年十八届三中全会提出国家治理体系与治理现代化建设目标后，村规民约在加强社会治理创新的语境下又一次成为焦点。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次提出，要发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。中共中央办公厅、国务院办公厅于2017 年1 月25 日印发的《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》也提出，“把优秀传统文化思想理念体现在社会规范中，与制定市民公约、乡规民约、学生守则、行业规章、团体章程相结合”[4]。进入21 世纪以来，村规民约的发展面临着现代转型。2017 年党的十九大报告中指出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。如何更好发挥村规民约在重构现代乡村治理体系中的作用，使得村规民约面临着现代转型的挑战。

纵观村规民约的曲折发展历程，我们可以得出一个最基本的认识，村规民约作为一种乡村治理文本显示了强大的乡土韧性。村规民约的再次出场，表明了其在治理乡村问题中的独特地位。可以说，乡村善治离不开村规民约。

图1 现代乡村治理体系三维示意图

二、自治、德治、法治：现代乡村治理体系的三维结构

1983 年，人民公社解体以后，我国乡村进入到乡镇村治阶段。也就是说，从文本上讲，我国的政权最低一级为乡镇，传统的皇权不下县演变为现代的“政权不下乡”，乡村实行居民自治。我国自古以来就崇尚道德教化，从孔子、孟子提倡的“仁义”“礼治”，到明清以来的“乡贤”“乡绅”治理，道德文化治理始终是乡村治理的重要理念和方式。1949年以后，国家的政权性质发生了根本性的变化，人民民主专政的国家性质要求与之相匹配的国家治理方式。《五四宪法》成为我国依法治国的开端，法治成为国家治理的基本方式。

2017 年党的十九大报告中指出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，传统的乡村治理体系和结构面临着解构，而以自治、法治、德治相结合的现代乡村治理体系和结构则面临着重塑和建构。现代乡村治理体系中的自治、法治、德治是有层次又紧密配合的三维一体结构。

自治是目标和方向。从国家性质上看，我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的性质决定了人民是国家的主人，村民自治是村民主人翁地位的直接体现。从经济上看，1978 年党的十一届三中全会之后，农村实行了家庭联产承包责任制，村民获得了生产和生活的自由权，村民的经济自由权利需要得到政治上民主权利的保障。从现实层面来看，村民自治是村民自我管理、自我教育、自我监督的载体，也是解决村庄公共事务、化解村庄矛盾、实现村庄和谐稳定的重要方式。因此，自治是现代乡村治理体系的根本出发点和落脚点，是目标和方向。

法治是底线和基本方式。法治就是依据法律进行治理，在村庄治理的话语下主要是依据《村民委员会自治法》等法律进行治理。法治具有强制性和惩罚性，其目标是起到教化作用。法律是道德的底线，一般而言，受到法律的制裁表明行动者的行为已经偏离了最基本的行为规范和道德要求，具有较为严重的社会危害性，因而法律是不可逾越的底线。现代乡村治理体系需要发挥法治的底线作用，它也是现代乡村治理的最基本方式。

德治是保障。德治是指依托社会主义优秀传统道德、传统文化对人的认知起到道德教化作用，进而促使其行为合理、规范。相对法治而言，德治更加强调文化的作用，并试图通过文化的教化作用，实现人民的自我向善和自我管理。我国向来崇尚德治，尤其是传统中国更是建立了以孔子、孟子为代表的“仁政”政治思想体系，并抒发出众多强调德治的名言，如“水能载舟，亦能覆舟”。诚如上文所言，明清时期，特别重视良好的“乡风”“家风”，在实践中则在乡村中执行“乡绅”治理。现代乡村治理体系的建构，需要发挥德治的保障作用。

三、村规民约与现代乡村治理体系的关系

村规民约作为一种重要的乡村治理文本，其与以自治为目标、法治为基本方式、德治为保障的现代乡村治理体系的建构，存在着内在的一致性。这种一致性主要从村规民约的三种特性和现代乡村治理体系的三个维度的耦合体现出来。

(一) 村民自决的村规民约：一种自治的形式

村规民约本身就是一种村民自治的表现形式。这主要从村规民约的产生方式和过程表现出来。从村规民约的产生方式来看，无非包括三种形式。第一种是由权威主体直接干预，将村规民约作为意志体现的方式。这种方式主要在清朝末期开始存在。如张明新在分析村规民约的历史嬗变过程中指出的，从清末开始，中央政府一直致力于乡村社会的国家政权建设。因此，乡规民约在内容上开始体现国家治理意图的制度设计[5]。这种方式在清末的出现，主要是为了便于在清末国家危机时征税和管制乡村反对势力的需要[6]。第二种是由权威主体引导，村民参与，共同制定出村规民约。这种方式主要存在于明清中前期、民国时期、人民公社解体至今。在传统社会，权威主体主要是传统乡绅和乡贤。一方面，他们扮演着国家在乡村的代理人角色，另一方面他们普遍是村庄中的精英人物，或者具有杰出的才能，或者具有崇高的道德水平。这种制定方式集合了村民的集体意见，至少具有与权威主体讨价还价的能力。在现代社会，则主要是通过现代乡村精英——村两委、经济能人、道德楷模等的引导制定。如四川中江的做法便是在乡镇政府的领导下召开党员会议与村民代表大会，组织村民讨论村规民约草案，由村民会议进行表决并通过[7]。第三种是由村民为主体，通过自觉和充分协商而成的村规民约。这种方式主要存在于人民公社解体后，村庄出现相对权力真空和无序状态之后，乡村面临治安、稳定等困境之时。这时的村规民约继承了地方性的传统道德文化，同时结合地方实际和当时村庄面临的突出困境，通过村民集体充分协商讨论共制而出。

综合上述三种村规民约的制定方式，其中第一种方式已经退出历史舞台，第二种和第三种共存于当代中国乡村社会之中，其中第二种是主要方式。但无论是否存在第二种方式中的乡村权威主体的引导作用，村民在村规民约的产生过程中都发挥了重要的作用，村规民约是经过村民集体充分讨论形成的，是村民自我意志的体现，是村民自治的一种表现形式。

(二) 传统理念沿袭下的村规民约：道德教化的载体

诚如上文所言，中国传统社会强调德治，因而，传统社会中的村规民约本身就以道德教化为主体内容。而现代社会的村规民约中的诸多内容实质上正是对传统村规民约内容的沿袭和继承。如笔者在陕西省眉县调研期间所见到的沙河社区村规民约的规定：团结互助，搞好邻里关系，争做文明家庭；尊老爱幼，在社区内努力创造老有所养的环境……由此可见，现代村规民约除了加入对共产党、社会主义国家、集体的热爱和忠诚等条款以及村庄具体经济事务、社会事务等的详细规定外，其大部分内容乃是对传统道德的提倡。因而，传统理念沿袭下的村规民约，实际上也是一种道德教化的载体。村规民约作为一种村庄社区的公共规范是整合村庄社区的柔性手段，它源于乡土社会，潜移默化地规范着村庄社区成员的行为，调整着村庄社区的生活秩序[8]。

(三) 以法为本的村规民约：一种法治的辅助机制

为什么在现代乡村社会村规民约会重新得到提倡？实际上是因为乡村治理的困难和复杂。从国家层面上来看，国家提出依法治国的总体方针，有条不紊地推进法治国家建设，丰富和完善了与乡村治理密切相关的《村民自治法》等法律文本。但国家法律的文本遵循着国家的逻辑，而乡村自有一套经久延续的乡村逻辑。以法律治理为基本方式的国家逻辑与以乡土知识和村民习惯为本的乡村逻辑是否完全接洽呢？答案当然是否定的。费孝通先生早就说过，“乡土社会是‘礼治’的社会，在乡土社会中，法律是无从发生的”[9]。法律是道德的底线，法律的最终执行，是因为人的行为已经触碰到了道德的最基本底线。同时，法律解决的也是重大的、原则性的问题。而在这条底线之上，还会存在诸多的影响村庄和谐稳定的微观日常生活中的问题，如村民之间的生活纠纷、小偷小窃、村民之间的争吵等等。这些细碎的日常生活问题，如果得不到很好的解决，日积月累，将会导致日益严重的村庄共同体意识的瓦解，更甚者，还会造成基层乡村社会的不稳定。

正是在这种困难的背景下，村规民约的重生有了希望。村规民约本身就是一套完整的基于地方知识和传统习惯为本的规制契约，是村民集体意志的产物，也是个人经过深思熟虑之后，做出的选择。如果从卢梭的契约思想来看，契约是公民自己决定加入的，是自己意志的表达，违反契约就是违反自己，理性的人根本就不会做出违背自己的事情[10]。我们无法肯定每个村民都是充分理性的个体，但村规民约既是个体认可和同意的，他就应该会有一种内在遵守意识。同时，因为村规民约是基于村庄本土情况制定而成，它本身就是一种很好地解决村庄内部矛盾的“乡土法律”，能够对国家法律难以干涉和处理的村庄日常生活起到裁决作用。有学者还指出，村规民约中的许多内容，本身就是对国家法律的乡土化，能够实现国家法律和村庄习惯的有效调适，使国家法律在乡土落地生根[11]。

由此可见，村规民约的村民自觉的、沿袭传统的、以法为本的三种特性具备了自治、德治、法治的元素和理念，与以自治为目标、法治为基本方式、德治为保障的现代乡村治理体系是相互耦合的。因此，建构现代乡村治理体系需要发挥现代村规民约的重要作用。

四、重塑与整合：现代乡村治理体系建设中的村规民约建设的困境与出路

(一)现代乡村治理体系建设中村规民约建设的困境

一是村规民约制定程序缺乏民主，不利于现代乡村治理体系自治目标的实现。现代村规民约产生的最重要方式是由乡村权威引导或主导下制定而成。这种现代乡村权威主体主要是村两委。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次提出要发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。这一总体要求提出后，在行政逻辑的推动下，各地加紧制定村规民约，甚至有的地方要求各村必须制定相应的村规民约，并纳入了考核指标当中。为了完成这一行政任务，村两委提前起草好村规民约，再交由村民代表大会讨论通过，更有甚者，几乎不考虑村民意见，自行订立并进行公示。如王宏选在陕西实地调研中发现的，许多村庄照抄他村村规民约或者由县乡政府按照统一模式制定村规民约颁行各村的做法还很多，由此导致很多地方的村规民约不受当地村民的真切认同[12]。这种权威主体主导下的村规民约的产生过程缺乏民主程序，并且其内容总体上也只是进行原则性的话语表述，如以热爱中国共产党、热爱社会主义国家、自觉遵守社会主义核心价值观和价值体系、尊老爱幼、邻里互助等内容为主要板块，而涉及具体村庄集体事务，包括集体产权、村庄选举、纠纷仲裁等的规定则很少。缺乏民主程序产生的村规民约因其缺乏村民的充分提议、协商、议定，导致了村规民约主体内容的原则化，既不利于发挥村规民约在现代乡村治理中的自治作用，也不利于村庄治安、纠纷等日常生活的调解和处理。

二是乡村市场化和城镇化导致的村规民约面临转型的致命危机，不利于现代乡村治理体系德治目标的实现。德治的目标就是形成村庄公共意识，形成邻里互助的良好风气和行为习惯。近年来，随着城市社会主义市场经济的快速发展，农村市场得到加快开发，农民市场意识浓厚。市场经济对农村的渗透导致的直接结果就是村民联结纽带的断链。比如，传统乡土社会丰收时邻里互助的方式被个体雇工的方式所取代，导致村民之间的联系减少。城镇化带来的最大影响就是流动性，这对乡村内生规则来说是致命的摧毁[3]。诚如张良所指出的，传统乡土社会是一个相对封闭的熟人社会，正是这种封闭性才使得村规民约的产生和发生效力得以可能，而城镇化则打破了这种封闭的乡土空间，村民可以自由流动，往返于城乡之间，或者脱离乡村，从“村民”变为“市民”。特别是近年来，随着进城务工人员的增加，乡村“空心化”现象极其严重，这种情形直接导致了村规民约不能发挥作用，最终也只能是原则化的村规民约。

三是村规民约的主体内容和具体执行如果处理不善，将与国家法治逻辑相违背，不利于现代乡村治理体系法治目标的实现。如谢秋红通过实地调研，发现有的村规民约规定“有儿户不许外来女婿落户”，“本村寡妇外嫁他村的不能继承丈夫的遗产”，甚至曾有村规民约规定外出未婚打工女要想领到土地转让补偿金，须先到医院做“贞洁鉴定”，以防她们在外嫁了人又没回来转走户口，巧取村里的福利[13]。这些内容及处理过程中，存在与国家法治逻辑和法律精神相违背的风险，不能很好地发挥其对国家法律的辅助作用，不利于现代乡村治理体系法治目标的实现。

(二)现代乡村治理体系建设中村规民约建设的出路

一是规范村规民约制定民主程序，推动现代乡村治理自治目标的实现。具体地，村规民约内容的产生应由村民集体提议、讨论、协商、议决、执行、监督，使整个过程都体现村民意志，表达村民意见，进而增加村规民约的合法性。此外，要改变那种村庄集体权威主导制定的方式，权威主体应从主导制定转变为引导制定，帮助村民考察村规民约的科学性和可操作性，并检视村规民约是否合法。在实践中，梁军在其文章中介绍了河南登封市周山村现代村规民约的产生办法：第一步，村委会组织村民开会，说明了村规民约的重要性，使村民知道村规民约与村民日常生活息息相关；第二步，村民分组分别讨论草案，并集中；第三步，村民大会集体逐条讨论，形成决议；第四步，公布实施，并报乡镇政府备案[14]。这种程序以农民参与为第一步，整个制定过程，即是村民民意的表达过程，值得借鉴。

二是重构乡村共同体意识。具体地，要充分发挥村“两委”的权威凝聚作用，通过村“两委”联系好在村的居民，解决他们的生活难题。并且要大力宣传乡村共同体观念，通过传统文化的继承和弘扬，通过社区文化的营造，增强居民对村庄的认同感。此外，要鼓励村民互相帮助，增强村民在日常生活中的交换和互助，培养村民之间的相互信任和感情。

三是协调乡土逻辑与法治逻辑，优化执行方式，剔除与国家法律法规相违背的条款，发挥村规民约对法律治村的辅助作用。具体地，要重新审视村规民约的主体内容，是否合宪、合法，如有不合法的条款，应予以剔除，保证村规民约的合法理性。此外，还要优化村规民约的执行方式，要确定具体的执行主体，要形成对拒绝村规民约惩罚的预警机制，还要杜绝暴力执行，遵循村规民约教化育人的核心主旨。

四是找到村规民约的权威执行主体。诚如吴理财教授所指出的，改革开放后，农村社区组织逐渐弱化，人们对仅存的村级组织认同也非常低，原本依存于社区组织的社区规范势必随之式微。出于同样的原因，村规民约由于缺乏强有力的社区组织去执行，往往成为一纸空文，不再发挥应有的规制功能[15]。如何使得村规民约从一纸空文变成切实具有执行力和执行作用的治理工具呢？笔者认为，最重要的是寻找来自于乡村内生的权威主体，“赋权”于他，使他成为乡村中依托村规民约进行仲裁的中间人。从现实来看，这种权威主体只能是农村村民委员会。一方面，理论上看，村委会由村民选举产生，是民意的代表，具有民间合法性；另一方面，现实上看，行政化色彩浓厚的农村村委会同时也是国家在农村的委托治理人，是国家权力意志的体现。因此，村委会势必要承担起村规民约的执行、仲裁和监督任务。

五、结语

现代乡村治理体系的建构，是一个集自治、德治、法治于一体的系统工程，是国家对乡村治理方式和理念的转变，表明国家更加重视乡土中国的地方实际。村规民约作为一套源远流长、乡村内生的治理文本和治理逻辑，对于乡村的和谐稳定、大小事件的处置发挥着重要的作用。因而现代乡村治理体系的建构，需要与乡土实际相结合，实现国家治理逻辑和乡土治理逻辑的接洽和融合。为了充分发挥村规民约对于现代乡村治理体系的推动作用，村规民约需要重塑和整合，在程序民主、内容合法、传统继承的基础上，实现现代转型。

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