北京等六省（市）矿山固废综合利用的思考

■ 薛亚洲/范继涛/王雪峰/乔江晖

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

石品位的不断下降，矿山固体废弃物的排放量将会呈现不断增加的趋势，若不采取有效措施加以治理，将会造成大面积的环境污染。为此，文章通过深入调查研究，提出以企业为主体，以先进技术应用为抓手，健全工作机制，完善扶持政策，引导民间资本投入，试点推进矿山固废减量资源化利用，以供参考。

矿山固体废弃物（本文简称“矿山固废”）包括露天矿剥离和地下采矿产生的大量废石、煤矸石，选矿产生的尾矿和冶炼产生的矿渣等。截至2015年11月底，全国正用或未治理尾矿库有9565处，尾矿累计量超过200亿吨，占地约6.67万公顷（100万亩），长江经济带和京津冀地区的尾矿数量和占地面积约占到全国总量的四成；其他固体废弃物堆放57791处，占地约30.67万公顷（460万亩）。随着矿

石品位的不断下降，矿山固体废弃物的排放量将会呈现不断增加的趋势，若不采取有效措施加以治理，将会造成大面积的环境污染。为此，文章通过深入调查研究，提出以企业为主体，以先进技术应用为抓手，健全工作机制，完善扶持政策，引导民间资本投入，试点推进矿山固废减量资源化利用，以供参考。

1 六省（市）矿山固废综合利用基本情况

本次调研的六省（市）包括北京、河北、四川、江西、重庆及江苏。调研基本情况如下。

1.1 堆存总量

六省（市）中，河北省矿山固废堆存最多、占地最大，江苏省最少（见表1）。河北省共有尾矿库3660个，占全国的三分之一，占地面积15974公顷，占全国尾矿用地总面积的四分之一；废石（含矸石）堆10147个，占全国废石（含矸石）堆总数的18%，占地面积约28964公顷，约占全国废弃物占地总面积的10%。

表1 六省（市）矿山固废堆存情况

1.2 恢复治理率

四川、河北、江西三省已开展了尾矿库治理恢复工作，北京、重庆和江苏尾矿排放总量较少，尚未开展相关工作。河北省治理恢复面积55.34公顷，治理恢复率为5%，略低于全国5.47%的平均水平。废石堆占地治理恢复工作，六省中河北最好，共治理恢复面积58.00公顷，恢复治理率为3%，高于全国1%的平均水平。（见表2）

表2 六省（市）矿山固废占地治理恢复情况

1.3 矿山固废利用主要途径

目前，矿山固废利用的途径主要有回收有用组份、用作水泥配料、生产建筑砌块、制作建筑砂石料、制作玻璃和陶瓷配料、矸石发电、充填采空区和复垦等。

北京市的煤矸石主要用于铺路，废石主要用作建筑砂石料。密云冶金矿山公司目前废石堆存量为1.27亿吨，占地总面积3920亩，年排放量1230万吨，年利用量2500万吨。

河北省矿山固废利用主要是煤矸石矿井回填、废石填海造地、铺路及矿山环境恢复治理，尾矿用于制砖等。废石堆以金属矿山排土场为主，张家口、唐山、承德三市大多采用露天开采，剥采比大，废土石堆占用破坏土地面积占全省破坏面积的77%。唐山地区的废土石利用率较高，在曹妃甸开发时期多用于填海，其它地区仅在矿山环境恢复治理过程中就地进行了整治。煤矸石主要分布在邯郸峰峰煤田和唐山开滦煤田，两地区煤矸石积存总量分别占全省煤矸石积存总量的45.1%和41.6%，利用率低。尾矿主要分布在张家口、承德、唐山三市。

重庆市主要以煤炭矿山为主，固废规模较小，综合利用对象主要是煤矸石、煤层气和矿井水。煤矸石利用方式主要有矸石发电、矸石制砖、用于修建乡村公路和外销做化肥原料等。

四川省以铁矿和煤炭资源为主，固废综合利用主要是废石、矸石和尾矿，其中废石、尾矿规模巨大，矸石相对较少。废石主要用来制作建材，矸石主要用来制砖，尾矿少量进行再选，多数在尾矿库堆存。

江西省以金属矿山为主，废石主要用于回收有价金属、制作建材，尾矿主要用作水泥配料，制砖等。江西省矿山固废年排放量为1.5亿吨，年利用量为0.6亿吨。金属矿资源废石、尾矿排放量大的特征决定了其固废排放体量大，随着高品位金属矿资源量减少，工业开采品位的下降，矿山固废排放还有加速提升态势。

江苏省的矿山企业相对较少，其固体废弃物产生量也相对较少。另外，江苏省经济发达，对建筑材料的需求较大，矿山企业固废基本实现就地利用。年排放量756.03万吨，年利用量779.76万吨，是六省（市）中唯一不再新增固废、逐步消除历史存量的省份。

2 矿山固废综合利用的典型经验

2.1 以规划为龙头，完善管理制度

江苏省2013年制订了《生态文明建设规划（2013—2022）》，明确加强工业固体废物的综合利用，以粉煤灰、煤炭、煤渣、尾矿、冶金废渣、脱硫石膏等为重点，构建区域回收和综合利用系统，到2017年，全省工业固体废物综合利用率达到98%以上，确立了量化目标。江西省人民政府2014年9月印发的《关于进一步加强国土资源管理工作意见的通知》中提出“启动尾矿（砂）的综合利用工作，形成一批尾矿利用矿山企业，提高矿产资源整体开发利用水平”。2015年初省国土资源厅组织编写了《江西省尾矿综合利用纲要》《江西省尾矿综合利用管理暂行办法》（暂未下发），加强对尾矿综合利用的管理。

2.2 摸清固废利用家底，积极开展示范

2010年，江西省设立《尾矿（砂）综合利用调查与研究》项目，基本摸清了全省各矿种尾矿（“三废”）类型、堆存量、年产出量、年利用量、年排放量、占地面积、管理措施、利用技术、产品方向等基础性数据与资料。2013年，印发《江西省国土资源工作纲要（2013—2017年）的通知》，在全国范围率先对尾矿综合利用示范项目建设进行部署。该《通知》明确要求：“有序推进尾矿（砂）的综合利用，重点建设40个示范项目，建设30个利用尾矿生产建筑材料项目，建成1～2个无尾矿的特色循环经济产业基地，评价出相当于一些大型金矿、大型铜矿等的资源储量，形成一些尾矿利用型矿山企业”。

2.3 开展综合利用认定，促进政策落地

江苏省为落实国家对资源综合利用的鼓励和扶持政策，将认定工作做实做细。一是制定了《资源综合利用认定实施细则》，对符合资源综合利用的工艺、技术或产品进行认定，每个年度对资源综合利用认定企业（产品）名单进行公示，符合认定条件的企业可享受增值税和所得税方面的优惠政策。二是出台《江苏省矿产资源补偿费减免暂行办法》，明确矿产资源补偿费减缴条件和范围，对综合利用低品位矿、尾矿矿山企业的矿产资源补偿费实行量化减免。在省级地质勘查基金项目立项上，优先考虑应用先进技术开展资源综合利用的矿山企业。

2.4 出台配套政策，促进综合利用产业发展

江苏省人大制定了《关于限制开山采石的决定》和《江苏省地质环境保护条例》，省国土资源管理部门开展了禁采区划定和山体资源特殊保护区划定工作，全面整顿和规范矿产资源开发秩序，大力推进矿山环境保护和绿色矿山建设工作，促进了矿产资源综合利用和环境保护的协调发展，2015年全省固废综合利用率达103.14%。四川省西昌市为遏制天然砂采掘导致安宁河河床及地下水位持续下降的局面，实施禁采河道砂政策，此举极大促进了太和铁矿废石的综合利用。太和铁矿利用矿产资源节约与综合利用专项资金2800万元，配套1.3亿元建成废石综合利用系统，将矿山废石按不同粒度分级利用，与地方政府严控河道采砂政策配合，成为西昌市建筑用砂（石）最大来源，资源环境和经济效益显著。

3 矿山固废利用存在的问题与制约因素

3.1 存在的主要问题

(1)历史存量多、利用规模小。因发展理念、产业结构、管理水平等诸多因素，矿山固废堆存点多、面广、分散等问题尚未得到根本解决，综合利用和治理难度大。仅河北省承德市尾矿库就达867座，尾矿存积量近22亿吨；江西省累积堆存尾矿40多亿吨以上，年产出量（含废石）达到了近1亿多吨，而大型矿山企业综合利用（处理）率在30%～40%，中小型矿山企业平均不到5%，绝大多数“三废”还未被综合利用；重庆市开展矸石综合利用的煤炭矿山，年综合利用量多数在10万吨左右，最大的仅有45万吨。大量矿山固体废弃物堆存，不仅造成了资源的浪费，而且给区域生态环境带来巨大压力。

(2)附加值低、产业链短，受市场影响大。北京等六省（市）的固废利用结构中，53%用于空场充填，43%用来生产建材，只有3%用来回收，其他利用方式不到1%。矸石砖、碎石等是固废产品的主体，微晶玻璃等高附加值产品种类、数量很少，产品附加值低，缺乏市场竞争力。在区域内未能与其他产业形成合理分工，产业集聚效应差。

(3)固废利用家底不清，矿山固废综合利用管理不主动。河北、四川和江西三个资源开发大省，除江西掌握全省基本情况外，其他两省都是矿山企业点上的利用数据，不系统、不连续，不利于综合利用管理。由于矿山固废基础特征数据不清，主要矿物组成、化学成分不明，无法对其进行科学分类评价和开展有针对性的应用攻关。个别省份的国土资源管理部门认为矿山固废利用管理不是自己分内的工作，对其重视程度不够。

(4)综合利用认定困难，优惠政策落地较少。我国在矿产资源补偿费、资源税、增值税、所得税征收方面都有优惠政策，如《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》（2015年）中，对享受优惠的综合利用产品都有具体要求，制作砖、瓦、微晶玻璃等70%原料来源于废渣，水泥20%以上，建筑砂石骨料90%以上。由于来源比例无法准确认定，矿山企业享受到的优惠有限；煤炭充填开采50%资源税减免，也要求必须对充填量进行准确计量。

(5)关键技术、装备尚未突破。国家在固废综合利用的前瞻性技术开发方面投入不足，企业缺乏投资重大关键技术的动力和积极性，导致大多数综合利用工艺只停留在简单粗放的技术上，缺乏能够使固废高效利用和大宗高值利用的原创性技术研发。如承德钒钛磁铁矿中钛回收率不到10%。

3.2 制约固废规模化利用的主要因素

(1)处置成本高。目前，矿山“三废”较为合理的处置方式有采空区填充、塌陷区填充，相比于以尾矿库堆存或者废石直接堆存的方式，对环境的影响较小，但其处置成本较高。以尾砂为例，进行采空区填充，成本在100元/m3以上，而尾矿库堆存成本为20～80元/m3；利用煤矸石充填开采，吨煤成本要增加约120元。

(2)利用价值低，市场竞争力弱。受制于固废自身特点以及高值化利用技术较少，利用途径单一，利用价值不高，市场竞争力不强。如作为建筑材料，其可利用范围主要取决于运输成本，若矿山所处地区偏僻，建设项目少，大体量的废石无法在周边市场消化掉。例如：江西赣州铁山垅钨矿矿区所在位置偏僻，周边建筑用砂石量本身不大，废石量堆存量较大，达到583.8万吨。近年来，该矿区周边开始建设长宁高速，当年利用废石量迅速增加到86万吨，但价格仍然较低，仅为5.2元/t，若提高价格，则无法与周边石料厂竞争。

(3)产品认知缓慢，市场范围受限。商品混凝土生产企业在前期建设时一般采用天然河道砂配料生产工艺，短期内不能正确认识废渣环保砂石的优良特点，对商品混凝土生产线的工艺调整或优化少有积极性，再加上废渣环保砂石与河道砂表观差异造成心理难以接受，废渣环保砂石前期市场推广难度大。砂石料属大宗建筑原材料，建筑行业为降低建筑成本，砂石料采购半径常控制在50公里范围内，这对矿山废渣资源化砂石料产品的区域市场造成约束。

(4)缺乏统一的认定标准。目前出台的相关政策中，没有明确尾矿库和废石堆回收矿产资源的界限，矿管部门无法对其综合利用行为进行认定，给予资源补偿费和资源税减免等资金支持更是无从谈起。低品位矿石缺乏明确的认定标准，有利润时企业加大利用力度，价格低于成本时又随意丢弃，不利于对矿产资源的保护性开发。同时，由于企业认为该享受的优惠也没有享受到，政策对矿山企业的激励和引导作用有限。

(5)矿产品价格低迷，企业技改负担重。固废本身是矿山拟丢弃的东西，其综合利用多数独立于矿山生产运营系统，需要新的技术、工艺、装备等大规模投资。当前，我国处于经济结构转型期，去产能、去库存是主基调，大部分矿山企业处于微利或亏损的状态，无力投入更多的资金进行综合利用，尤其是老旧矿山存在的遗留问题多，更无力投入资金开展技术升级与改造。

(6)税费负担较高。目前正在推行的“营改增”旨在为企业减负，但矿山企业存在其特殊性，由于无抵扣项，实际上增值税率对矿山企业来说负担过重。另外，资源税由从量定额计征改为从价定率计征后，部分矿山企业税收增幅较大。以铁山垅钨矿为例，2015年，公司税负率高达22.46%，其中增值税率为13.78%，负税水平远远高于加工型企业。与原资源税征收相比，税收增幅达50%以上。

4 对策建议

以企业为主体，以先进技术应用为抓手，健全工作机制，完善扶持政策，引导民间资本投入，试点推进矿山固废减量化、资源化利用。

4.1 开展矿山固废利用调查，摸清家底

我国矿山固体废弃物排放量大、分布广、性质复杂，全面开展矿山固体废弃物堆存和利用现状调查与评价工作是推动矿山固体废弃物综合利用的基础。一是组织专家对我国矿山固废分地区、矿种进行摸底调查，摸清矿山固废分布、结构、矿物组成、化学成分等，根据不同固废的特性，进行整体规划，确定哪些可以利用、怎么利用，哪些在现有技术条件下还不宜开发而需要重点保护。二是建立矿山固废数据库，追踪调查矿山固废的各项数据，对数据进行及时更新，为固废利用技术、装备的研发攻关和政策制定提供基础数据支撑。

4.2 强化矿山企业固废利用主体责任

在《矿产资源法》修订过程中，强化矿山企业对其废弃物减量化、资源化、无害化的主体责任。新建矿山，在开发利用方案中要设立专门固废利用环节，对将产生的固废做出统筹安排。将矿山固废利用情况纳入矿业权人勘查开采信息公示，接受社会监督。

4.3 健全完善矿山固废利用标准

对废石、低品位矿进行界定，根据技术进步情况动态调整矿石边界品位，规范废石和低品位矿开发利用；依据循环经济发展模式，建立各类矿山尾矿最小量化标准及实施原则，制定尾矿循环利用分类标准和开发利用技术标准；统一矿山固废利用标准，优化认定方法和程序；出台专门针对固废利用的税收减免政策，加大对固废再选和固废充填等整体利用的支持力度，提高企业固废利用的积极性，促进相关技术标准落地。

4.4 高值、规模化利用技术装备攻关示范

先进技术装备是提高矿山固体废弃物综合利用水平的有效途径，推广先进适用技术装备是加快矿山固废转化的重要保障，对生态文明建设、矿业领域科技创新将起到积极的促进作用。通过研发中心整合地矿单位、矿冶企业、科研院所和大专院校等科技力量，实行“小中心、大网络”的联合攻关模式，重点开发矿山固废综合利用中的关键技术，突破有关技术瓶颈。利用成果转化中心，积极引导科研成果向现实生产力转化，缩短成果转化周期，根据企业实际生产需要，开展科研攻关和成果转化。

4.5 形成政策合力

建立支持绿色发展、创新发展的利益导向机制。一是完善用地政策。将矿山固废减量化、资源化整理出的土地，按宜林则林、宜草则草、宜耕则耕、宜建则建的原则复垦利用，对于宜建用地，可作为建设用地指标在省级行政区域内交易流转。二是加大财政资金支持力度。对采用推广目录中技术技改和综合利用的矿山，给予财政贴息等优惠政策；对自身研发攻关综合利用技术并取得显著成效的矿山给予以奖代补支持。从技术改造、清洁生产、贫困县修路等现有财政支持渠道给予资金支持，发挥财政资金的引导和激励作用，如研究设立京津冀矿山“三废”资源利用产业协同发展基金，支持产业化技术开发应用。地方政府要加强财政支持，将区域资源综合利用纳入重点支持范围。三是完善矿山固废综合利用大型装备的增值税抵扣和加速折旧等政策，降低矿山综合利用产业的税费成本。

5 结语

面向21世纪新的历史发展阶段，我国有限的资源承载着超负荷的人口、环境负担，仅靠拼资源或外延扩大再生产的经济增长方式是不可持续的。而矿山固废作为“二次资源”，能有效地缓解资源“瓶颈”，尤其是当前部分矿产品价格高涨，为矿山固废资源化利用提供了极好的机遇。我们应抓住这个历史机遇，制定有利于矿山固废开发利用的相关政策，促进固废资源开发的产业化，更好地为经济社会发展服务。

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