自然保护区内矿业权处置探讨

■ 潘海滨

（安徽省国土资源厅，合肥 230088）

党的十八大提出大力推进生态文明建设以来，党中央高度重视生态环境保护。习近平总书记在党的十九大报告中进一步指出要加快生态文明体制改革，建设美丽中国。可以说生态文明建设已经上升为新时代中国特色社会主义的重要组成部分。生态文明发展时代的一个重要理念便是绿色发展，新时代下，矿产资源勘查开发应主动适应生态文明建设的基本要求，探索绿色发展之路。然而，由于各种原因，我国很多矿产资源富集区与一些重要的自然保护区在空间上有所重叠，且目前仍有部分矿产资源勘查开发活动位于重叠区域内。甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题给我们带来了深刻的教训，分析研究矿业权与自然保护区等各类保护区重叠的原因，制定相关区域内矿产资源勘查开发行为的合法依序退出政策，推动矿产资源勘查开发与生态环境保护协调发展已显得十分紧迫。本文结合安徽省情况，就自然保护区内矿业权处置问题谈几点认识。

1 安徽省自然保护区内矿业权清理情况

1.1 国家级自然保护区内矿业权清理情况

2017年7月国土资源部《自然保护区内矿业权清理工作方案》下发后，安徽省高度重视，立即行动，组织开展全面调查摸底和清理工作，并于8月底向国土资源部报送了国家级自然保护区矿业权清理情况。安徽省8个国家级自然保护区内共有25个探矿权和4个采矿权，探矿权与自然保护区重叠面积87.609平方公里，采矿权重叠面积0.0978平方公里。25个探矿权以有效期划分：在有效期内的有14个，重叠面积34.175平方公里；过期未申请延续的有8个，重叠面积52.234平方公里；过期已申请延续的有3个，重叠面积1.2平方公里。以勘查出资主体划分：社会资金出资勘查的有8个，重叠面积41.421平方公里；财政出资勘查的有17个，重叠面积46.188平方公里。对于4个采矿权，以有效期划分，在有效期内的有1个，重叠面积0.032平方公里；过期未申请延续的有3个，重叠面积0.0658平方公里。

1.2 省以下自然保护区及其他各类保护区内矿业权清理情况

根据安徽省国土资源厅从省环保、林业、水利、住建等有关部门收集到的具体数据，经初步比对分析，安徽省共有与省以下各类保护区及生态保护红线范围（拟划定范围）重叠的矿业权600余个，其中探矿权100多个，采矿权400多个。

2 存在的问题

2.1 保护区类别多、面积大、管理机构不统一

安徽省地处亚热带，境内生态环境复杂多样，野生生物资源较为丰富。自20世纪80年代以来，全省建立了不同级别、不同类型的自然保护区104个，其中国家级8个、省级30个、市县级66个，全省自然保护区面积约4600平方公里，占全省国土面积的3.27%，加上世界自然遗产、省级（含）以上风景名胜区、省级（含）以上重要湿地、省级（含）以上湿地公园、省级（含）以上森林公园、省级（含）以上地质公园、省级（含）以上水产种质资源保护区、蓄滞（行）洪区等，总面积达14774.04平方公里，约占全省国土面积的14.43%。根据安徽省生态保护红线划定方案（审议稿），安徽省拟划定的生态保护红线范围总面积约为 29360.96 平方公里，占全省国土面积的20.97%。而各类保护区分别由不同部门批准和监管，如自然保护区在环保或林业部门，风景名胜区在住建部门，森林公园在林业部门，地质公园在国土部门。

2.2 自然保护区审批体制不够完善

《中华人民共和国自然保护区条例》明确规定地方级自然保护区由省级人民政府批建，而《安徽省森林和野生动物类型自然保护区管理办法》规定由同级人民政府批建，市级和县级自然保护区的批建与上位法存在冲突现象。

国务院2016年11月2日（国函〔2016〕178号）批复的《全国矿产资源规划（2016—2020年）》提出：置设自然保护区、森林公园、风景名胜区等范围时，涉及查明重要矿产资源的，有关主管部门应与国土资源主管部门进行充分衔接，严格论证[1]。但安徽省现有的很多自然保护区在设立时，保护区面积、范围划定不尽合理，且没有与国土资源主管部门进行充分衔接，致使国土资源部门在矿产资源管理过程中，不能及时掌握相关信息。

2.3 部分自然保护区范围划定不尽合理、功能不够明确

由于自然保护区的建设与管理属于国家公益性事业，由政府财政资金支持。而历史上保护区内禁止开发建设的相关管理比较薄弱，环境问题问责缺失，部分地方政府在申请并划定自然保护区范围时，没有经过系统、科学的论证，未能全面统筹考虑重要矿产资源赋存情况及未来经济社会发展的空间布局，没有正确处理好经济社会发展与自然环境保护的关系，片面追求上级财政补助资金，致使自然保护区特别是省以下保护区范围划定不够合理，功能区划也不明确、定位不够精准，如有的保护区范围没有具体拐点坐标，而只有四至范围，有的保护区没有划定核心区、缓冲区和实验区。

2.4 自然保护区投入机制不畅通，保护区管护不力

自然保护区特别是省以下自然保护区经费投入不足，基础设施建设滞后，普遍存在着“批而不建、建而不管、管而不力”现象。目前，安徽省自然保护区经费投入主要依靠国家自然保护区专项资金，但国家专项资金仅针对国家级自然保护区，且每年安排的资金有限。2013—2017年，国家对安徽省国家级自然保护区共投入资金7780万元，平均每个保护区每年不足200万元。全省自然保护区建设与管理尚未建立稳定的资金投入机制，省及以下财政未安排自然保护区专项资金。环保部门主管的省级自然保护区每年每个仅安排20万元管护经费，投入非常有限，监督乏力。相关部门也没有收到保护区主管部门批复保护区的文件，从而无法有效对自然保护区内包括探矿、采矿在内的违法违规建设行为进行有效监管。

2.5 自然保护区与最具有找矿潜力的大型成矿带重叠范围大

矿产资源具有很强的自然属性，矿藏往往富集在特定的地质构造部位，而许多自然保护区范围恰好是最具有找矿潜力的大型成矿带。安徽省共有庐枞地区铁铜矿、马芜地区铁矿、霍邱铁矿、金寨地区钼铅锌矿、休宁地区金矿等5个国家级整装勘查区和旌德县碧云地区钨多金属矿、宁国市竹溪岭钨银多金属矿等8个省级整装勘查区，这些成矿有利地段大部分位于皖南、沿江和大别山地区，而这些地区也正是自然保护区数量最多的地方，不少整装勘查区内的矿业权与省以下各类保护区有重叠现象。

2.6 自然保护区等保护区内禁止勘查开采矿产资源的相关规定不尽一致

截至目前，我国关于禁止勘查开采矿产资源的法律法规主要有矿产资源法、自然保护区条例、风景名胜区条例、世界文化自然遗产管理办法、森林公园管理办法、公益林管理办法等。

其中，《矿产资源法》规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在国家划定的自然保护区、重要风景区、国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地开采矿产资源。

《自然保护区条例》规定，自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区核心区禁止任何单位和个人进入，缓冲区只准进入从事科学研究观测活动，实验区可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。该《条例》同时明确禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动，但是法律、行政法规另有规定的除外。

《风景名胜区条例》规定，禁止在风景名胜区内进行开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动。

除上述法律法规外，2015年，环境保护部等十部委《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》要求：自然保护区属于禁止开发区域，严禁在自然保护区内开展不符合功能定位的开发建设活动……禁止在自然保护区核心区、缓冲区开展任何开发建设活动，建设任何生产经营设施；在实验区不得建设污染环境、破坏自然资源或自然景观的生产设施。

《全国矿产资源规划（2016—2020年）》指出：在自然保护区内严禁开展不符合功能定位的开发活动。在国家地质公园等地区的矿产资源勘查开发活动，依法严格准入管理。

2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》规定：生态保护红线范围原则上按照《全国主体功能区规划》禁止开发区域的要求进行管理。严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，因国家重大战略资源勘查需要，在不影响主体功能定位的前提下，经依法批准后可予以安排勘查项目。

仔细梳理相关规定不难发现，这些法律法规由于制定的时间、颁布的主体不一致，相关内容存在有不完全一致甚至细微冲突现象。

2.7 自然保护区内已设矿业权退出的法律法规和文件规定尚不完善

《物权法》规定：依法取得的探矿权、采矿权受法律保护。

《行政许可法》规定：为了公共利益的需要，行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可时，给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，应当依法给予补偿。

2015年环境保护部等十部委《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》要求：对保护区设立之前已存在的合法矿业权，以及保护区设立之后手续完备、征得保护区主管部门同意设立的矿业权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障矿业权人合法权益的前提下，依法退出保护区核心区、缓冲区。

国务院2016年11月2日（国函〔2016〕178号）批复的全国矿产资源规划（2016—2020年）指出：全面清理各类保护地内已有矿产资源勘查开发项目，由各地区别情况，分类处理，研究制定退出补偿方案，在维护矿业权人合法权益的前提下，依法有序退出；确需保留的极少数国家战略性矿产开发项目，按程序批准后，实行清单式管理，明确资源环境保护要求和措施，严格监管。

2017年7月国土资源部《自然保护区内矿业权清理工作方案》要求：保护区内已设矿业权要稳妥有序退出，自然保护区内不再新设矿业权。

2017年9月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》要求：国家公园规划区域内不符合保护和规划要求的工矿企业等逐步搬离，建立已设矿业权逐步退出机制[2]。

上述法律法规及文件规定总体上均要求对保护区内矿业权要依法退出、保障合法矿业权人权益，但相关规定都偏笼统，并未形成系统的、完善的指导性办法，可操作性不强。

3 自然保护区等保护区内矿业权处置意见建议

3.1 建立统一的自然保护区等各类保护区管理机构

目前我国自然保护区管理是综合管理、分部门管理相结合的体制。保护区管理职能仍分散在环保、林业、水利、住建、国土等多个部门。这种体制的形成有诸多历史原因，一定时期内发挥了很好的作用，但实际上也存在着很多问题，功能上有很多交叉重叠。“林管林、草管草、水管水”的体制，事实上割裂了自然生态系统的完整性，而且导致相关部门职责不清、权利不明，保护积极性不高，管理效果比较差。新时代下，我们亟需建立统一的自然保护区等各类保护区管理机构。

2015年9月21日，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中提出要加强对重要生态系统的保护和利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、森林公园等的体制，保护自然生态系统和自然文化遗产原真性、完整性。2017年9月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》中要求：理顺管理体制，创新运营机制，健全法治保障，强化监督管理，构建统一、规范、高效的中国特色国家公园体制，建立分类科学、保护有力的自然保护地体系。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告第九部分“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”中指出，要加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，并首次明确了要设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使全民所有自然资源资产所有者等三方面职责。

可以看到，党中央早已意识到我国自然保护区等各类保护区多头管理这一急迫需要解决的重大问题并着手加以解决，相关的改革工作已经在部分省区进行试点。建议将自然保护区管理统一纳入即将组建的自然资源资产管理和自然生态监管机构。

3.2 依法科学调整部分现有自然保护区范围

正确处理矿产资源勘查开发利用与生态环境保护之间的关系，应当采取实事求是、统筹兼顾的基本思路，合理评估生态环境保护与矿产资源勘查开发利用的平衡。对于历史上部分自然保护区划定范围未经充分科学论证，特别是对于涉及战略性重点矿产资源勘查开采的，应根据各级自然保护区调整管理相关规定，重新论证，实事求是地予以调整。

3.3 分类处置保护区内矿业权，不搞“一刀切”

自然保护区内的矿业权处置工作，应坚持生态保护优先原则，将保护区内已设矿业权全部纳入处置范围，处置过程中应严格落实《矿产资源法》和《自然保护区条例》相关规定，在坚持依法有序的前提下，“成熟一批、处置一批”，有序退出，同时要注重切实保障矿业权人合法权益。2017年7月国土资源部印发的《自然保护区内矿业权清理工作方案》要求各省对保护区内矿业权自行提出分类处置意见并报省级人民政府，但并未自上而下就相关矿业权如何处置给出明确、具体的指导意见。目前，已出台自然保护区矿业权清理工作方案的省份，有的采取“一刀切”的方式，只要矿业权与自然保护区范围有所重叠，一律都要求限期全面退出。这与《矿产资源法》《自然保护区条例》《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》等规定都有细微的差别。对于政府主管部门而言，依法行政不应懈怠，否则，不合法的行政行为可能面临被行政复议或行政诉讼的法律风险。根据上述引用的相关法律法规，借鉴已出台保护区内矿业权处置具体方案的部分省份做法，结合安徽省实际情况，建议对自然保护区内已设矿业权采取如下几种具体处置方式：

(1)自然保护区核心区、缓冲区内的矿业权必须退出，违法违规勘查开采项目应予以彻底清理。对于环境影响评价报告未经主管部门批准的非法生产矿山，应立即停产，由地方政府予以关闭、登记机关予以注销。对于已过期的矿业权，由登记机关予以公告废止。对于依法取得并在有效期内的矿业权，应立即停止勘查开采，限时提交矿山剩余资源储量核实报告和勘查地质报告并完成资料汇交，由政府依据《行政许可法》的有关规定，根据矿业权价值评估结果并结合矿业权人履行义务情况给予一定经济补偿后予以注销，并可探索建立非保护区范围异地重新配置矿业权的补偿方式。

(2)自然保护区试验区内矿业权，可重新进行环境影响评价，对于符合环评要求、符合主体功能区划和产业政策的矿业权，可予以保留。但要严格要求矿业权人进行绿色勘查开发，认真履行矿山开采生态治理义务。

(3)对于矿业权与自然保护区存在少部分重叠的情形，可以通过调整缩小勘查区块面积或者开采范围，使矿业权主动退出保护区范围。

(4)积极探索建立在自然保护区内由国家财政出资进行公益性、基础性、战略性矿种地质调(勘)查并进行矿产资源储备的制度，探索建立在自然保护缓冲区、试验区区内进行地热、矿泉水勘查开发的制度。

总之，当下我国矿产资源勘查开发与生态环境保护的深层次矛盾是社会经济发展过程中长期积累起来的，自然保护区内矿业权处置问题十分复杂，要做好这项工作，首先需要国家层面尽快出台具体指导意见，其次各省（区、市）政府再结合本地区实际情况出台相应的细则，相关部门加以落实。只有这样，自然保护区内矿业权处置工作才更加有法可依，才能构建矿产开发与生态保护的和谐关系。我们一定要在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，处理好矿产资源勘查开发与环境保护的关系，实现矿业绿色发展。

[1] 国务院.全国矿产资源规划(2016—2020年)[Z].北京:国务院,2016.

[2] 中共中央,国务院.生态文明体制改革总体方案[Z].北京:中共中央,国务院,2015.

[3] 董延涛,那春光,侯华丽,等.自然保护区等禁采区内矿业权处置问题研究[J].矿产保护与利用,2016(2):9-14.

[4] 张博,利广杰.自然保护区内矿业权退出面临问题及对策[J].中国矿业,2017(4):1-27.

[5] 于文辉,张可荣.自然保护区发展现状、问题及对策研究[J].中国矿业,2011(5):29-30.

[6] 薛娟,王宏娃,葛肖魏.自然保护区设立之前取得的矿业权该如何行使[A].城市建设理论研究(电子版),2013(27).

[7] 杨贵生.自然保护区内矿业权应该依法公平退出[N]. 中国有色金属报,2017-09-21(05).

[8] 刘伯恩.自然资源管理体制改革发展趋势及政策建议[J].中国国土资源经济,2017(4):18-21.

[9] 李娜.美国自然保护区及其立法研究[D].青岛,中国海洋大学法学院,2007.

[10] 王琼杰.自然保护区内矿业权该如何退出？:访北京金诚同达律师事务所土地矿产法律顾问吴永高[N].中国矿业报,2017-08-23(03).

[11] 范小强,计珺.自然保护区与矿业权矿区产生冲突的原因分析[EB/OL].(2017-09-26)[2017-12-14].http://baijiahao.baidu.com/s?id=1579581502337407887&wfr=spider&for=pc.