涉外民间组织规范化管理的创新性思考——评《中国涉外民间组织的政府管理研究》

王浦劬

（北京大学政府管理学院，北京 100871）

魏红英等人的《中国涉外民间组织的政府管理研究》（下文简称《研究》）作为我国学术界专门研究涉外民间组织的政府管理第一部全面、系统的专著，对于贯彻落实十九大精神、完善我国涉外民间组织的治理体系，优化我国政府管理涉外民间组织相关政策，具有重要的学术价值和实践意义。就其内容来看，该书的成就集中体现在：

一、主题和研究具有独到创新价值

该书运用中国特色国家治理理论和多学科知识，根据当今中国政治经济生态环境，深入探讨社会组织发展阶段与政府管理方式之间的匹配关系，在此基础上，系统深入研究政府对于社会组织的管理问题，其研究主题的选择与研究，对于对中国社会组织的规范发展以及社会治理体系建设具有独到的开创性价值。

（一）拓展和深化了非政府组织管理研究

关于政府管理社会组织课题的研究，我国学界已取得诸多研究成果，这些研究相当程度上深化了政府与社会组织关系的理论。尽管如此，从既有成果来看，对于政府治理涉外民间组织的专项研究，却相当鲜见。由于涉外民间组织管理不仅涉及国家主权安全、社会政治经济多重发展因素，而且涉及国际关系、国际法、公共管理、社会学等多学科理论和知识，因此，研究具有很大难度。

另一方面，因此，既有研究相对薄弱，零星的介绍性或初探性论文，集中关注的大都是涉外民间组织的现状、政府管理必要性等内容，为此境外非政府组织治理研究的系统性和深刻性亟待强化。

相形之下，该书作者不畏艰难，积极展开对于涉外非政府组织的研究并且形成系统集成的成果，从而以专门性非政府组织治理为主题，很大程度上拓展和深化非政府组织政府管理的研究，从而扩展和丰富了中国民间组织管理的研究。

（二）为政府管理实践提供了新颖的学理支持

涉外民间组织管理既具有民间组织管理的一般性，又具有其特殊性，需要随着实践发展，针对性地不断创新理论和认知，从而为实践之树提供理论涵养。该书在既有研究基础上，遵循时代是思想之母，实践是理论之源的逻辑，基于我国政府的实践，有机结合治理理论、主权理论、国家与社会关系理论以及管制理论，同时吸取我国传统管理理念，分别回答了涉外民间组织的存在价值、政府管理依据以及管理方式等基础理论问题，由此构成了政府管理涉外民间组织的新颖理论，提出了政府管理涉外民间组织的职责清单。正是这种理论创新性，为涵育涉外民间组织的政府管理者，为引导、支撑、矫正和评估其管理实践提供了学理基础，相信其成果运用，能够有助于更好发挥政府管理的作用。

（三）为政府把握管理涉外民间组织的规律提供了探索性依据

二战以后，国际非政府组织获得了很大的发展，组织的规模和活动能量在全球治理的进程中不断增大，活动范围从经济、社会、环境到人权、维和、裁军等诸多领域。改革开放以后，我国民间组织也逐渐走出国门，随着改革开放的深化发展，这些组织数量日多、规模益大、活动范围和影响日益广泛，对我国政府治理的要求愈来愈高。因此，深入把握政府管理涉外民间组织的规律，强化政府管理的科学性和有效性，通过政府管理发挥涉外民间组织的积极作用并限制其负面效应，已经成为我国政府面临的重大现实问题。

该书细致梳理了我国涉外民间组织及其与政府关系的历史和现状，分析了我国政府管理涉外民间组织的过程和内容，积极从中提炼规律性的因果关系，从而对于深化政府对境外民间组织在中国发展的理解，选择确定和合理强化中国特色的政府科学治理方式和路径，提升政府管理绩效，具有重要参考价值。

（四）为我国国内社会组织的成长发展提供了理性思路

政府对于境外在华民间组织的规范管理，可以使得国内民间组织获得更加公平合理的发展环境，实现与境外在华民间组织的共同发展。实践证明，政府科学合理管理下，民间组织的发展对国内经济社会具有重要促进作用。就此而言，该书积极探讨了我国国内社会组织的成长发展的理性思路，从而在襄理政府优化民间组织管理的同时，很大程度上助益于我国国内民间组织的依法合理积极发展和功能实现。

二、构建的政府管理复合模式具有问题针对性

该书聚焦涉外民间组织管理的核心问题，即“如何通过政府管理发挥涉外民间组织的积极作用并限制其负面效应”，从历史发展联系中探讨我国涉外民间组织政府管理的规律，在此基础上，作者将注册登记管理与日常监管、内部治理与社会监管、动态管理与静态管理等相结合，构建了由分类管理、整合管理、合法化管理、登记注册管理、监督管理、资金监管等要素综合有机构成的复合管理模式，由此针对性地回答了社会治理和涉外民间组织管理相互交错联系的诸多问题：

（一）实施科学管理的突破口问题

分类管理是管理非政府组织的前提和基础，因此，被称为元管理，关系到国内外所有民间组织的管理问题。该书以分类管理为突破口，针对中国历史上形成的社会组织分类管理的类型部门化、部门本位化、目的差异化、管理碎片化等问题，提出政府分类管理技术与社会组织功能匹配的策略，并且据此建议选择我国社会组织一致性管理分类的元管理方式和政策，运用法人分类、经济性分类、慈善免税分类标准和方法，构建社会组织正向功能与政府分类管理技术相互匹配的复合管理模式，同时，对于涉外民间组织管理实施“区别对待、依法管理”的管理方法，由此超越了以往的分类管理标准和方式，确定了相对准确、合理有效的分类管理标准和方法。

（二）提升政府涉外管理的绩效问题

针对涉及民间组织管理亟待提升绩效问题，该书提出“三结合”的体制机制改革路径，即建立多元监管平台，将政府管理和社会监督结合；实施归口管理体制，将预防制监管与追惩制监管结合；加强流程管理，将静态管理与动态管理结合，形成相应的联系和平台，由此构建中国特色的涉外民间组织管理格局，作为提升涉及民间组织管理绩效的依托。同时，积极吸引国际组织总部落户我国，通过与国际组织总部与我国社会组织的机制对接，提升涉外民间组织管理的绩效。

（三）管理与涉外民间组织发展阶段性同步问题

伴随全球结社革命和中国对外开放，境外在华民间组织呈现数量迅速增加、规模不断扩展、影响急剧扩大的趋势。目前，这些民间组织的发展已经从初始阶段进入扩展阶段。为此，该书明确指出，必须准确评估这些组织的发展阶段，同步相应采取不同的政府管理模式。在此基础上，该书分析指出，我国政府的管理也由随机管理（应景式管理）向规范化制度化机制化管理发展，由此实际上建构了政府管理方式与涉外民间组织发展阶段相互同步匹配模式。

（四）政府与涉外民间组织良性联系问题

新中国成立后，境外民间组织与中国政府如何利用自身和对方的资源，寻求达成共识和良性联系机制，有效共治共理涉外公共事务，一直是学界和实务界努力探讨和探求的问题。该书作者把眼光投向历史深处，通过对于我国涉及民间组织管理历史过程的梳理和评估发现，我国政府通过机构组建和制度变革，实际上直接形塑了政府与境外民间组织之间的良性联系结构。这一结论沿循历史制度主义路径，为解决政府选择限制、鼓励，抑或两者有机结合的管理路径发现了结构，为政府进一步建构和优化与涉外民间组织的良性联系提供了范例和参照。

（五）涉外民间组织管理典型经验与可复制性问题

涉外民间组织管理的范围相当广泛，不同领域、属性、功能、目标、人员、资金、组织形态和机构设置，形形色色，不一而足，由此使得政府管理涉外民间组织面临高度的多样性，而涉外民间组织的跨境特性，更使得政府管理具有高度复杂性。为此，从典型的案例和经验中抽象出涉外民间组织的一般属性，提炼政府管理这些组织的一般规律，形成一般可复制性的思路和做法，是研究者重要而艰难的使命。该书依循科学研究的一般逻辑进路，在确定涉外民间组织基本范畴的基础上，着眼于典型经验和典型做法，剖析涉外民间组织政府管理的若干“点”，归纳和提炼政府管理一般规律，以点带面，从管理体制、管理流程、管理方法、管理要素四方面结合上，构建具有一般属性和发展规律性的我国涉外民间组织政府管理可复制模式，从而在科学研究中实现了多样性与统一性有机结合。

（六）立足本土管理与借鉴国外经验问题

不忘本来、吸收外来、面向未来，是科学研究中正确处理本土与外来经验的重要原则。该书在立足于研究本土经验的前提下，积极吸取他国管理涉外民间组织的积极经验。书中把他国政府管理涉外民间组织的做法归纳为四种模式，即美国的差别化管理、英国的一体化管理、俄罗斯的严控式管理以及越南的优待便利式管理。同时，研究发现，这些模式各自基于效应国家的政治经济社会治理需要和经验，具有高度的差异性，而且在一国的不同时期，也会因为国内外环境的变化而不断改变。为此，作者提出，依据差异性、有利性和为我所用性原则，积极扬弃吸收不同国家的不同经验，并且使之本土化，才能助益我国政府管理实践。作者的这一研究立场和取向，无疑具有积极的启发意义。

三、关于政府管理的政策性建言具有现实性

在深入探讨我国政府管理涉外民间组织的基础理论，积极构建政府管理模式的基础上，作者从制度与行为层面入手，对近百个境外NGO以及十多个政府管理部门进行访谈、调研，收集了丰富的第一手素材，从而为改进和优化我国政府管理涉外民间组织提供了切实可信的依据。正是在此基础上，该书将宏观理论分析与微观制度设计相结合，从管理体制、过程、方法、因素“维度”出发，提出了改进和优化我国政府管理涉外民间组织的政策措施建议，这些政策建言具有强烈的现实性：

（一）实施对涉外民间组织的战略管理

根据涉外民间组织在我国的发展状况，作者从贯彻五位一体总体布局和四个全面战略布局的高度，积极建言我国应在对在华国外民间组织基本判别、基本理念和基本认识的基础上，积极发展政府与这些民间组织之间的可控与和谐的关系，打造多元监管平台，优化归口管理体制，构建具有中国特色的涉外民间组织管理战略格局，实施对于涉外民间组织的战略管理。这方面的看法，体现了作品的战略思维。

（二）加强民间组织身份的合法性管理

公允地说，不少国际民间组织在我国社会和经济发展中发挥了积极作用，就此而言，这些组织的存在于中国具有特定的“合理性”。然而，在实践和发展中，这种“合理性”往往具有许多不确定性，使得管理者难以判断和把握其合法性，在我国相关法律法规尚不完善的情况下，大量国外民间组织常常未经注册而以“合法律性不足”的方式在我国活动，给我国依法行政和依法治国带来困扰。书中就此建议，解决由此带来的诸多问题的途径在于，建立完善准入制度，在准入领域、主体准入、资金准入、人员准入及管理等方面建立法律规制，严格审查进入民间组织以后，赋予国外民间组织以法律地位和身份，以便政府治理有法可依、有法必依。

（三）切实实行统一分类管理

分类管理是社会组织管理的元政策。涉外民间组织政府管理可使用分类监管、全程监管等通用管理工具。不过，我国目前实施的社会组织分类管理，一定程度上存在着类型部门化、部门本位化、目的差异化、管理碎片化等缺陷，妨碍了政府管理的成效和社会组织的发展。针对这一现象，笔者主张选择实行统一分类管理的元政策，运用法人分类、经济性分类、慈善免税分类等综合技术，构建涉外民间组织正向功能与政府分类管理技术相互匹配的管理模式。同时，在分类管理中采用备案、许可、公益认可等不同的管理制度，改变个案审批和预防性管理的弊端。这些主张，体现着作者的真知灼见。

（四）实施动态管理机制

作者根据目前境外在华民间组织数量、种类、活动区域、分布状况、影响力等特点判定，我国涉外民间组织已经从初级阶段走向优化阶段。在初级阶段，政府管理方式单一、力度孱弱、制度缺失。随着国外民间组织管理规模和功能的发展，以往的管理越来越不适应要求，为此，该书提出政府管理必须与涉外民间组织发展阶段相匹配动态管理的政策主张，并且在此基础上，列举了政府管理涉外民间组织的职责清单，贯彻了政府治理改革的基本精神和原则。

（五）加强涉外民间组织的资金监管

研究表明，绝大多数涉外民间组织进入我国，会发生跨境资金流动，因此，资金流动成为把握涉外民间组织实际状况、基本动向和日常运行的重要依据。针对这一现象，作者明确主张，政府管理应该从跨境资金流入流出渠道、使用去向、单位项目资金、组织实施项目数量、类型及构成等加以严格核算等方面入手，切实精细准确掌握涉外民间组织的资金运作状况，以此实现政府对涉外民间组织的有效监管。

优化推进双重备案管理。涉及民间组织的政府管理，涉及政府自身的管理层级。为了消弭政府层级管理带来的中央政府距离遥远、力所不及，地方政府治理薄弱、责权失衡，治理需求与制度供给之间存在很大矛盾的问题，作者依据云南省通过“协同与吸纳”的治理体制创新经验，提出实施双重备案制度，由此可以满足涉外民间组织社会合法性和社会资源的双重需要。当然，作者的这方面政策建议的效应，尚待实践检验。

（六）选择性借鉴他国经验并转化为本土政策

深入了解国外有代表性的涉外民间组织政府管理模式和相关政策，付诸本土实践予以验证，在政府对于涉外民间组织管理的实践中，实现洋为中用；在发展变化的改革过程中，实现扬弃借鉴。显然，作者的这种选择性治理政策借鉴立场，体现了我国治理发展的制度自信与有效借鉴有机结合的科学态度。

以上所述，显示了该书具有相当的开拓性和独到性价值。与此同时，也应该看到，作为开创性研究，该书在一定程度上解决了主题和实践发展中的盲点，也为未来研究留下了深化空间。该书的若干内容，如涉外民间组织的分类管理、资金管理等问题，尚需进一步深入探讨，书中某些结论还有商榷余地，对策建议的可行性尚待实践检验，涉外民间组织类型具体划分方面尚有留白。尽管如此，瑕不掩瑜，该书的开拓性价值和创新性思维，无疑值得充分积极肯定。