新时代铁路项目水土保持设施验收工作的思考和建议

丁 巍，王 正，钱爱国

(1.中国铁路上海局集团有限公司，上海 200071；2.中国电建集团 华东勘测设计研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

党的十九大报告指出，我们建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策。铁路项目路线长、规模大，对生态环境的扰动范围广、程度深，水土流失潜在危害及影响较一般生产建设项目大，水土流失防治任务普遍较重。在新时代生态文明建设的号召下，做好铁路项目的水土保持工作意义重大。鉴于水土保持设施验收是水土保持工作的最后把关检验环节，2012年，铁道部以铁计〔2012〕264号文明确了铁路项目各阶段水土保持设施验收的工作要求。

另外，随着政府职能的转变、行政审批改革的深入推进，2017年11月水利部印发《水利部关于加强事中事后监管 规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》(水保〔2017〕365号)，将原来的“水行政主管部门的行政审批事项”调整为“项目法人自主验收”，这一转变使项目法人的主体责任更明确，水行政主管部门的工作重心也转移到事中、事后监管，同时还将水土保持违法违规行为纳入了国家信用平台。这些调整意味着对建设项目水土保持的过程管理更加严格，标准更加清晰，程序更加规范，对项目法人的要求也更高了。与其他生产建设项目比较，铁路项目水土流失防治范围广、任务重，水土保持设施验收工作开展相对困难，因此铁路建设管理者须领会政策要求，提高法律意识，加强过程管理，规范开展好铁路项目水土流失防治工作。

1 铁路项目水土保持设施验收的意义

铁路项目水土保持设施验收不仅是生态建设的需要，也是项目自身建设的需要。在静动态验收中，需明确水土保持设施的验收结论、存在问题和整改方案，确保其合法合规并达到水土流失的防治目标；铁路总公司规定拟开通运营铁路建设项目须通过环水保静动态验收后方可投产。另外，山区铁路项目受工程造价、地形地貌、施工运距等条件的限制，往往是将大量松散弃渣就地堆积，侵占土地、破坏植被，若遇强降雨则易发生水土流失灾害事件，若选址不合理则还会对铁路主线、周围设施和居民住所等造成安全威胁。弃渣场防护设施为重要的水土保持设施，对其验收尤为重要。铁路主线两侧的植被建设、截排水、护坡等均界定为水土保持设施，对其验收也是对沿线景观建设、防洪和运行安全的检验。

铁路项目水土保持设施验收是项目法人履行水土保持法定义务的一项重要内容。水土保持法第二十七条规定，铁路项目竣工验收，应当验收水土保持设施，水土保持设施未经验收或者验收不合格的，项目不得投产使用。

2 铁路项目水土保持设施验收的关键点

(1)水土保持法定程序是否完备是关键。铁路项目开工前须编制水土保持方案，报水行政主管部门审批，各设计阶段应落实水土保持内容。工程实施中，应依法缴纳水土保持补偿费。水土保持方案经审批后，如项目地点、规模、水土流失防治措施、弃渣场位置或堆渣量等发生重大变化的，均属于水土保持重大变更的内容。若存在水土保持重大变更，则须及时办理变更审批手续。当前，水行政主管部门加强事中、事后监管，会更加注重对变更审批手续的检查，建设单位应高度重视，履行法定程序，避免在静动态验收或水土保持设施专项验收阶段出现被动局面。

(2)弃渣场的验收历来是山区铁路项目静动态验收和水土保持设施专项验收的重点，也是难点。建设单位应从弃渣场选址是否合理合规，变更审批手续是否完备，防护措施是否到位，防护措施是否安全稳定，防治责任是否明确等五个方面开展工作。应核查其选址的合理合规性，如禁止在铁路主线、重要基础设施、居民住所上方、溢洪道及河道管理范围内设置弃渣场；弃渣前，应取得国土、林业、水利等相关部门和乡镇政府的同意确认。确需在水土保持方案确定的存放地外设置弃渣场的，应及时办理变更手续报水行政主管部门批准。永久性弃渣场的拦挡、排水、场地整治和恢复等措施为水土保持重要单位工程，应有正式的设计文件并组织施工、监理。弃渣场堆渣高度大于20 m或堆渣量大于50万m3的，建设单位还应组织开展安全稳定的论证工作。水土保持设施验收时，若弃渣场仍在被地方利用或改造，建设单位则应在确保其选址合理、变更手续完备、措施到位、安全稳定的前提下，与地方相关部门或场地使用单位签订弃渣场移交手续，明确后续的水土流失防治责任。

(3)施工场地的验收问题不容忽视。施工场地一般包括搅拌站、预制场、铺轨迹地、施工营地等，施工期地表大多硬化，施工撤场后，因地方留用、政策处理、硬化地表拆除等多种因素，导致其临时占地范围的土地恢复工作进度缓慢，这也将成为制约水土保持设施验收进度的关键因素。建设单位应按照国土部门的要求提早谋划土地复垦工作，为水土保持设施验收创造条件。若施工场地确实被地方建设利用或纳入地方规划，则建设单位应提供有力的证明材料和场地移交手续，明确落实后续的水土流失防治责任和恢复事宜。

(4)水土保持工程的验收签证是水土保持工程质量检验的关键材料。重要的水土保持工程，如工程护坡、截排水、弃渣场防护、沿线植被建设、土地整治和恢复等单位工程和分部工程，需要设计、施工、监理和建设单位共同出具验收鉴定。其他水土保持工程，需要监理或质量监督单位出具质量评定材料或验收签证。水土保持工程的验收签证是经常被忽略的环节，缺失或不足也会影响水土保持设施验收的进度。

(5)涉河施工和水土保持监督检查意见的落实情况往往是水行政主管部门关注的重点。铁路项目难免会遇到涉河施工，占用水域的须办理相关手续，进行恢复或补偿，并做好安全度汛方案，严禁在河道管理范围或滞洪区设置弃渣场。建设过程中，特别是在汛期，水行政主管部门会对工程进行水土保持监督检查，建设单位应高度重视，积极予以配合。监督检查意见落实情况是水土保持设施验收的重点，验收报告须专章回应，建设单位应按照检查意见的要求逐条认真落实，并以书面形式将整改情况报送水行政主管部门。

3 水土保持设施竣工验收流程

首先，组织第三方机构编制水土保持设施验收报告。第三方机构是指具有独立承担民事责任能力且具有相应水土保持技术条件的企业法人、事业单位法人或其他组织。水土保持设施验收报告是建设单位完成水土保持方案报告书及其审批决定内容的核实和查验材料；第三方机构接受任务后，将协同建设单位组织水土保持工作自查，对照验收标准对铁路项目现场及资料进行全面核查。核查内容包括建设单位履行水土保持法定程序情况、水土保持监测监理工作情况、水土流失防治任务完成情况及建设和运行管理情况等。自查结果若不满足验收条件，则须对现场进行整改或对资料进行补充完善，直至满足验收条件。

其次，组织验收。水土保持设施验收报告和水土保持监测总结报告齐备后，说明项目水土保持验收的大部分工作已完成，进入验收程序阶段。建设单位应当按照水土保持法律法规、标准规范、水土保持方案及其审批决定、水土保持后续设计等，组织水土保持设施验收工作。水土保持设施验收会议应按照规定成立验收组，由建设单位代表任验收组组长，验收报告编制、监测、监理、水土保持方案编制、施工等单位代表为验收组成员，并规范开展现场查验、资料核查及讨论质询，验收会议上明确水土保持设施验收合格的结论，形成水土保持设施验收鉴定书。

再次，公开验收情况。验收结论形成后，应公开验收情况。除按照国家规定需要保密的情形外，建设单位应当在水土保持设施验收合格后，通过其官方网站或者其他便于公众知悉的渠道向社会公开水土保持设施验收鉴定书、水土保持设施验收报告和水土保持监测总结报告，一般公示期不少于1周。若公示期间公众提出意见或反映问题，则建设单位应及时给予处理或回应。

最后，报备验收材料，接受政府和公众监督。建设单位在向社会公开水土保持设施验收材料后，应向水土保持方案审批机关报备水土保持设施验收材料。报备材料主要包括公示材料和工程现场视频材料。水行政主管部门对其进行监督和核查，并将弄虚作假、违法违规的行为纳入国家信用平台。

4 铁路项目水土保持设施验收的思考和建议

铁路项目在建设过程中往往受工期、人力资源、投资、管理水平等众多因素的影响，导致对水土保持工作重视程度不够，过程管理未有效落实，在水土保持设施验收过程中出现诸多问题，不得不被动采取措施进行补救。如何在工程建设过程中，按照水土保持工作要求及验收标准，规范做好相关工作，为水土保持设施验收创造良好条件是建设管理者应该思考的问题。

(1)提高法律意识，加强管理。水土保持设施验收是项目法人履行水土保持法律义务的一项重要内容，是必须做的一项工作。目前，很多有经验的建设单位也在积极实践，专门制定了水土保持管理办法，明确各参建单位的水土保持工作体系及职责，并纳入日常考核范畴。项目实施中规范过程管理，建立组织机构，指定相关人员负责，必要时委托专业咨询机构提供全过程咨询，全程参与水土保持建设管理；过程中严格督促施工方按设计完成现场水土流失防治任务，定期对各参建单位举行水土保持相关业务知识的培训，或邀请水行政主管部门的工作人员进行水土保持法律法规及政策的解读。

(2)重视水土保持工程设计。建设管理者应从设计入手，抓源头，抓实水土保持设计工作。除开工前编报水土保持方案外，初步设计和施工图设计阶段也要开展相应的水土保持设计，将水土保持投资纳入概预算。方案和设计应尽可能贴合工程实际，如路基、站场、隧道及桥梁范围的防护，施工临建的防护及恢复，弃渣场、取料场的设计等均应切实可行。重要的是要将水土保持工程纳入施工招标范畴，宜单独计列其工程量，促进施工单位和监理单位保质保量完成水土保持措施。

(3)规范弃渣处置并及时办理水土保持重大变更手续。弃渣场是铁路建设项目水土保持工作的重中之重，建设单位应从弃渣场选址是否合理合规、变更审批手续是否完备、防护措施是否到位、防护措施是否安全稳定、防治责任是否明确等五个方面审视弃渣处置工作，不容马虎。要牢固树立按照管理规定办事的理念，若项目地点、规模、水土流失防治措施、弃渣场位置或堆渣量等发生了重大变化，则应及时办理变更审批手续，保证程序、手续依法合规，避免已成事实的事情缺乏合法手续或者已成事实的事情不合规定，严重影响制约工程水土保持设施推进进度。

(4)落实临时用地后续的水土流失防治责任。水土保持设施验收时，地方建设利用、规划、改造等，会对个别弃渣场或施工场地的整治和恢复工作造成一定的阻力，影响验收进度。建设单位应在依法依规履行自身水土流失防治义务，落实好当前规定应完成的所有手续和措施的基础上，提供有力的证明材料，并与地方相关部门或企业签订场地移交手续，落实后续的水土流失防治责任和恢复事宜。

(5)尽早开展水土保持设施验收工作。建设单位应根据项目开通计划，提早谋划，及时发现问题，提前整改。如在项目收尾阶段、静动态验收前，及时组织第三方咨询服务机构进场，制订工作方案，尽早启动水土保持设施验收准备工作，这样便于早发现问题早整改完善。具备条件的项目，可在项目开工建设初期便落实第三方咨询服务机构，全程协助做好水土保持建设管理工作。

5 结 语

生产建设项目水土保持设施验收不再作为水行政主管部门的行政许可事项，改为项目法人“自主验收”，生产建设单位的主体责任更加明确，水行政主管部门也更加注重事中、事后监管，严格要求，规范管理。在生态文明建设的大背景下，铁路建设管理者应积极规范贯彻水土保持法，切实履行法定程序，扎实做好铁路建设过程中的各项水土保持工作，促进铁路建设与生态文明的协调发展。