松桃县采取“先建后补”模式破解植物措施建设难题

肖 平，石忠云

(松桃苗族自治县水务局，贵州 松桃 554100)

1 县域概况

松桃苗族自治县(以下简称“松桃县”)位于贵州省东北部边缘湘、黔、渝三省市交界处，全县国土面积为2 861.20 km2，辖5个街道办事处和23个乡镇341个行政村，2017年末总人口72.72万人，其中农业人口54.92万人，是国家“八七”扶贫攻坚县和新阶段扶贫开发重点县，2017年末有贫困村201个，贫困人口18.54万人。松桃县是贵州省、长江中上游水土流失和石漠化较为严重的地区之一，2016年全县水土流失面积达1 043.44 km2。

2 “先建后补”模式实施背景

2013—2016年，松桃县连续实施了四期革命老区项目，主要采取引进民间资本参与水保工程建设的方法，即植物措施通过公开招投标方式确定施工单位，由中标方负责供苗、栽苗，有实力、有经验的村组集体、农业企业或专业合作社等(以下简称“大户”)负责后期管护，收到了良好的效果。但在实施过程中也存在一些难以解决的问题：一是招投标时间过长，往往错过最佳栽植时节，从而导致部分苗木由于扎根不深，无法度过夏季；二是苗木市场参差不齐，仅从外观上无法辨认品质好坏，施工方为了获得更大的利益，往往提供品质一般、基本合格的苗，而大户对苗木品质和栽植效果不满意，在实施过程中经常与施工方发生矛盾，致使大户积极性受挫；三是苗木见效周期较长，部分实力较弱、技术能力较差的大户(主要是村级组织)，前期设计时热情较高，真正实施后由于缺资金缺能力缺恒心，加之前期未投入资金，所以不珍惜前期成果，随意管理或不管理，有些甚至直接毁坏改种其他作物，造成了项目投资的极大浪费。

为破解这些难题，松桃县继续探索新思路、新做法，以2017年水保工程为试点，以松府办发〔2017〕25号文出台“先建后补”实施办法，采用“先建后补”新模式实施植物措施建设任务。

3 “先建后补”模式实施办法要点

(1)项目点选择。选择当地政府大力支持、群众热情较高、集中连片、水土保持生态建设能与当地产业发展规划结合的区域，并优先考虑贫困区域。

(2)大户选择。由当地乡镇政府择优选定大户，方案编制前，当地乡镇政府发布公告，有意愿的大户提交申请表到当地村委会，当地村委会审核签字盖章后报当地乡镇政府，当地乡镇政府综合比较大户实力、经验等因素后，在选定大户的申请表上签字盖章报水务局备案，县水务局根据大户意愿编制实施方案报上级主管部门审批。

(3)品种选择。大户自主选择品种，县水务局、林业局、农牧科技局进行指导，选择市场前景较好、适合本地环境并且在本地已见成效的品种。

(4)质量监管。大户自行购苗，苗木到场后，县水保站按照设计标准对苗木进行外观检查，并对“两证一签”进行核查。苗木栽植过程中，对施肥过程和栽植情况进行监督；苗木栽植结束后，由县水保站、监理方、乡镇、片区水务服务中心组成验收小组，一同对面积、栽植密度进行验收；半年后，验收小组通过现场抽样对存活率进行验收。

(5)工程款支付。大户按照设计面积、种植密度要求栽植完成后，提出支付申请，县水务局组织验收小组现场验收，验收合格后以设计单价计价，补助大户。每次支付时扣留10%的质量保证金，待工程通过省级验收后退还。经果林具体补助方式为：苗木栽植并施足底肥，经验收合格后，全额拨付栽植费和肥料费，苗木费拨付70%，半年后苗木成活率达95%以上时拨付剩余30%的苗木费并全额拨付幼林抚育费；猕猴桃棚架制作安装全部完成经验收合格后，全额拨付棚架相关费用。水保林具体补助方式为：苗木栽植完成经验收合格后，拨付苗木费和栽植费总额的80%，半年后苗木成活率达95%以上时拨付剩余的20%。

4 “先建后补”模式的优势

(1)“先建后补”省去了招投标环节，缩短了建设工期，可保证植物措施在最佳时节内完成。

(2)“先建后补”省去了招投标费用，把工程投资直接用在工程建设和产业发展上，可使投资效益最大化。

(3)“先建后补”能选择更好的大户。“先建后补”并由大户先行投资建设，客观上要求大户具备一定的市场预见性、资金实力、管理水平和风险抵御能力。2017年松桃县遭遇3个月连续干旱，苗木损失严重，但大户都及时进行了补植，保证了齐苗。

(4)“先建后补”能更好地保证苗木品质。“先建后补”由大户自行采购苗木，直接和供苗方协商购苗事宜，苗木品质有保障。为了更快更好地获得效益，部分大户买的苗木比设计的规格更大、品质更高、价格更贵。

(5)“先建后补”项目管理相对轻松，进度目标和投资目标更容易把控。为抢抓栽种最佳时节，尽快获得工程补助资金，所有大户都想方设法加快工程实施进度，而且后期管护持续有力。

5 “先建后补”模式取得的成效

松桃县通过“先建后补”方式，有效地缩短了植物措施建设工期，于2017年3月底全面完成了当年的植物措施建设任务，完成水土流失治理面积27.76 km2，其中：经果林187.60 hm2(贵长绿心猕猴桃134.11 hm2，红心猕猴桃33.42 hm2，黄金李20.07 hm2)，水保林(藏柏)137.19 hm2，封育1 822.86 hm2(封禁牌9块)，保土耕作628.46 hm2，完成植物措施投资762万元。

松桃县通过“先建后补”方式，给予大户充分的自主权，有效地调动了有实力大户参与水保工程建设的积极性，充分地发挥了工程效益，起到了很好的示范作用，得到了社会各界的认可。2017年水保工程引进5个大户参与工程建设，大户先期建设投入1 050万元，主要用于流转土地、整地、购苗、栽苗、施肥、修枝、除草等，项目后期补助资金762万元。现大户管护到位，苗木长势良好，产业示范效果明显，进一步激发了社会各界参与水土流失治理的热情。

松桃县通过“先建后补”方式，有效地改善了当地农业生产条件和生态环境，部分长期撂荒、闲置的土地被利用起来，提高了土地的生产力和利用率，同时，当地群众通过土地流转、土地入股、入园务工等增加了收入，仅2017年水保工程经果林大户就为入园农民工发放工资300余万元，为土地承包人发放土地流转金90余万元，惠及项目区850人，其中贫困人口370人，有力地推动了项目区产业脱贫的进程。