水土保持监督管理实践及启示

周耀华，王远农

(1.武汉市水土保持监测站，湖北 武汉 430010； 2.武汉市水务执法总队，湖北 武汉430010)

中共十八大提出全面推进依法治国，中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，十九大提出加快生态文明体制改革、建设美丽中国，要求全面依法履行水土保持监督职责，推行“双随机一公开”监管，强化生产建设项目水土保持事中事后监管。监管工作强调执法程序规范化、过程记录执法文书化、归档工作执法案卷化，在此形势下基层水土保持监督执法力度不断加强，对执法监管工作人员综合素质提出了更高的要求。根据多年来从事水土保持监督管理工作的实践，水土保持监督管理工作说起来容易，做起来不容易，做好很难：一是要厘清事前、事中、事后的界限，从建设项目立项到工程破土动工之间的时期为事前，从项目破土动工到工程完工之间的时期为事中，从工程完工到设计水平年末的时期为事后；二是要厘清各阶段应该监督什么内容；三是要知道监督过程中需要注意的主要问题。

1 生产建设项目水土保持事前、事中、事后监督管理的主要内容

1.1 事前监督管理的主要内容

收集各级发改部门审查、核准和备案的项目清单，水土保持事前监督管理有以下主要内容：

(1)水土保持方案是否在开工前获得水行政主管部门审批。

(2)水土保持方案的工程量和投资是否被纳入项目初步设计中。若没有被纳入则意味着项目没有实施水土保持方案的资金计划，水土保持方案实施会落空的可能性很大。

(3)项目建设单位、施工单位、监理单位机构设置中是否有水土保持专业人员及其责任人。这一点很重要，机构设置中若没有水土保持专业人员，则意味着责任没有落实到人，落实水土保持“三同时”制度就没有保障。

(4)项目建设单位是否委托了水土保持监测单位，或者明确内部监测部门和人员。

(5)监理单位是否根据《水土保持工程质量评定规程》(SL 336—2006),划分项目水土保持工程的单位工程、分部工程和单元工程，并报建设项目质量监督机构备案。

(6)开工前是否缴纳了水土保持补偿费。

1.2 事中监督管理的主要内容

事中监督管理的主要内容，往往是主体工程不关注的内容，主要有以下几个方面：

(1)表土剥离、保存和利用情况。

(2)取土场、弃土场是否处于水土保持方案确定的位置。有些项目施工过程中未办理变更手续，擅自变更弃土场位置。

(3)水土保持方案变更、水土保持措施重大变更审批情况。

(4)水土保持措施实施情况。目前，项目施工单位普遍不够重视水土保持临时措施的实施，大部分项目的水土保持临时设施不到位。

(5)水土保持监测和监理单位开展工作情况。水土保持监测和监理单位在监测和监理过程中，发现施工单位措施不到位应及时指出，并向建设单位书面反映情况，但很多监测单位因怕得罪建设单位而收不到监测费，故实际中存在发现问题而不反映的情况。目前这方面落实情况不够理想。监测单位应注意保存水土保持临时设施实施情况的影像资料，作为水土保持专项技术验收的资料。

1.3 事后监督管理的主要内容

(1)历次监督检查整改落实情况。

(2)水土保持单元工程、分部工程、单位工程自查初验情况。

(3)水土保持设施技术评估。

(4)水土保持专项验收是否规范。

(5)水土保持设施运行管理责任是否落实到位。

2 水土保持监督管理实践的启示

目前，省级以上审批的各类生产建设项目，水土保持“三同时”制度基本落实到位；县级审批的和社会资金投资的各类生产建设项目，落实水土保持“三同时”制度的情况不容乐观，需要进一步加大工作力度。根据多年在基层从事水土保持监督管理的实践，有以下几点主要启示。

2.1 生产建设单位水土保持机构设置和人员配置到位是落实水土保持“三同时”制度的前提条件

在生产建设项目水土保持监督检查中发现，大部分县级审批的和社会资金建设的中小型项目，建设单位负责申请各项行政审批的前期部，主要任务是为了获得项目开工许可，待项目水土保持方案经水行政主管部门审批后就完成了任务，主体工程初步设计中有的列入、有的没有列入水土保持措施工程量及其投资，水土保持方案报告书也被存入单位的档案室。而负责项目施工建设的是工程部，在其机构设置中若没有水土保持专业人员及其责任人，则负责施工的工程部就不会去收集水土保持方案报告书，施工单位和监理单位也不知道水土保持的工作内容，项目建设施工合同中也往往没有水土保持工程量及其投资，工程建设的施工单位也就不会实施水土保持措施，水土保持“三同时”制度就会落空。因此，监督管理中督促建设单位在机构设置中必须要有水土保持专业人员及其责任人。

2.2 建设项目开工前进行水土保持工程划分是落实水土保持工程质量保证体系的重要环节

在开展生产建设项目水土保持执法检查中发现，大部分县级审批的和社会资金建设的中小型项目，在建设项目开工前没有根据《水土保持工程质量评定规程》进行水土保持工程划分。项目建设单位、施工单位和监理单位，在施工过程中均没有建立水土保持专项技术资料，很多施工单位和主体工程监理单位的技术人员还没有看到过《水土保持工程质量评定规程》，根本不会建立水土保持专项资料档案。有的项目既没有落实水土保持措施也没有开展水土保持监测，水行政主管部门督促建设单位开展水土保持监测后，由水土保持监测单位指导施工单位和监理单位编制水土保持专项技术资料，有的项目业主甚至直接委托水土保持监测单位代理建设单位、施工单位和监理单位编制水土保持设施专项验收报告。

建设项目开工前，由监理单位(必要时咨询水土保持监测单位或技术评估单位)根据《水土保持工程质量评定规程》进行水土保持工程单位工程、分部工程和单元工程的划分很有必要：一是使建设单位、施工单位和监理单位相关技术人员知道水土保持措施要做哪些工程；二是便于建设单位、施工单位、监理单位和水土保持监测单位建立的水土保持专项技术资料标准一致。同一个建设项目的水土保持措施防治体系，不同的单位不同的技术人员，因理解不同、认识不同，可能划分为不同的单位工程、分部工程和单元工程，若不在开工前统一划分，则各参建单位建立的资料标准很可能会不一致，不利于项目水土保持设施管理和后期的评估验收。

2.3 建设项目已采取部分水土保持措施的弃土场，其水土流失监测不应以裸露坡面径流小区土壤侵蚀量作为土壤流失量计算

建设项目开展水土保持监测，主要目的是监测项目水土保持设施是否达到《开发建设项目水土流失防治标准》(SL 50434—2008)中的6个技术指标，即扰动土地整治率、水土流失总治理度、土壤流失控制比、拦渣率、林草植被恢复率和林草植被覆盖率，是否达到建设项目水土保持方案中的防治目标要求。其中的水土流失控制比有施工期和试运行期2个阶段的目标要求，施工期土壤流失控制比是一个非常重要的指标，也是特别难以监测的一个指标。施工期水土流失防治标准的一级标准、二级标准和三级标准的水土流失控制比分别为0.7、0.5和0.4，以南方红壤区容许土壤流失量500 t/(km2·a)来推算，施工期实际侵蚀强度分别应不超过714、1 000和1 250 t/(km2·a)，这样才能符合规范的目标要求。

过去有很多建设项目的水土保持监测单位，监测建设项目施工期水土流失量达到每平方公里每年几千吨甚至上万吨，大大超过1 250 t/(km2·a)，这不符合规范的目标要求。出现这种问题的原因有两种：一是施工单位在施工过程中确实没有采取任何水土保持措施，没有落实“三同时”制度。发现这种情况，监测单位应立即向建设单位书面反映情况，要求及时整改。二是监测单位对生产建设项目水土保持监测的目的认识不清，设置的边界条件与实际情况不符，监测结果不能反映建设项目施工过程中实际水土流失状况。例如，有的监测单位，在有拦挡、有植草护坡的弃土场坡面设置裸露的径流小区，以裸露小区监测的结果代表弃土场的坡面土壤流失模数；有的监测单位在有拦挡(无覆盖及植物措施)的弃土场坡面设置裸露的径流小区，监测该弃土场的坡面土壤流失模数。弃土场周边有拦挡时，其坡面土壤即使从上游位移到下游，还在挡土墙(坎)内，土壤并没有流失到弃土场范围外，属于土壤侵蚀，监测到的应是坡面土壤侵蚀模数，以此作为弃土场土壤流失模数也是不妥的，这种情况应监测流入弃土场周边排水沟内的土壤量来推算流失模数才合理。

2.4 水土保持方案编制中的水土流失量预测，不应类比已建工程流失量

目前，水土保持方案编制中水土流失量的预测大多数采用类比已建类似项目的方法，这一做法貌似符合逻辑，其实与实际情况有很大差距。水土保持方案编制中预测的土壤流失量，是假定不采取水土保持措施的不利情形下可能产生的水土流失量，而已建项目一般都按照水土保持“三同时”制度要求，在施工过程中或多或少采用临时拦挡、覆盖等水土保持措施，其土壤流失量明显低于水土保持方案中预测的土壤流失量。已建工程实测的土壤流失量低于方案编制预测的流失量是正常情况，反之属非正常情况，说明项目没有落实“三同时”制度，或者是监测设置边界条件有问题，或者监测数据不真实。

水土保持方案编制中的水土流失量预测若采用类比法，则应该类比项目区水土保持试验站设立的类似边界条件的径流小区、人工模拟(降雨)试验场，取得不同预测单元的土壤流失量。

2.5 水土保持临时排水沟设计标准不应高于主体工程永久排水管渠设计标准

根据《室外排水设计规范(2016年版)》(GB 50014—2006)，超大城市的中心城区雨水管渠设计重现期为3～5年一遇，中心城区的重要地区雨水管渠设计重现期为5～10年一遇，内涝防治设计重现期为50～100年一遇(此时允许公路积水深度不超过15 cm)。2014年以前，武汉市中心城区雨水管渠设计重现期为1～3年一遇，2014年以后，其设计重现期提高到3～5年一遇。

在武汉市参与生产建设项目水土保持方案评审过程中发现，有些水土保持方案编制人员将市政工程水土保持临时排水沟设计标准拟定为10年一遇，甚至20年一遇，比主体工程的永久排水管渠设计标准还高，这一做法明显不合理。

《开发建设项目水土保持技术规范》(GB 50433—2008)中明确,排水沟按“平均1 h降雨强度，mm/h”设计(相当于重现期为2年一遇)，本人认为是合理的。以设计重现期比较，这一标准低于大城市的排水管渠设计标准。从可排除雨量能力来分析，以武汉市实测雨量为例计算2种情况：武汉市中心城区平均1 h降雨量为48.3 mm，以此降雨量设计水土保持临时排水沟，推算24 h可排除雨水量为1 159.2 mm，即1日可排除雨水量占多年平均年降水量的92%以上，排水能力很强。从排水过程来分析，遇到超过2年一遇的雨水可能出现短期漫渠顶现象，按《室外排水设计规范(2016年版)》(GB 50014—2006)内涝防治标准确定的边界条件，允许短期水位超过渠顶高程15 cm，只要房屋不进水即可。还有一种情况，就是编制单位根据《灌溉与排水工程设计规范》(GB 50288—99)，依据水系的农业排涝设计重现期标准，拟定临时排水沟设计重现期为10年一遇。这两者的计算方法不同，设计排除雨水量差距很大，排水沟计算是采用短历时的雨量计算，降雨历时越短越不利，农业排涝的计算方法是采用长历时雨量的平均排除法，其设计重现期高，但排除雨量能力低。例如，设计10年一遇24 h暴雨202.3 mm 3日排完，不考虑水系调节容积(实际均有调节容积)，每小时仅排除雨水量2.81 mm，仅占水土保持临时排水沟设计排水能力的5.8%。