《大气污染防治法》实施问题与改进举措

李正敏

摘要：经济发展与环境保护之间的平衡点是困扰各界的难题。以雾霾威胁为主的大气污染现象对人类社会和自然环境产生双重负面影响。新修《大气污染防治法》确立了“社会参与，多元共治”的治理机制，建立了以“大气质量优先”为核心的四项基本原则。但在信息公开、责任追究制度、许可证的发放、污染防治调控手段以及联合防控、环污险实施等方面仍存在一定缺失，亟待提出相应对策。

关键词：大气质量；联防联控；环污险；排污许可证

律法是人类理性不断自我批判的结果，也是法律人信仰和思维的起点。法律规范往往随着社会变化而完成从量变到质变的提升。中国“为防治大气污染，保障公众健康，促进生态可持续发展”，实行了“史上最严”的《大氣污染防治法》。要求从源头提高市场准入门槛，强调污染排放物与总量控制相互配合，加大排污许可证的管理，细化各级政府在监管中的职责和地位，推进本区域绿色经济增长。在实际实施中取得良好效果的同时，亦存在一些不足之处。

一、《大气污染防治法》的不足之处

（一）证据难题

裁决是现行司法实践中解决纠纷的主要方式，却面临严重的证据难题。

1. 取证难题

2015年10月，海口西海岸的化工厂，在被三次叫停后仍屡教不改，趁着夜间暮色，在夜晚开工，排放滚滚黑烟。像这样的工厂不胜枚举且往往设在郊区隐蔽地方，在常规检查时很难被发现。大气污染伴随着空气的流动性很快传播，难以在第一时间发现污染行为或污染源。案件主要依靠群众举报，在发现时往往已经造成严重的污染结果。采取的主要取证方式是取样，却面临着地理位置偏远的现状，加剧取证难度。此外，大气污染具有极强的专业技术性，一般的社会主体难以对证据进行保护，且多数排污严重的企业是当地的龙头产业，受地方行政干扰，往往难以实施证据保全。何况排污企业有时宁可毁灭污染源设备并对员工以失去工作等条件威胁其不准作证。

2. 举证难题

大气污染案件的举证规则应当遵从环保纠纷的一般举证原理。由污染者对不存在过错和侵权行为与危害结果之间不存在因果关系承担举证责任。在司法实践中，环境诉讼案件的复杂性往往打破无过错责任原则的理想预期。虽然不要求以当事人主观过错为必备条件，但更多的情况下，一旦排污方将污染设备毁灭或是隐藏排污终端，不证明当事人主观过错的理想设计也就没有太大的现实意义。

（二）联防联控难题

联防联控是有效的大气污染防治之路，“在重点区域内，省级人民政府可以组织有关部门开展联合、跨区域、交叉执法”。大气污染具有高度的流动性，单靠各地政府各自为营难以实现有效治理，但联防联控在实践中面临众多复杂因素。

1. 缺乏完善的体制支撑

中国对联合防治的立法尚处在初探阶段。以长三角为例，虽然联合防治对近年来大范围的重污染天气起到重要作用，但最明显的问题就是没有完善的体制支撑。国际上现行的管理模式主要有垂直模式和平行模式。从现行法律规范来看，中国目前没有特定的治理模式。长三角的治理既不同于京津唐的“国务院管理之治”，也不同于珠三角的“一省之治”，选择合适的管理模式尤为重要。众所周知，长三角的大气污染具有周期性，受污染省份在一定时期内较为突出。协商会议制度下的轮值省模式更为适宜。即在一定周期内大气污染影响最厉害的主体可以成为本区域联防联治权力运行的主导者和污染议题提出者，负责引导议题方案的解决。此外，现行法中对联防联控的规定仅适用于重点区域，导致非重污染地区无从选择联合治理模式。

2. 未能协调地区差异

中国经济发展的不平衡性很突出，联防联控在实践中遇到利益冲突时，预期效果大打折扣。各地方政府就相关内容自由协商达成一致时，对于各自责任仅有原则性的共同但有区别的责任规范。追求利益最大化的参与方往往利用行政垄断、地方保护等方式对本地区和外来单位设置不同标准，耽误了最佳的污染治理时机。

（三）不健全的排污许可证制度

许可证的发放仅用兜底条款规定“其他依法应实行许可证管理的单位”，没有列举需要排污许可证的区域和行业。有必要细化排污许可证监管对象，改变同一区域排污许可证的发放基本都在一地、不区分污染物种类而进行的状况。此外，人民政府是排污许可证颁发主体，但对环境质量进行监测的却是环保部门。监审能发放分离在一定程度上造成地方行政职过大。排污许可证的审批具有较强专业技术性，需要由环保部门从专业角度、因地制宜地运用多种方法进行科学评估。

（四）不完善的公众参与制度

现行法中在信息公开、制定相应标准、保障公民的知情权等层面均提到公民参与。但当前公众的参与热情主要集中在信息获取上，缺少对于末端治理中的举报和揭发等权利行使的热情。理性“经济人”采取某种行为的内在逻辑是利益驱动。在末端治理中，需要采取利益刺激的方式“倡导公众广泛参与，建立强有力的研究团队”。此外，行政主体在信息公开方面占据绝对的主导地位，过大的自由裁量权使得公民所需要获知的信息与实际公开信息之间存在差异，且缺乏对政府的明确追责机制，亟待调整。

二、借鉴国外先进经验

（一）美国《清洁空气法》

作为许多国家模仿蓝本的《清洁空气法》的成功之处在于细化规定。首先，在联防联控方面，美国采取行政协议与州际协定相结合的方式，规定国会享有对州际协定的最终裁决权，而行政协议仅需首长通过即可。在总量配置方面，采取跨州配额方案，即相邻的或有相关关系的州共同享有一个总量，实现责任共同负担。在许可证发放方面，规定了“属地主义原则”。即只要在本国国土内，都有权申请排污许可证。在移动源污染方面，将非陆上交通使用发动机的相关条款收入管理体系当中，包括了起重器、收割机、挖土机等等，且详细规定完整程序和各方权利义务。

（二）欧盟的大气污染防治法律体系

欧盟的大气污染防治法律体系由空气质量法、大气污染物质排放治理法以及与交通有关的空气污染治理法等组合而成，却规定由各成员国细化惩治措施。最大的成就体现在采用协同控制和持续削减的原则治理细颗粒物；确立了四项基本原则解决许可证审批问题（尤其是审批结果向公众公开，保障了知情权）。此外，欧盟有两千多个站点能实时上传监测数据，采用气象预报和基于污染物的计算机处理向公众发放污染情况并辅以交通、生活等短期计划。endprint

（三）德国的《环境责任保险一般条款》

德国已经形成以《环境损害保险》、《环境责任保险》、《环境责任基础保险》为核心的环境责任保险体系。保险标的以环境损害为基础，不包括环境媒介自身（水、土地和空气）的损害和纯粹公法请求权。有利于保险人在面临紧迫的、突如其来的危机时能够更好地行使合同审查权或合同解除权来保障自己的权益。

三、相关建议措施

（一）完善许可证审批制度

主要包括审批主体应当向专业化主体的转变，逐渐过渡到环境监测机构，并从以区域划分为主到区域加污染排放量双标准为主；实现审批主体的梯度性，在一定区域内实施分层，要求不同程度的污染企业向不同的地方提出许可证申请；审批内容上，应该细化审批对象，分别列举不同的对象或者采用负面清单的方式将不需要或不能申请许可证的对象列举出来；在审批程序上，应该更加完善和透明。

（二）加快技术取证的运用

大气污染的区域不特定导致多样性的新型污染源取证困难。从申请主体到执行主体，都必须具有法律授权而不是基于委托，且应当保护行政相对人的隐私；严格规定可以采用的技术手段。在实在没有办法调取证据的情况下，可借鉴大气污染预报。

（三）促进大气环污险的发展

保险是转移和分担风险的有效方式。大气污染具有渐进性且受众面广，危害大而持久，有时仅凭企业一己之力难以弥补危害。然而，目前中国没有专门的大气污染责任保险规定。目前中国的环境污染责任保险已经实践了八年，虽然有部分省份出台了关于强制环境污染责任保险的相关规定，但迄今尚未清晰界定很多概念，导致实务中“无法可依”。打破僵局最有效的方式就是对高危排污企业强制实施环境污染责任保险。在立法工作中明确强制保险的内容和对象，强化评估鉴定理赔机构的技术规范。

（四）协调应对气候变化与大气污染防治

当前全球气候变化问题是国际社会关注的焦点。温室气体排放和大气污染物排放的关系非常密切，许多物质既是大气污染物又是温室气体，如臭氧和黑炭；许多污染源既排放大气污染物又排放温室气体，如燃煤锅炉、工业炉窑等。目前相关法律法规大多止步于治理大气污染，而没有将大气污染和气候变化衔接起来。事实上，在防止污染的过程中重视二氧化碳、氟氯化合物等温室气体的排放，才能推动后现代的绿色经济增长。

（五）相关配套措施

当务之急不仅在于严格执行信息公开、公众参与、总量控制，还在于积极完善相关领域的配套措施。政府要加强对公众的宣传教育，让大家牢固树立保护大气环境的思想；对缴纳污染责任保险积极性不高的企业，做好疏通工作；提升技术支持比重，发展排污和监测设备等。

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本文系中国法学会2016年部级法学研究重点委托课题“大气污染防治法律制度研究”[项目编号：CLS（2016）ZAWT26]阶段性研究成果。

（作者单位：南京信息工程大学气候变化与公共政策研究院、南京信息工程大学公共管理学院法律系）endprint