新型城镇化法治建设研究

王紫零

内容提要：改革开放以来我国城镇化的快速发展，圈地建城、公民权益受损、环境破坏、资源浪费等不良现象大量涌现，给人、资源、环境造成了很大的压力。为此，国家提出新型城镇化建设，正是新型城镇化之 “新”，对传统的城市规划和建设提出了更多更新的要求，对传统法律带来颠覆性的冲击，同时又强烈需要新生法律来规范城镇化的配套发展，才能破解传统城镇化发展困局。

一 新型城镇化之“新”带来的法律冲击

新型城镇化虽与过去的以大拆大建、大规模建设基础设施、“造城运动”、房地产开发为特点的城镇化有所不同，呈现出一些新特点和新要求，但是，正是这种 “新”有突破传统法律桎梏的强烈需求与愿望。

（一）“人”之城镇化——缺乏法律制度供给

传统城镇化建设忽视人权的发展理念，不符合社会公平正义的要求。新型城镇化的核心含义是人的城镇化，强调以人为本，是以让农民变成新市民、提高城镇人口在总人口中的比重为特征，以使更多的农民共享现代城市文明为目的。可是中国城市化的特殊性背景在于两个基本的体制前提，即农村集体所有制和城乡二元体制。原来在计划经济体制和城乡二元体制下设计和制定的一系列制度，没有得到及时全面的清理和相应的修改。实践在不断发展，而制度却供不应求，由此造成了新的实践与旧有制度的现实冲突与社会矛盾，产生了我国社会转型时期比较突出的制度缺乏症。当前，我国面临的一个突出问题就是制度供给的严重滞后，制度的短缺是造成城市化中诸多社会问题的重要根源。必须把加强制度供给作为新型城市化的基础工程，这样才能解决进城农民的收入、福利、教育和住房等问题，涉及收入和财富的公平分配问题。

（二）农民土地物权化——土地管理法律框架不完整

“土地城市化”过程中，征地和卖地、土地流转和拆迁补偿、宅基地换房操作存在着大量不容忽视的土地法律问题，城市面积迅速扩张和城市土地使用效率的低下和与此相关的耕地占用和流失等，都与土地法律框架不完整有关。

1.“公共利益”法律概念模糊

《宪法》第10条规定 “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但国家至今未制定具体法律对公共利益进行界定，致使各级政府不管是公共利益还是非公共利益，都启用征地权征收或征用农村土地。在城市化进程中，在征收农村集体土地过程中，由于 “公共利益”法律概念模糊不清，在土地征收的工程中农民土地权利弱化了，农民的根本利益在这种不合理的情况下受到极大损失。

2.土地法律与政策之间的矛盾

一是不同法律之间、政策与法律之间存在矛盾，如集体土地使用权流转政策与现行的土地法规有不相容之处，操作起来遇到法律规定的障碍。又如我国的宪法、土地法都规定城市市区的土地属国家所有，其土地使用权当然由国家进行支配。而宪法、民法也规定了公民的私有财产、集体财产受法律保护，任何单位、个人不得侵占或毁坏。两者的权益保护效力均等。二是规划立法对象仅限于特定行政区划内部。如果说同省地市间的联合尚有省域城镇体系规划可作依据的话，那么区域和规划立法空白的弊端显然在跨省城镇化蓝图的描绘过程中被陡然放大了 （诸如长三角、京津冀地区之类）。

3.产权不明

土地产权不明，也是矛盾产生的根源之一。在土地产权不明的情况下，以村委会为代表的村集体掌握着集体土地的处置权。政府为了高效率地解决征收土地问题，往往只通过与村委会交涉来获取土地。在实际操作过程中，一些村干部出于私心，在没有征求全体村民意见时就将集体土地出卖，从而获取大量回扣，漠视了村民民主参与与自我决定的权利。此外，土地产权不明还会产生补偿偏低、补偿款截留的现象，失地农民权益受损现象十分严重。

4.土地征用——农村宅基地流转的法律制度

《物权法》规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。但目前 《土地管理法》等法律和国家有关法规则规定，“农村宅基地不能自由流转”，“农民的住宅不得向城市居民出售”，“有关部门不得为购买的住宅发放土地使用证和房产证。”

1999年1月1日施行的 《土地管理法》规定：农民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；农民建住宅，应当符合乡 （镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地；出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。中央有关文件也多次明确：农村居民多出的宅基地，要依法收归集体所有。2004年，国务院 《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地。《担保法》也明确规定，宅基地使用权不能用作财产进行抵押。《刑法》还对非法转让土地做出了十分严厉的处罚规定。

按照我国现行法律，农村宅基地使用权只能村民一户拥有一处宅基地，但不限制在集体经济组织成员之间附随流转。在实际生活中，农村宅基地使用权却因地上房屋的继承、买卖、出租、赠与等被附随流转，甚至附随流转到了非集体经济组织成员中。比如，父母亲的宅基地使用权，因父母的去世继承而附随流转到了非集体经济组织的子女手中。这就带来了法律上的尴尬、冲突，抑或是空白。

在城市化进程中，各种违法式改革和创新现象举不胜举。例如，在农村集体建设用地入市上，现行土地管理法禁止农村建设用地入市，但处于工业化、城市化前沿地区的广东省，早在20世纪80年代就出现了农村集体建设用地自发进入市场的现象。农村集体建设用地入市适应了工业化和城市化发展的需要，但与现行法律相抵触。2005年5月，广东省政府通过 《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，允许农村集体建设用地入市。相对于 《土地管理法》来说，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》属于与上位法相抵触的 “违法政策”。但 《土地管理法》自身也存在严重的问题和不适应性。

受现有法律法规的约束，我国农村宅基地使用权交易市场尚未形成，农民宅基地尚无法进行合法流转。这种状况已不适应当前经济和社会的发展要求，农村宅基地流转的法律就必然要变革和创新，国家就必须加快制定农村宅基地流转的法律制度。

5.房屋拆迁问题—— 《城市房屋拆迁管理条例》

在一些地方的土地征收和房屋拆迁过程中，存在着开发商和被拆迁人权益不平等的问题，拆迁立法的公平性缺失，直接导致行政执法和司法实践的不公平。目前，我国关于城市房屋拆迁的法律依据是 《城市房屋拆迁管理条例》和 《国有土地上房屋征收与补偿条例》，这两个条例为城市房屋的拆迁提供了法律依据，但从 “拆迁”到 “征收”其间一共走了20年，《城市房屋拆迁管理条例》其本身存在着许多的缺点，其中主要包括以下几点：（1）根据 《中华人民共和国宪法》规定，公民私有的合法财产受法律保护，国家有义务对公民的私有财产及继承权进行保护，如国家因社会需要，征收公民的私有财产，应依法对其进行补偿，依据 《中华人民共和国立法法》规定，房屋拆迁属于征收公民的私有财产，应由全国人大制定相应法律，并加以调整。但 《城市房屋拆迁管理条例》却并非是专门针对公民私有财产的征收法律，违反了我国宪法及立法。 （2）拆迁的补偿是否合理是房屋拆迁的主要问题，也是引发矛盾的主要问题，由于 《城市房屋拆迁问题》内容上有很多的不合理，没有对公民的私有财产尽到保护的责任，导致拆完的补偿范围小，拆迁补偿的价格评估也有很大缺陷，加之，当前我国的房屋拆迁机构的不独立，没有严格的拆迁评估监管体系，直接损害了公民的利益，使房屋拆迁估价缺少公平公正的原则，导致财务拆迁矛盾纠纷的发生。

而且，目前我国却没有一部专门针对农村房屋征收、补偿以及安置搬迁问题的法律法规。关于集体土地征收征用以及对私有财产补偿的大量原则性规定只是在 《宪法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《物权法》等相关条文以及国土、房屋征收部门出台的一些公告办法、听证规定中有所提及，且太过宽泛，各地地方性法规和政府规章规定的标准也各不相同。一方面是公权力缺乏对私人财产权的尊重，近年来以 “公共利益”的名义剥夺公民合法财产权的恶性事件时有发生，这不仅危害了社会稳定，也伤害了公民对国家的热情；另一方面是公民缺乏对财产权的安全感，虽然 “保护公民合法私有财产”写入了宪法，但基于我国宪法尚未司法化，私产缺乏法典的护佑，无恒产也就无恒心，这自然伤害到公民创富的热情和守富的信心。

《宪法》第10条第三款和第13条宏观上对土地征收补偿和私有财产保护进行了原则性规定，但我国宪法不具有可诉性，不能作为具体的法律依据，现实中只能作为参考。《土地管理法》规定涉及公共利益，可以征收征用土地，并对土地及其附着物进行补偿。但该法作为土地管理使用方面的专门法律规范，也只是对土地及其附着物的补偿做了简单规定，土地补偿偏低，更没有涉及对土地之上房屋的补偿。《物权法》第42条规定为了公共利益的需要，可以征收集体土地上的房屋及其附属物等不动产，但必须给予补偿且应保障被拆迁人的居住条件。因此，《宪法》《土地管理法》《物权法》对农村房屋拆迁的表述过于原则，不利于保护被拆迁人的合法权益。

2011年 《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台，从公共利益的界定、征收程序、补偿标准等几个方面加以规范。但是有关个人土地、房屋的征收和拆迁的法律依然是空白的，所以应该加快制定个人土地、房屋征收和拆迁相关的法律，规范征收过程、完善补偿标准、规范争端解决方法等，期待新的农房拆迁的法律制度注入城镇化。

（三）法律面前人人平等——城乡差别

1.城乡一体化，城乡二元结构的束缚对城乡规划法的冲击

城乡二元结构的存在，使统一的城乡要素市场始终没有全面建立起来。农村集体所有制和城乡二元体制没有及时配套改革，城乡分割的土地市场使得资源难以在空间上得到最优化的配置也拉大了城乡差距。目前，以 《城乡规划法》为代表的一些关键领域的核心法律已然出台，但却往往因其法律位阶的 “居庙堂之高”而无法对 “处江湖之远”的基层实践实现直接、充分的行为规制价值。由此，下位配合性立法不足的问题得以凸显。而且，城市规划与土地利用规划不相协调。两个规划分属两个部门，由于职能各有侧重，考虑问题的角度不同，在规划编制和实施过程中难以衔接，土地利用规划不能对城市土地市场用地活动进行有效调节和控制。

2.人口自由流动——户籍制度的束缚

作为城乡二元结构的制度支撑，不合理的户籍制度成为享受不同福利的依据，城乡人口可以在全国各地流动，但相应的社会保障制度等却不能在全国各地接转，从而阻碍了人口在城乡之间自由、合理流动，有损公民移动自由权利，导致离开农村的农民不能自主地退出农村，进入城市的农民工又不能公平地融入城市。而且，以户籍所属不同来划分享受社会福利的等级，这种做法严重影响了社会公平。

目前，中国户籍管理还是遵循1958年出台的 《中华人民共和国户口登记条例》，随着经济社会的发展，这一条例显然不能适应新情况。近几年，有关户籍的一些改革，只是停留在国务院的 “通知”层面上。因此，必须加快户籍立法，使得户籍改革制度化和法律化以确保其顺利实施。虽然现行户籍制度在打破城乡二元结构方面有所突破，农村人口向城镇流动相对自由，但附着在户籍背后的教育、医疗、就业、保障等缺乏相应的配套改革，现行城市失业、医疗、养老等基本社保制度将农村居民及农民工排斥在外，一定程度上的歧视性就业政策和多元结构的劳动力市场依然存在，农民长期徘徊在城市 “正规”就业的门外，这些都阻碍和制约了城市化发展。

3.“半城市化人口”对社会保障法的冲击

“半城市化人口”是指工作和居住在城镇中的农业户口者，这部分人群虽然远离农村选择在城市中就业和生活，但他们在子女教育、社会保障、住房等方面却享受不到与城市居民同等的权利。同时，由于在城市里没有选举权和被选举权，“半城市化人口”的政治权利也是缺失的。“半城市化人口”的存在和城市居民基本权利的不对等，必将对社会稳定和发展造成不良的影响。近几年来， “广东中山沙溪镇外来人员大规模聚集”“非京籍家长就异地高考到教育部门口上访”等事件的发生，正是对“半城市化”造成公民基本权利不对等从而引发一系列社会问题的真实反映。以下以社会保障覆盖不足为例，具体说明 “半城市化人口”基本权利缺失问题。

社会保障供需不平衡、社会保障统筹层次低引起的断保退保多发，使得大部分进城务工人员徘徊在当代中国社会保障体系之外，一旦伤病或失业，将使个人和家庭陷入巨大困境，从而带来一系列社会问题。

（四）城镇化对治安管理法的冲击

1.农民—市民—法律如何替代乡情治理

农民祖祖辈辈过着农业的生活，没出过家门，讲得是乡理乡情。在城镇化进程中，村民变成市民，居住方式、生活方式都要变成城市居民的方式，村民开始接触城市的规则。从乡村到城镇，从熟人社会到陌生人社会，农民弃农进城务工，要面对一份份协议，谁能细致地讲解大量的法律规定？事事处处讲法律，怎么 “安放”他们心中的乡理乡情？

2.熟人社会——陌生人社会的法律转换

1993年，国务院颁布施行了 《村庄和集镇规划建设管理条例》是指导我国村镇建设的基本法规，有效促进了村镇建设活动及其管理行为的规范化和法制化。当前我国城镇化深入推进，农村经济社会事业快速发展全面进步，《城乡规划法》《建筑法》《城市房地产管理法》《土地管理法》《物权法》等一批与村镇建设直接相关的法律法规予以颁布或修订。但在现实中，由于城镇化的高速发展，这些法律法规已经严重不适应新形势的发展：一是城乡是不可分割的整体，但城乡分治的管理，不利于统筹发展；二是计划经济成分浓厚，越来越不适应体制转轨后的开发管理；三是偏重技术管理，不利于政府职能转变需要；四是监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化；五是处罚的法律责任较轻，损害规划的严肃性。这些不足带来了决策的随意性，派生出城镇化进程中种种城镇规划上的乱象，城镇规划不合理、大量耕地被浪费等，迫切需要国家制定科学完善、适应新形势的国家新型城镇化规划法律制度。

3.行政区划变化——经济发展职能转向社会管理服务

在行政区划调整过程当中，尽管 “街道办事处”取代了 “乡镇政府”，但作为行政主体的原乡镇政府的行政职权和现作为派出机关的街道办事处的行政职权却发生了严重混同。宪法和法律对基层政府的规定，在城镇化推进过程中被不同程度地扭曲，造成基层行政组织法制局面的混乱。

我国行政区划制度主要由宪法规范予以详尽规定，没有从法律保留原则和宪法解释层面详细展开。尤其是伴随地方行政事务快速演变因启动宪法修改程序较难、法律不能及时回应、宪法解释适用的范围又极其狭窄，当乡镇、社区等基层行政体制发生频繁变动时，就造成了行政区划法制的荒漠化现象。从农民转变为市民、村落转变为社区、乡镇政府转变为街道办事处、经济发展职能转向社会管理服务，这对基层政府治理带来了严峻挑战。

4.城镇化对治安管理法的冲击

在新型城镇化推进过程中，村民转变为市民、社区取代村落、街道办事处替代了乡镇原先的管理角色，一系列角色变迁导致新的法律主体以及法律效果的产生。法律自身的稳定性与社会实践的流变性发生了激烈碰撞。根据法律规定，街道办事处工作对象是城市中的居民，工作任务以城市管理和社区服务为重点。但在行政区划更迭的具体行政实践中，街道办事处不仅要行使上述法定的服务职能，同时还要行使乡镇一级政府的行政职能，特别是经济行政法的职能。在唯GDP论的政府考核体制下，作为行政区划过渡期的街道办事处往往将工作重心放在后者。

特别是 “城中村”的出现滋生了诸多社会隐患，从而严重影响了中国城市化的质量与发展进程。首先，混乱的行政管理体制使得 “城中村”成为都市中的 “小社会”。受中国长期存在的城乡二元管理体制的影响，“城中村”虽然被拉到都市内部，但是仍然保留着传统农村本色，无论是村民的思想观念、生活方式，还是住房的建筑风格、居住习惯一切都显得与都市现代文明环境格格不入。从这一点来看，“城中村”并没有实现真正意义上的城市化。

“城中村”落后于现代文明社会的思想道德观念、“食利”性的经济来源、滞后的城乡管理体制等诸多因素使得 “城中村”的居民不少游手好闲、不务正业，“黄、赌、毒”问题日趋严重，打架、偷盗等非法行为时有发生，给城市社会治安和管理带来很大压力。

5.“城市病”——城市的建设和管理

随着城市化进程快速推进，城市的建设和管理跟不上城市膨胀发展的需求，从而引发一系列被称为 “大城市病”的问题和矛盾，主要表现在人口膨胀、交通拥堵、环境污染和资源紧缺等方面。这些城镇化领域的矛盾解决缺乏法律支撑。例如城市化带来的人口向城市集中，给城市管理带来新的挑战，而目前，我国7.3亿的城镇常住人口却没有一部城市管理法，城市管理目前是借法执法，比如对城市中无证经营的行为，得借工商部门的法来管理；对随地吐痰的行为，要借卫生部门的法来管理。

（五）城镇化带来的金融法律冲突

1.分税制——税法问题

不完善的分税制改革以及中国畸形的所谓政绩官员考核制度大大地加快了这种 “土地城市化”的进程。1994年的分税制改革，一度使得中央财政状况大幅好转，但是却出现了 “财权上移，事权下移”的局面。面对财权事权的不对称，地方政府为了促进当地经济更快地增长，就更加倚重 “土地财政”为地方基础设施建设进行融资，以及维持地方财政的收支平衡，从而导致中国 “土地城市化”在近几年里大范围地扩张。

2.政府融资问题——预算法

城镇化的资金主要来自地方政府融资。根据财政部财科所的测算，城镇化率每提升1个百分点，地方政府公共投资需求将增加5.9个百分点，并认为 “十二五”时期因工业化和城镇化带来的地方政府公共投资规模将在30万亿元左右。根据 《中华人民共和国预算法》第28条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。实践中，由于财政预算内资金和增量土地收入日益捉襟见肘，地方政府应对财政收支缺口较为普遍的做法是通过城投公司等平台进行融资，中央政府也试图通过代发地方债予以缓解。

从珠三角和长三角发达城市政府融资法律层面来看，普遍存在着缺失风险评估和风险管理、债务结构不合理、到期存量债务偿还压力大、部分地区和行业债务风险较高等隐患。从目前来看，尽管国务院和银监会严令禁止地方政府融资平台贷款，但鉴于在法律上没有对政府融资含义予以明确界定，如地方政府可以随意设立公司制的融资平台，再加上银行可以提供利率低、额度高、周期长的政策性贷款，由此导致对政府融资的法律风险规制难以取到良好成效。因此，不受法律规制的地方政府融资领域风险将成为推进新型城镇化无法回避的核心金融风险，亟须从法律层面予以破解。

（六）“村改居”——组织法律问题

城镇化过程中 “村改居”行为虽然有我国宪法规定的在城市和农村基层实行城市居民委员和农村村民委员会制度，以及中共中央、国务院等出台的有关政策性文件等为其提供依据。但是，在法律适用方面，仍面临着诸多制约，如 《村民委员会组织法》和 《居民委员会组织法》分别对城乡基层群众自治性组织——农村村民委员会和城市居民委员会的成立、撤销、变更的条件和有关程序加以规定，而在城镇化过程中，乡村变为城镇后，为使得基层群众自治性组织无缝衔接，有效开展基层群众自治活动，为乡村顺利变为城镇，农民转为市民，原有的农村生活方式和管理方式稳步有序过渡，原有的农村村民委员会转变为城市居民委员会，即“村改居”势在必行，而相关组织法对此却无具体规定，就存在 “村改居”组织法律依据不足的问题。①梁盼：《城镇化过程中 “村改居”的法律问题研究》，《中共湖北省委党校》2014年第1期。

此外，城镇化过程中 “村改居”行为还与行政法的行政法治和行政程序正当原则不相符；另外，城镇化过程中的 “村改居”行为还与当前的土地法律制度、户籍法律制度、经济法律制度、社会保障法律制度等存在矛盾之处。

（七）政策对法律的冲击

城镇化本身具有顶层设计的政策属性。城镇化中一些特殊的制度安排对违法性构成阻却，政府在旧城拆迁改造中，没有正式批文，常以会议纪要代替行文，在实践中，违法式改革并非毫无依据，其大多基于具象的局部政策性文件而为。又如在地方改革中普遍存在的 “先行先试”现象，即可依据立法机关的特别授权、特定的免责规定 （如试错权）等阻却其违法性。如何在确保政策手段积极效应的前提下提升法治化路径的权重？如何切实形成政策与法律的良性配合？这都成为亟待解决的现实问题。

二 新型城镇化的法治路径

城镇化必然带来相关法律制度的变革与创新，法律制度的完善必然进一步推动城镇化的良性发展。法律制度并不能解决城镇化进程中的一切问题，但完善的法律制度却是解决社会问题、调整社会关系最重要的手段和保障。因此，从理念、立法、执法、司法四个方面建立起一个法治化体系，城镇化推进才可能在法治轨道上运行，不偏离既定航道，符合社会经济发展的要求。

（一）用法治思维推进城镇化

1.政府依法行政能力提升

作为新型城镇化建设主导者，政府能否依法行政事关本轮城镇化建设的成败。政府在城市化进程中担当着重要的组织、协调和管理角色，掌握着更多的社会公共资源，在城市管理过程中，执行政策法律，事关百姓利益，而且还面临着权力商品化的考验。因此，领导干部学法用法懂法，是城市化建设中非常重要的基础性工作。

首先，强化领导干部的宪法意识，树立国家一切权力属于人民、权利与义务相统一的观念，认真依照 “国家尊重和保障人权”的宪法原则，推动形成全面完善的新型城镇化建设法制体系。其次，深入学习宣传社会管理、促进经济发展、保障和改善民生方面的法律法规，特别是加强反腐倡廉法制宣传教育，抓好公务员法、行政监察法、审计法、刑法和廉政准则等相关法律法规和党纪条规的宣传教育，不断增强辖区各级领导干部遵守法律、廉洁自律、依法决策的自觉性，最大程度杜绝新型城镇化推进过程中侵犯社会主体合法权益、社会公平正义缺失、国家政策异化现象的发生。改革开放以来关于城镇化建设不断试错的实践证实，依法行政所取得的建设成效能够阻断违法行政引发社会矛盾的冲击，能够最大程度实现改革红利从而普惠于民。

2.加强 “新市民”的法制宣传教育

随着城市化的发展和户籍制度改革，许多地方陆续撤村建居，大量农村村民进入城市就业和居住，在切实依法保护这些来自农村 “新市民”合法权利的同时，要着力加强法制教育和法律素质的培养，实现城市化进程中村民向市民的合格转变。

积极开展以 “学法律、讲权利、讲义务、讲责任”为主要内容的公民法制宣传教育，促进公民依法行使权利、履行义务，自觉用法律规范行为；开展 “法律进社区”活动，着重宣传居民委员会组织法、妇女权益保障法、治安管理处罚法、人民调解法、安全生产法、劳动保障监察法、禁毒法、人口与计划生育条例等法律法规，培育居民的民主法制意识；抓好流动人口普法宣传工作，普及有关劳动、治安等法律法规，提高流动人口的法律意识。

加强法律供给，保证城镇化建设有法可依。习近平总书记提出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”

3.城镇化法律体系化

以科学、完善的法律体系促进和规制城镇化发展，是现代法治国家的共同特征。这个法律体系包括税法、环境法、房地产法、行政许可法、城市规划法等多个部门法，全面实现新型城镇化的法治化，要建立一整套规范和保障新型城镇化顺利推进的法律制度体系。第一，全面梳理现有的城市建设、农村建设法规。清理、废止、修订过时的与发展要求不相适应的政策法律规定，或与 《新型城镇化法》冲突的法律法规，例如修订 《环保法》《建筑法》等与 《新型城镇化法》冲突的部分或条款。对原有一些制约城镇化进程的政策法律法规及时加以调整，对与发展要求不相适应的政策法规要适时完善，对已经出台行之有效的具体措施要认真落实到位。第二，出台 《新型城镇化法》，鲜明制定出负面清单、权力清单、责任清单。第三，尽快出台 《民法典》，全面规范城镇经济社会发展。

4.加快户籍立法，打破城乡分割制度

尽可能放宽设区市的落户政策，要合理确定大城市的落户条件，全面放开中小城市和建制镇户籍限制，在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇，允许有合法稳定收入、合法稳定住所的农业人口按照本人意愿办理户籍迁移。允许有合法稳定收入、合法稳定住所、按照国家和省规定参加社会保险一定年限的农业人口按照本人意愿办理户籍迁移，有立法权的地方人大或政府应当根据当前经济社会发展现状和当地具体情况，先行制定地方性法规，在地方层面探索解决户籍等突出问题，从根本上改变人口迁移方式，实现以行政调控为主向经济调控为主的转变，遵照规范的法律制度、依靠社会经济调控的力量、尊重个人自主选择的原则实行户籍迁移，逐步将目前的户籍管理制度由行政调控为主向经济调控为主转变。其次，逐步改革依附于户籍管理制度的城乡差别化政策。不断剥离户籍附加利益，使得附加在户籍上的经济利益不断地被剥离开来，从而减轻改革阻力。最后，优化户口登记制度，建立国际上通用的以居住地为标准的户口登记制度，让户籍在负责人口登记的同时，也起到标志人口分布的作用，实现城乡居民户籍登记一体化，对流动人口实行流动人口居住证制度。

5.建立城乡统筹的社会保障法律体系。

农民市民化，要穿上市民的就业、教育、医疗、住房、养老这 “五件衣服”，实现常住人口的基本公共服务均等化，需要法律保障的大量公共投入。在法律制度设计上，要把城镇居民和农村居民作为一个整体来规划，借助住房、养老、医疗、就业等方面的配套改革，逐步改变长期形成的城乡二元社会保障结构，逐步消除城乡社会保障之间的基本差别，逐步实现城镇企业职工养老保险与新农保之间、城镇基本医疗保险与新农合之间、城乡医疗救助制度之间的衔接，消除城乡之间的制度障碍，保证城乡各类人群社会保险关系转移接续的顺畅进行，进而促进农村人口向城镇的顺利转移。其次，把农民工作为重点纳入社会保障范畴。在 “新农保”与城市社会保障体系尚未统一、社会保障基金由地方分割管理的情况下，可以建立针对农民工群体的全国范围内的社会保障基金体系。在这种基金体系下，农民工进能够顺利地融入城市社会保障体系，退又能加入 “新农保”，从而保护其合法权益。

6.改革物权法律制度

从技术角度看，《物权法》的有些行文还不够规范和科学，还不符合物权法和民法的法理。有些规定稍显生硬。物权法对很多问题的规定还比较 “粗糙”，原则性的条文比较多，具体程序性规定不很详细，有待其他下位法律法规进一步细化。确立物权法恒产制度，通过全民参与物权立法，宪法 “公民的合法的私有财产不受侵犯”的规定将有更为坚实的支点。

7.完善土地管理法，推进土地流转试点进程

新型城镇化将开启农村新一轮改革，土地流转乃大势所趋。为解决城镇化进程中的用地 “瓶颈”，土地配置市场化、农村土地资本化，优化农村资源配置和产业结构，为实现统筹城乡发展探索出一条新路。十八大报告明确提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，并依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权。土地是农民的命根子，这项举措将使被征地农民的利益得到保护。依法构建土地管理体系。在现有国家有关城镇管理法律法规的基础上，配套完善地方性规章制度、管理办法和具有约束力的居民公约与乡规民约，填补农村土地改革立法空白，为新型城镇化建设提供法律依据。

8.完善城乡规划法

首先，必须要依法编制规划，坚持先规划后建设、先地下后地上、当前和长远相结合等原则，提高规划的科学性。其次，在实施上严格执行《城乡规划法》，按照法定程序审批或变更规划，切实减少规划的随意性。特别是要建立规划决策终身责任追究机制，让那些 “拍脑袋审批、拍胸脯保证、拍屁股走人”的决策者心存敬畏、谨慎决策。

9.加强环保立法

保证城市有序发展和城市改造间平衡，包括确定农业、林业的发展、保护自然景观和城市景观、遵循可持续性发展原则。通过制定环境保护单行法如 《公共卫生法》《环境卫生法》《住宅与规划法》等，对城市建筑和环境卫生进行引导和管理，缓解了 “城市病”问题。平衡、合理利用自然空间、城市空间和郊区乡村的土地。合理控制交通容量，保证空气质量、地表水和地下水质量，保证生态系统平衡，保护城市建筑遗产，预防自然灾害、工业灾害和各种污染。城镇发展要遵守水、肥料、环境污染法律法规，强调对生态环境和历史遗迹的保护。

10.提升人大的立法职能

各级人大应当立足本职，更有效地承担起制度建设和供给的主要职责。作为立法机关的人大，要重点专注于法制建设，改变长期以来泛行政化的倾向，应围绕城市化进程中涉及的相关问题进行立法调研，加强旧法旧规修订和城市化的专题立法工作，保障制度供给适应实践发展的需要。

11.走立法式改革之路

“违法式”改革就是在先不修改现行法律制度的情况下，以解放思想和大胆创新为名，冲破旧的思想观念和法律制度的束缚，开创发展的新路，在改革实践取得实际成果并成为共识时，再启动修法程度，修改废除旧法律，将违法式的改革创新经验上升为新的法律制度。立法式改革就是先提出改革动议，并就改革议题进行广泛的讨论以取得共识，然后通过法定程序对改革议题进行立法，在改革法案依照法定程序通过后，再依法进行改革。违法式改革是改革实践在前，立法保障在后；立法式改革是改革立法在前，改革实践在后。简单地说，违法式改革是 “先改革，再变法”。立法式改革是 “先变法，再改革”。

在现代法治国家，改革模式均系立法式改革。经过三十多年的改革，我国已经到了一个必须转变改革方式的新时期。我们不仅要转变经济发展方式，而且要从战略高度转变改革创新方式，将改革创新纳入法制的框架之中，走依法改革创新之路，实现从违法式改革向立法式改革的重大转变。

立法式改革须先立良法，再依法改革。法律以正义为依归。新制定的法律必须体现社会公平正义，符合宪法，如果宪法存在缺陷或不足，应当通过正当程序修宪。在良宪和良法的基础上，将改革纳入宪法和法律的框架之中。只有走上立法式改革的轨道，才能从根本上摆脱违法式改革造成的种种困境。

（三）严格执法，保证城镇化相关立法得以有效落实

1.依法严防农民土地权益受损

依法监督检查大拆大建过程中侵犯农民土地合法权益行为。做好集体土地确权工作，从所有权和用益物权两方面保障农民物权和征收权益。建立科学合理的征地和拆迁补偿标准，在坚持同地同价原则上合理确定补偿标准。

2.依法控制农地非农化规模

严格按照国土管理法律的要求，严控耕地资源使用规模和面积。通过推行农业科技知识产权战略，依法保护现代农业生产技术专利，依赖“科技＋法律”的模式拓展提升现有耕地资源保护空间。有效缓解新型城镇化建设和耕地保护的冲突。加大管理执法力度，坚决整顿城管执法不力、乱执法现象，做到依法依规管理城市，对违法占地、违章建筑、随意侵占公共配套设施用地等违法违章现象，一律严肃处理，杜绝领导意识、人情执法。

3.坚持依法规范土地权益

伴随我国工业化、城镇化进程的不断加快，今后在相当长一段时间内围绕土地资源利用与保障的矛盾将会更加突出，因土地制度引发的维权案例则向新型城镇化建设提出了严峻挑战。中国社会科学院发布的2013年《社会蓝皮书》为此指出，近年来每年因征地拆迁引发的群体性事件占所有纠纷的50%左右。因此，我们必须从法治政府视域高度关注土地资源供应、土地资源利用、土地资源权益保障等问题。①刘宏长：《土地出让金当用于城镇化建设》2013年4月23日，搜狐网 （http：／／news.focus.cn／bj／2013—04—23／3176403.htm l）。在推进新型城镇化过程中，要把城镇化建设和群众合法权益结合起来，建立权益保障法律化、土地配置市场化与农村土地资本化齐头并进的推进机制。提高农民在土地增值收益中的分配比例，消解 “城进”与 “民退”的紧张关系，消弭社会不稳定因素。②社科院：《征地拆迁引发的群体性事件占总数一半》2012年12月18日，新浪博客 （http： ／／blog.sina.com.cn／s／blog＿a576e1ea01019wqd.htm l）。

4.规范房屋拆迁管理程序，促进政府职能转变

一是政府管理与市场主体剥离开，政府要依法行政，管好政府该管的事情，建设单位要依法从事建设活动；二是政府对拆迁中属于民事关系的行为，原则上不干预。对于拆迁当事人之间的民事行为，应当根据双方的协议，按照 《民法通则》《合同法》等法律去规范。

5.以符合法定程序和要求的方式推行改革试点

我国幅员广阔，情况千差万别，采取试点先行的探索路径是我国改革的重要特色和基本经验。但改革试点政策大都出自政府或政府部门，而经过立法机关审议颁布相应法规的改革试点并不多。这种重行政、轻立法的改革试点模式，虽有利于提高行政效率，但不利于提高整个社会的规则意识和法治观念。

6.地方政府融资风险的法律防控

根据我国目前法律规定，地方政府不能成为地方政府债券发行主体和银行借贷主体，实践中以国有独资公司形式出现的公司制并不符合公司法理，仅仅是地方政府融资冲动和利用法律形式主义要件结合而成的混合体。所以，一是要从规制主体视角限定政府融资形式，从法律角度规范政府融资主体，成立非公司制并且受政府有效控制的融资机构。二是从惩处机制视角强化政府融资责任。要建立健全投融资行政决策机制，将投融资管理工作纳入政务信息公开范畴，实现政府融资透明化、决策程序化、监管社会化。三是从监督检查视角防控政府融资风险。制定地方资产负债表，抓紧清理核实并妥善处理各级政府融资平台公司债务，按照轻重缓急、风险大小原则处理债务偿还和在建项目后续融资问题。联合纪检监察、财政、审计部门，加大清理规范已成立的政府融资公司，适时推进融资平台和融资公司双轨分离融资机制。要严令禁止地方政府违规担保承诺行为，严格审查信贷管理和资金运行全过程。

深化金融体制改革，为实现城乡经济社会统筹发展提供金融保障。还应当建立以财政为基础、政府融资平台为主渠道、土地增值收益为补充，以民间投资和综合金融服务为支撑，以引导产业资本投入和企业履行社会责任参与城镇化建设为创新的投资、融资服务体系。创新融资模式，综合利用财政补贴、发行债券、金融贷款、企业投资、社会融资等多种渠道和多种形式，筹措保障性住房建设资金。制定 《农业政策性金融法》《农业保险法》《合作金融法》等相关法律制度，进一步明确农业发展银行的性质和功能，明确农业保险的实施范围和实施方式，以及政府在农业保险中应发挥的作用，明确对农村合作金融组织的产权组织形式、融资渠道、经营机制、管理模式、运营规则、职能作用。

7.联合执法

加强公安、工商、城建、卫生、环保、交通等各有关职能部门之间的沟通协调，依法行政，公正执法；整合各部门、各行业的法律资源优势，构建一个司法、行政、执法等多部门相互协作，紧密联系的长效机制。

（四）健全法律救济途径

1.提供充分的法律救济

为城镇化过程中侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的行为提供充分的法律救济。建立健全征地拆迁领域法律救济机制，建立公检法和信访机关信息交流共享机制，进一步拓宽群众法律诉求渠道，从而降低社会维稳成本。建立事前公平协商机制外，还要考虑打通事后救济途径的问题，保证农民利益诉求渠道的畅通，即保障农民的司法救济权利。政府让位于市场，行政手段让位于司法救济途径。

2.加强基层法律援助机构的建设

基层法律援助机构是我国法律援助体系的基本细胞，也是开展法律援助工作的基本单位。要提高我国对农民工法律援助的整体水平，就必须加强对基层街道、乡镇司法所的建设。各街道、乡镇司法所可以尝试通过与当地建设、劳动与社会保障等行政部门联合成立法律援助工作站，更好地保证农民工能够就近快捷地申请与享受法律援助服务。在农民工比较集中的地区，可以设立农民工接待室，指定专人负责农民工法律援助申请的接待工作。

3.规范法律解释和适用

从行政立法上来看，建议通过引入法律保留条款和构建完善的宪法解释制度，从而消解宪法稳定性和行政实践的紧张关系。规范权威机关对既有规范的解释和适用，包括对特定规范的释义、对立法原旨的追溯、对冲突规范的选择等，通过不断的法律解释发展既有规范，在避免修改的前提下使其对实践中的新问题形成全面的制度性回应。

4.多部门合作进行法律援助

对进城农民的法律援助工作是一项非常巨大的社会工程，他不可能由哪一个独立的部门就能很好地完成，而是需要司法、行政、执法等多机构、多部门的相互合作，才能取得最佳的效果。所以，作好对进城农民的法律援助工作要最大限度地整合各部门、各行业的法律资源优势，形成巨大的合力，从而逐步建立一套稳定长效的法律援助机制。