体制转型与组织重构：新型城镇化畛域中的农垦社区治理——以广西农垦区为例*

李志强 张华荣 张娜

内容提要：城镇化的迅速发展使新农垦社区场域建构要素的集聚效应日益凸显，农垦组织结构系统和机制要素越来越体现出市场化和开放性的特征，农村社区的治理体制、主体框架和发展路径日渐清晰，而与此相比，陷入历史体制性沼泽中的农垦社区在城镇化发展的历史机遇中，却日益处于边缘化的境地。广西壮族自治区农垦也在这种历史变迁过程中，农垦组织从结构与功能方面都发生了较大变化，主要表现在组织结构的行政化和部门内部权力的集结化。为突破发展困境，推进农垦改革，建立企业市场化经营体制、农场经营管理体制，广西壮族自治区农垦改革开始朝向行政与社会职能的功能分离，混合角色清晰与实体化和社区组织机制调适与新要素整合的方向发展，探索出了一条面向政府化的独立区划，自治性社区经营和融入区域整体系统的新型城镇化与农垦社区的建构路径。

十一届三中全会后，在党中央和国家农垦管理部门的推动下，各地的农垦企业在市场化改革和集团化经营方面成效显著，很好地发挥了对于国家农业生产经营的示范作用，提振了现代农场的生产力水平。但另一方面，作为生产力和生产关系两方面示范中国农村集体所有制形态的农业企业组织，其本身的探索就充满曲折，很多历史遗留问题尚未解决，再加上发展体系仍然囿于计划经济体制范畴，在经济形式、产业结构、分配方式和导引动力方面与市场经济呈现出较大程度的悖离①龚怀林：《江苏农垦事业的历史追踪与思考》，《中国农史》1996年第4期。，这种畸形的体制和经济形态也导致了农垦的国家政治身份的特殊性和区域体系中领导关系的差异化和复杂化，区划属性和部门隶属关系定位模糊，在国家整体行政体系的运转过程中职责不清，地位尴尬，特别是在生产经营和社会事务双重职能中左右摇摆，背上了沉重的历史包袱。迅速的城镇化推进促动了农村社区建设的发展步伐，农村社区的治理体制、主体框架和发展路径日渐清晰，而与此相比，陷入历史体制性沼泽中的农垦社区在城镇化发展的历史机遇中，却日益处于边缘化的境地。那么，从农垦的历史和现实的溯源来看，问题的原因究竟有哪些，除去学界一般性认知的经验性总结之外，对于具体的农垦区域而言，还有那些特殊性要素蕴含在其中，而对于城镇化视域中的农垦社区的体制改革和建设思路问题，作为经验性的问题阐释，理论建构和研究路径的关注点又该如何设计，对于现实的农垦社区改革发展的指导作用将如何体现，这些都是本文尝试探索的问题方面。

一 农垦社区变革：问题反思与系统功能重构

从历史的经验来看，新中国建立后农垦起步到改革开放以来，伴随国家政经体制大环境的时空迁移，农垦社区自身也发生着深刻的结构性变革，传统体制性框架逐渐疏解，生产经营与社会事务一体化的双重功能并存格局出现松动，隶属关系和权责界限开始清晰，建构新社区场域要素的集聚效应不断体现，农垦社区的社区效果不断趋向明朗。这种积极效果的产生源于市场经济转型发展而导引的行政体制改革和基层治理模式的重构动力。农垦组织作为一种特殊的公权力组织，是新中国成立之初特殊的国际和国内政治背景下的产物，它作为国家边疆管理的特殊手段，肩负着对地方整合与国家认同等政治社会功能。在社会转型发展的时代背景下，农垦组织也开始在传统的国有制和集权控制的资本组织形式方面进行改革，通过调整传统国有所有制结构，组织能够逐渐适应市场经济并转化为相应的市场主体。十一届三中全会以来，农垦系统按照中央关于经济体制改革的总体要求，结合自身实际，进行了一系列改革，取得了重大进展，从税制改革、产业化经营、大小农场嵌套的双层经营体制、所有制结构改革，到企业制度创新、垦区管理体制改革、农垦社保体系建立及外向型经营思路的确立①赵方田、彭剑良：《农垦经济体制改革二十年的基本进程》，《中国农垦经济》1998年第11期。，农垦整体结构系统和机制要素越来越体现出市场和开放的特征属性。广西壮族自治区农垦也在这种历史变迁过程中，农垦组织从结构与功能方面都发生了较大变化，宏观环境变迁导致农垦组织原有结构优势的流失，而出现了 “内卷化”困境，表现在组织结构的行政化和部门内部权力的集结化。自2000年开始，随着广西农垦管理体制 “四大改革”的开始，农垦结构进入重新整合的阶段，当然，由于农垦体制的计划属性的痕迹难以彻底消除，与市场化改革要求尚有较长距离，因此改革后的广西农垦组织很难获得组织结构功能的现代性，呈现出传统与现代要素悖离的特点。

二 传统农垦社区体制的问题悖离与冲突表现

农垦社区组织作为一种在特定历史背景和政治体制之下形成的以特定目标和利益结构为建构方式的组织模式，其发展变迁的动力除了来自维持组织自身系统的内在逻辑之外，难以脱离组织外界宏观环境尤其是制度环境为组织提供的资源依赖和激励机制。因此，作为承担着生产经营整个社会事务双重职能的组织集群，很难摆脱更大范畴的国家与社会关系的大场域时空格局。换句话说，农垦组织变迁始终处于公权力主导下的 “外源强制性”和组织内部集团及个人反馈性的 “内生强制性”两种力量的博弈之中，而这种博弈并非是均衡运动中的系统功能的自然进价，而是在某种偏离的态势下曲折迂回，螺旋前进的状态。

（一）计划与市场管理权限的边界冲突

农垦组织的变革与外界制度环境的变迁紧密相关，制度助推或阻碍了农垦组织结构流变和功能的迁移。改革开放的逐步深入，使长期以来受计划管制的农垦组织开始进入体制性调整的阶段，广西农垦经济也通过集团化改革、产业化经营，培育壮大龙头企业，大力发展园区经济和非公有经济，实现了跨越式发展①周超光、胡光明：《广西农垦管区国有小农场总场改革模式的探索》，《中国农垦》2008年第1期。。可以说，改革开放特别是进入21世纪以后，中国农垦总体进行了较为系统、深入的市场化思路改革和企业化经营模式探索，成效明显。然而农垦组织由于其产生的特殊历史环境和曾经的政治贡献，而作为带有某种地方性政治权力标签的组织形式，难免成为地方政府和利益集团组织的特殊公权力的代理者。有学者指出，国有农场实行公司制改革未能突破原有运作模式而难以适应竞争农业发展的要求，除少数垦区将社会职能移交当地政府外，绝大多数垦区国有农场政企、社企实行的是内部分开②郑有贵：《我国农垦体制改革回顾与辨析——以黑龙江、海南两省为例》，《中国经济史研究》2004年第4期。。在广西农垦组织变革历程中，区域生产要素及制度性资源的分配构建了主导部门及相关利益主体推行变革的动力基础，在利益格局和资源配置既定之后，权力掌控者倾向于用制度安排的方式固化已有的利益格局并获得合法性和权力支持。在桂政发 〔2006〕29号文件之前，广西国土资源局向农垦地区派驻的土地管理机构一致缺位，农垦土地权限难以下放，农垦土地管理一直在企业管理和政府管理之间徘徊不进③李贵银：《论广西农垦土地管理体制改革》，《中国农垦》2009年第6期。，严重迟滞了农垦地区工业化、城镇化发展进程。由此可以看出，对农垦组织而言，政府构成了区域发展及区域内公权力组织生存和发展的主导力量，权力掌控着的经济观念、行为和制度安排发挥了较于资源更大的影响。虽然改革后的广西农垦组织一段时间之内较好地维持了高于之前的生产收益和经济绩效，激励了主体维持和巩固组织企业化、集团化整合等市场改革战略的推进，各方合意维持了农垦组织系统的稳定性及组织功能调试的延续性，特定的历史条件下确实起到了较好效果。但由于避开产权问题来搞改革，农垦企业国有资本比重过高、产权不清、政企难分、负担过重以及厂长负盈、企业负亏、农场负债、政府负责问题得不到根本解决①方丽槐：《桂平雄对农垦企业改革的几点理性思考》，《中国农垦经济》2001年第5期。，特别是国有小农场的改革与发展相对滞后。正如中国农垦经济发展中心学者贾大明指出，不少垦区的改革缺乏动力和新思路，且进展缓慢，或习惯于用行政手段指挥经营，或幻想靠行政主导或国家投资来振兴农垦，或过分强调农垦特殊性，或忽略农垦企业性，习惯于企业经营、社会管理、政企合一的传统管理模式，或不重视研究学习市场规律和市场需求，强调客观困难，不愿主导探索和改革等②贾大明：《浅议我国农垦系统改革、发展和稳定的思路与路径》，《经济研究参考》2006年第57期。，这也从侧面说明，农垦组织市场化过程仍然面临不少考验。

（二）垂直控制与松散协作的关系冲突

新中国成立后在高度集权的计划经济体制下，国家采取了一系列强有力的政策法令，设置了农垦组织边疆稳定和防戍守边、发展生产的任务。农垦组织建立之初，主要以国家战略需求为发展导向，组织行政带有极强的政治色彩，如20世纪60年代初，中央政务院为扩大橡胶树的培育，颁布了 《中央关于转发 〈国营农场领导管理体制〉的规定》，规定从农业部林业管理总局到各省林业厅到植胶区专署及县人民政府，都设立了相应的橡胶管理部门或机构，并设专门的书记分工领导植胶工作。后来，农垦局逐渐下放到省区，负责国营农场的生产计划、产品处理、资产管理和人员调动等部分地方性权力。但实际而言，这段整顿主要是针对国营农场经营无序而意欲恢复集中管理，对农垦组织进行的重新权力分配。在权限方面，地方自主性经济决策很难进入决策者视野，就价值取向而言，这是典型的国家本位政策主义。

在国家主导性政策框架下，农垦组织呈现一种典型的垂直型层级治理结构：权力运作的直线式管理。如广西农垦属于地方垦区，人、财、物全部由自治区政府管理。自建立垦区以来，广西壮族自治区农垦局对垦区所属企事业单位一直实行垂直领导和全面管理，只有个别农场曾一度交给属地市、县，后又并入省级农垦垂直管理体制①丁哲元：《关于广西农垦集团化改革的思考》，《中国农垦》2006年第4期。，产生政企不分，层级错序，职能错位的问题。70年代末到80年代中后期，随着国家工作重心向经济建设转向，农垦企业开始了扩大自主权的企业化改革，各地农垦组织开展了力度空前的集团化改革，农垦企业在组织自主权和领导管理体制方面进入新阶段。农垦组织属地化管理权限增强，在组织层级和结构方面表现出更多灵活性，农垦企业开始承担更多的经济和社会职能：一方面，城镇化的发展推动了农垦企业系统逐渐向社区治理模式转移的过程，农垦组织系统的内部权力结构和治理结构趋向于实际性地方治理的思路；另一方面，农垦组织整体而言仍然实施的是国家农垦总局自上而下垂直管理的模式，很大程度保留着计划经济的管控痕迹，这就同农垦在地化发展思路构成张力。组织结构和功能产生了较严重的错位，无论对于经济生产，还是社会治理都带来一定困惑和挑战。

（三）生产经营与社会事务权责界定的角色冲突

农垦缘起特定时代背景与制度框架，是我国借鉴苏联经验的基础上创立的，符合当时国家和政府急需的农副产品及战略物资的制度安排，并且对于安置人员，保境安民都起到了示范性作用。随着国家经济体制与行政机制的转变，农垦社区同时兼顾生产经营并大量承担社会管理职能的社会形态，已越来越不适应时代的发展要求。在计划经济体制下，农垦封闭式运营，经营内容单一，作为一个行业来对待不无道理。然而，随着改革的不断深化，农垦经济向开放型、多元化方向发展，农垦社会事业的内容不断增多，企业负担日益繁重。农垦不仅有相应的公安、检察和法院等政府机构，还要自办教育、卫生、文化交通、通讯等事业，甚至要自办能源，还要进行小城镇建设，也即是说农垦拥有地方政府建制内的所有功能。面对农垦的这种特殊性，如果继续把它作为一个行业来进行宏观管理必然存在许多漏洞。尽管农业部农垦局也主管农垦系统的社会管理工作，研究制定垦区社会发展战略、规划、政策、法规，但毕竟是偏重于经济管理，这跟农垦所担负的众多社会事务相比是不相称的，地方政府只取不予的做法导致了同农垦企业间的矛盾。从体制性溯源看，农垦隶属于不同的地方政府建制，但地方政府大多数对农垦只是负责收取税收而不返还，也没有把垦区纳入当地统一的发展规划，致使农垦仍要自我承担大量的本应由政府承担的行政职能，仅直属直供垦区每年的政社开支即高达20亿元以上，其中国家财政只拨给5亿元，其余全由企业负担，造成垦区和地方政府之间尖锐的矛盾。可见，现行农垦管理体制存在很大的缺陷，地方政府该管却不愿管或无力管，国家想管却没有资格管，最终只好全落在农垦自身上，这势必影响了农垦企业改革的深度。换句话说，不管采取什么形式，只要企业还承担着大量的政府和社会功能，就不可能真正实现政企分开，也就不可能使农垦企业成为真正意义上的企业①尚启君：《论影响农垦改革与发展的三个核心问题》，《农场经济管理》1999年第1期。。可见，现行农垦社区管理体制存在诸多问题且矛盾不断深化，其生产经营和社会事务角色如果将继续混淆，必然会直接影响农垦社区改革的深度和广度，难以达到有效适应市场经济的要求。

三 新型城镇化与农垦社区组织结构的系统重构：广西实例

正如上文所述，受现行整体农垦系统行政结构和治理机制的制约，广西壮族自治区农垦也在这种历史变迁过程中，表现出了计划与市场管理权限的边界冲突，垂直控制与松散协作的关系冲突，生产经营与社会事务权责界定的角色冲突等发展困境。为推进农垦改革建立企业市场化经营体制、农场经营管理体制，做到新时期农垦社区功能作用明晰化、具体化，广西壮族自治区农垦改革开始朝向行政与社会职能的功能分离，混合角色清晰与实体化和社区组织机制调适与新要素整合的方向发展，取得了一定成效。

（一）行政与社会职能的功能分离

国有农场具有区域性特征，同一般的工商企业相比，社会职能往往分而不离，需要因地制宜进行改革。中共中央、国务院印发 《关于进一步推进农垦改革发展的意见》 （中发 〔2015〕33号）将国有农场承担的社会管理和公共服务职能纳入地方政府统一管理，但允许各地结合区域经济社会发展实际分类分步推进办社会职能改革①农业部农垦局：《农垦改革发展文件解读》，《中国农垦》2015年第12期。。正如前文所述，针对农垦社区存在的管理制度的缺陷，其改革应遵循管理职能与生产经营职能分开、国有资产所有权与经营权分离的原则，按照生产经营职能与社会管理职能相分离的原则，将农场经营性资产和资源剥离出来，组建实业公司，推进农垦集团由管理型企业向经营型企业转变。广西农垦的改革是从1979年开始的，当时以 “政企分开，简政放权，增强企业活力，提高经济效益”为方向，重点进行了发展农工商综合经营，兴办家庭农场，实行联产计酬的家庭承包制和建立场长 （厂长、经理）负责制与承包经营责任制等一系列改革，取得了明显成效，结束了全系统长期亏损的局面。进入 “九五”时期后，随着我国市场经济体制改革的不断深化，社会供需关系发生了根本性转变，产品出现结构性饱和，市场转为买方市场。广西农垦由于经营管理未能适应新形势的变化，再次出现连年亏损。为了改变这种状况，1997年，广西农垦经自治区人民政府批准成立国有独资的广西农垦集团有限责任公司，并与原广西农垦行政管理局一起实行两块牌子、一套人马，行使经自治区人民政府授权经营管理所属企事业单位国有资产的权限，并对国有资产保值增值负责。2001年以来，广西农垦根据自治区出台的关于分离国有企业办学校、医院的政策，对垦区企业的社会职能进行了改革。截至2004年底，先后完成了广西农垦医院、广西农垦明阳高中以及明阳农场、绿达公司、沙塘园艺场、西江农场、昌菱农场等企业办学校、医院的移交工作，共有48所学校、40所医院基本上实行了内部剥离或移交属地管理。垦区不再设立地区分局一级的农垦社会职能管理部门，自治区农垦局设社会事业处负责宏观管理文教卫生等社会事业，农场 （厂、司）不设专门职能科室，一般由党办兼管企业文教卫生事业②周超光、胡光明：《广西农垦管区国有小农场总场改革模式的探索》，《中国农垦》2008年第1期。。总而言之，农垦社区的改革必须遵循政企分离，剥离垦区的社会管理职能，它必须建立完整的现代企业管理体制，且拥有符合市场经济竞争企业的所有性质，其所具有的政企合一、社企合一的职能才完全消除，代之以单纯的经济职能，实现自主性发展。

（二）混合角色清晰与实体化发展

农垦社区是历史发展的特定产物，农垦社区集中了党、政、经的领导于一体，担负了经济、行政、社会管理的多重职能。因此农垦社区改革务必明确自身的角色定位。党的十八届三中全会强调，要坚持社会主义市场经济改革方向。这不仅是全面深化改革的总体要求，也是推进农垦改革发展必须牢牢把握的基本遵循，着力推进农垦国有经济同市场经济的有效对接，促进农垦更好地与市场经济融合，既发挥公有制经济的优越性，又注重发挥市场机制的作用，体现出农垦社区的改革必须建立企业市场化经营体制、农场经营管理体制，新时期农垦社区功能作用必须明晰化、具体化。不但要用政策支撑和保证进一步加强农垦社区的生产经营功能，继续发挥稳定粮食安全的主要功能，也要完善和发展农垦社区的公共服务和社会保障功能，利用地区的独特资源和地域资本，发展出具有比较优势和特色的农垦社区的发展模式。逐渐趋向于建立独立行政层级和建制的方向发展转化，健全完整的地方治理机制和能力的组织功能。同时农垦局也充分运用授权宏观规划，加大扶持力度。2006年自治区人民政府印发了 《关于授予自治区农垦局相关管理职能和落实有关政策实施方案的通知》等文件，明确对广西农垦实行自治区人民政府授权、系统垂直管理、企业自主经营的管理体制，授予自治区农垦局相当地级市的经济管理权限，对广西农垦改革发展给予一系列政策支持①钟文干：《广西农垦管理体制改革探讨》，《学术论坛》2005年第10期。。为理顺农垦社区管理体制，健全法人治理结构发挥重要政策导向作用。此外还提出了国有农场需纳入地方整体规划，实施农垦区域与城镇化统一发展的思路，比如通过成立农场社区管理委员会，建立和完善一整套农场场域社会事业管理的组织体系和制度建设，积极争取属地政府部门的委托授权和扶持政策，全面履行场域社会事业管理职能，在做好农垦社区企业和公共事业职能合理分离的基础上，积极向成熟社区的方向发展的基本思路。

（三）农垦社区组织机制调适与新要素整合

改革农垦社区办社会职能，逐步推进农垦社区社会职能改革，并取得了显著成效。

首先，坚持社企分开改革方向。办社会职能改革是农垦社区改革的核心，也是整个农垦社区改革的难点之一。农垦的基本属性是企业，本质上是以国有土地为依托、主要从事农业生产经营的经济组织。我国西部地区属于经济相对落后地区，受到各种环境和制度的制约，城乡二元经济结构非常明显，企业的市场并非面向农村而是城市①徐大佑、万文倩：《我国西部农业产业化经营模式选择及构建路径研究》，《中国农业资源与区划》2015年第5期。。由此导致农垦社区经营职能和社会职能的边界不划清，政府和企业的职责不理顺，不仅使农垦企业无法真正参与市场竞争，垦区的社会发展也无法全部纳入公共财政保障，因此农垦社区必须坚持社企分开的改革方向。2006年国务院办公厅关于深化国有农场税费改革的意见指出，逐步分离国有农场办社会职能。各地区要根据实际情况，因地制宜，积极创造条件分离国有农场办社会职能，实行政企分开，切实减轻农工负担。对地处边陲、担负屯垦戍边任务的国有农场，要继续加强其履行职责所必要的职能，提高其综合保障能力。推进了农垦社区生产经营的企业化和社会管理的属地化。

其次，探索改革农场办社会职能的多种模式。农垦社区具有区域性特征，农垦社区的社会管理和公共服务职能纳入地方政府统一管理，公检法、基础教育、基本医疗和公共卫生等管理边界清楚、系统管理成熟度高的办社会职能，一次性移交地方政府管理，暂不具备条件的要在一定过渡期内分步分项移交。远离中心城镇等不具备社会职能移交条件的国有农场，可设立内部社会管理机构。探索以授权委托、购买服务等方式推进国有农场办社会职能内部分开、管办分离。对于农垦社区的社会管理职能，中央和地方财政需对办社会职能改革予以适当补助，妥善化解办社会职能形成的历史债务。2006年 《关于农垦经济体制改革问题的报告》指出，当前的改革，要围绕增强企业活力这一中心环节，着重解决好国家和企业、企业和职工的经济关系问题。各级政府主管部门要按照国家规定，把应该下放的权力下放给农垦企业，使其真正成为独立核算、自负盈亏、自主经营的经济实体。1997年，广西农垦经自治区人民政府批准，成立国有独资的广西农垦集团有限责任公司。成立后的广西农垦集团有限责任公司，采用 “归大堆”方式，首先对占农垦经济60%以上的糖业企业进行首次战略重组，成立了农垦糖业 （集团）有限公司。但由于当时母子公司关系没有理顺和其他各项改革工作不到位等诸多原因，改革成效并不显著。1997年之后仍然没有改变连年亏损的局面。2000年开始，广西农垦围绕主导产业，以整合资源与资产、大力推进产业化经营、实施大集团发展为目标，开展以现代企业制度建设、构建新型母子公司体系、转变行政管理职能为主要内容的集团化改造；农场经济作物由承包经营向产权转让全面转制，明确家庭农场独立经营主体的地位；进行剥离企业社会职能的改革，减轻垦区社会性、政策性负担，最终实现扭亏为盈。①钟文干：《广西农垦管理体制改革探讨》，《学术论坛》2005年第10期。

第三，创新农场农业经营管理体制，坚持和完善以职工家庭经营为基础、大农场统筹小农场的农业双层经营体制，积极推进多种形式的农业适度规模经营，这是创新农场农业经营管理体制总的要求。《关于农垦经济体制改革问题的报告》要求在农垦企业内部，要围绕兴办职工家庭农场和推行各种经济承包制度，完善大农场套小农场的双层经营体制，破除企业内部的 “大锅饭”，把职工家庭经营的积极性同农场统一组织产前产后服务的优越性结合起来，充分发挥农垦企业在资源、技术、机械装备等方面的优势，创造出最佳的经营效果。2009年，为保障国有资产的保值与增值，完善国营农场内部体制改革，促进国营农场生产的发展，《关于国营农场向家庭农场转让国有资产的若干暂行规定》对有关国营农场向家庭农场转让国有资产问题做出了相应的规定。改革方向总体而言是要农垦社区统一经营管理和服务职能。

第四，重新构建农垦社区中的权利义务，明确国有土地经营制度。即：农垦社区土地归属国有，劳动者身份是国有企业职工。国有农场与农工之间，既有企业与职工、管理与被管理的隶属关系，又有发包与承包的契约关系。建立规模化农业经营主体，完善农垦土地经营权配置方式，全面加强农场土地承包和租赁经营管理。建立市场化的用工机制及鼓励农垦社区职工子女扎根农垦兴农，中央、地方政府及农垦社区加大对创业的扶持。中央、地方政府必须完善农垦社区的社会保障机制，解决农垦职工的老有所养。综上所述，对于农垦社区的组织机构及新要素整合才能从根本上解决目前农垦社区改革中存在的根深蒂固的问题。

四 新型城镇化与农垦社区的建构路径

（一）面向政府化的独立区划思路

国务院 《关于2005年深化经济体制改革的意见》，即要求全面推进垦区集团化改革，加快垦区集团现代企业制度建设。这次 《意见》重点强调继续坚持垦区集团化改革的方向，加快内部体制机制改革和资源资产整合，建设垦区现代大型农业企业集团。集团化是农垦社区改革的主导方向，农垦社区集团化改革既符合农垦发展实际，也有利于农垦做强做优做大、更好服务国家战略需要。农垦社区集团化，必须按现代企业制度要求，建立健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，实现从传统的行政管理体制向以资本为纽带的母子公司管理体制转变，着手农垦社区公司化改造，推进企业的股份制改革，进而提升农垦社区的市场竞争力，实施属地管理农场集团化改革路径。非集团化垦区国有农场主要归属所在市县管理，省级农垦管理部门属行政或事业性质，主要履行行业指导服务职能。同时，面向政府化的独立区划思路要结合地方的城镇化建设开展。党的十五届三中全会作出的 《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中明确指出了加快农垦社区小城镇建设的重要意义，发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动，有利于扩大内需，推动国民经济更快增长。2004年，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》要求，“重点渔区、渔场和垦区场部建设要与小城镇建设结合起来”，各级政府都应该给予垦区小城镇资金和政策支撑，赋予相应的政府各项职能，对于满足建镇条件的国有农场批准建镇，实施独立建制，纳入全省整体发展战略。农垦局副局长叶长江提出，农垦要在2020年率先实现农业现代化、率先全面建成小康社会，必须加快新型城镇化建设，不断推进农垦事业的新进步。①叶长江：《加快农垦新型城镇化建设》，《中国农垦》2015年第1期。这就进一步明确了农垦社区的发展方向，为农垦地区的政府化发展提供了政策合法性支持。

（二）探索自治性社区经营的路径

社区管理模式不外乎三种类型：政府主导模式、社区自治模式和混合模式。它们的主要区别在于政府与社区结合的紧密程度不同。正是由于这种结合紧密程度的不同，使社区的组织管理工作各具特色。农垦社区的改革应以改善服务引领社会管理创新，实现由传统控制型管理向服务型管理转变。经过长期建设和发展，以农垦社区为中心的农垦小城镇已初具规模，成为吸纳人口、聚集产业、推动城乡一体化发展的重要载体。比如海南乐光农场，“重服务”是其鲜明特征。为完善和强化社区管理，农场积极推进社区信息化管理。社区信息化管理模式实施后，呈现在面前的不再是一个个干瘪的数字，而是更加清晰的人员动态信息，为居民的各种利益维护和诉求的及时传递提供了便利，为利益分配提供了依据，为农场在社会管理、卫生防疫、灾害预警、民生保障、社区治安、社区稳定等方面的工作提供了坚强的保证。乐光农场摸索社区管理新模式，一定程度上解决了管理横不到边、纵不到底的 “死角”问题，使社区的管理延伸到了农场的每个角落。大局为基础，以促进农垦经济社会发展为目标，建立一种政府依法行政、社区依法自治和市场依法调节的农垦社区新的体制模式，形成政府组织、社区公共组织、社区公益服务组织、社区民间自治组织、专业服务组织等社会组织和居民合作互动的善治机制②梁振君、钟朝海：《农垦探索自身特色社区管理新模式》，《海南日报》2013年12月29日第7版。。

（三）融入区域整体系统的治理框架

农垦社区的改革应坚持 “体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场”的改革方向，以创新管理体制，使农垦社区与地方 “相融、互助、协调”方向发展③韩俊、伍振军：《体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场是农垦系统改革的方向》，《经济纵横》2012年第2期。。十四届三中全会以来，农垦系统逐步推进社会职能移交工作，但存在农垦以土地为依托，以农业生产经营为基础的地域性特征，以及农场所处区域经济社会发展的阶段性实际情况，使得社区管理等职能难以在短期内采取简单切割的办法全面移交。农垦社区的改革根本目的是理顺政企关系，理顺农垦社区管理体制和经营机制。2012年，国务院农村综合改革小组其中国有农场办社会职能改革试点，总结近年来国有农垦办社会职能改革经验，应始终坚持社企分开改革方向，将农垦承担的社会管理、公共服务职能逐步纳入地方统一管理和公共财政保证范围。广西农垦社区的改革按照地方支持农垦、农垦融入地方，互相促进、互利双赢、协调发展、共同繁荣的总体原则，推动农垦和地方城乡土地规划统筹实施，实行全省一体化管理。地方政府在编制城市建设规划时，要充分征求农垦总局和农场的意见，考虑农垦的建设发展需要。对于相关规划，农垦应有知情权、建议权和参与权 （可采取农垦承担部分费用，统一开展新规划的编制和修订）。

另一方面，农垦各农场在制订社会主义新农垦规划、产业发展规划，小城镇规划和住房建设规划时，积极主动地与地方政府联系，做好农场规划与地方相应规划的衔接，避免资源浪费，实践科学发展观的要求。经过省级平衡后，统一纳入市县土地利用总体规划体系。农垦和地方土地利用和土地流转应形成全省一体化管理的体制机制。农垦国有土地征用比地方土地征用相对容易。地方政府使用农垦土地，属于基础设施建设需要的，按同期征用当地农村集体同类土地的标准给予各类补偿。从2008年起到2010年，作为过渡期安排，省政府有关部门在分解下达各市县土地年度计划指标方案中，切块单列农垦系统土地利用指标。在垦区内实施的国家和省级重大项目所需农用地转用指标，另行申报。农垦系统使用的国有土地使用权出让总价款实行 “收支两条线”管理，优先足额支付被征用土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农场职工社会保障所需资金不足，剩余部分专项用于垦区的农业土地开发、城镇和农场基础设施建设、农场职工的廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。经国务院和省政府批准设立的垦区内的工业园区的工业用地，享受省级工业开发区有关优惠政策。2010年起，按照国务院耕地统一保护政策的要求并结合广西实际，对农垦和地方的建设用地征用，实行省域范围统筹平衡，耕地占补也实行全省一体化管理。借鉴成都、重庆等地统筹城乡一体化发展有关土地流转的做法，尝试推行层次化的土地流转改革。

总之，我国农垦是在特定历史条件下为承担国家使命而建立的。当前在全面深化改革的新时期，农垦改革必须要适应新形势和新要求，融入整体经济社会改革的发展框架中，深入推进特色化、组织化、自主化的发展路径。农垦的 “块状分布”与 “多重管理”造成地方的 “支离破碎”与“区域失衡”，理顺 “条块分割”的管理格局，辨析相互间利益关系，以农垦地方化实现区域协调发展，将是 “省部共建”型农垦未来发展的核心议题。农业部杨绍品指出，农垦未来改革路径主要有三点：一是要推进农场企业化改革，同时推进农场办社会职能的改革；二是要打造现代农业企业集团，逐步构建以资本为纽带的母子公司体制，通过垦区集团改革加强优势资源的聚集和整合；三是大力推进资源要素的有效配置，构建新型的劳动用工制度、国有资产管理体制等①李慧：《新时期农垦改革三问》，《光明日报》2015年12月8日第8版。。新时期农垦改革发展的方向，就是要按照政企分开、社企分开的要求，推进垦区集团化、农场企业化改革，把农垦建设成为具有国际竞争力的大型现代农业集团。事实上，多数农垦在面对地方化这种制度剧变时，都会在目标和方向选择、路径规划、重点确定等环节上存在程度不一的无所适从性。尽管不同农垦的改革背景不尽相同，但管理体制的相似性决定了关乎改革的一般性规律与经验仍具较强的借鉴意义②张美文：《农垦地方化问题探讨——来自海南农垦管理体制改革的启示》，《中南财经政法大学学报》2010年第5期。。同时，农垦向地方化社区治理模式转型是一项系统工程，还需要在健全责任主体、构建协调模式、改变价值观念及重视运行保障等方面做出努力。