矿产资源纳入自然生态空间一体确权登记的探索与实践

2018-01-30常戈群

中国矿业 2018年6期

常戈群，王伟

(北京新兴华安智慧科技有限公司，北京 100070)

《生态文明体制改革总体方案》在健全自然资源资产产权制度中要求：“建立统一的确权登记系统”，“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记”；《自然资源统一确权登记办法(试行)》(以下简称《试行办法》)第三条，“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记”；《探明储量的矿产资源纳入自然资源统一确权登记试点方案》(以下简称《试点方案》)在指导思想中要求，“在自然资源统一确权登记的系统中推进矿产资源确权登记规范化”。同一自然生态空间往往并存水林草地矿自然资源，如何处理同一自然生态空间中水林草地与矿产资源的确权登记关系问题，上述文件虽然提出了“统一确权登记”的要求，但并没有给出具体的途径和方法。

笔者基于参加青海省、江苏省徐州市以及浙江省长兴县自然资源统一确权登记试点工作实践，结合研究福建省、贵州省开展矿产资源确权登记试点的阶段成果，提出同一自然生态空间的矿产资源，应基于“统一确权登记”的制度建设要求，与水林草地一体登记。本文在分析矿产资源确权登记特殊性的基础上，对如何按统一的体系实现自然生态空间内水林草地矿的一体登记进行了实践探索。

“矿产与水林草地一体登记”是指县级以上不动产登记机构，以土地为基础，将同一自然生态空间内的水林草连同矿产，参照《试行办法》(试点阶段)规定的程序进行审核登簿，形成一簿记载同一登记单元内水林草地矿等自然资源的类型、类别、数量、质量、生态、分布、权属、管制要求等属性的簿册。基于山水林田湖草是一个生命共同体的理念、支持矿产资源外部性内在化，以及革除分类登记管制现实弊端的需要，应将矿产与水林草地一体登记。

1 矿产与水林草地一体登记的必要性

1.1 维系山水林田湖草生命共同体的需要

党的十八大以来，习近平总书记多次以生态文明建设的宏阔视野提出“山水林田湖是一个生命共同体”的论断，强调“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树”；中央全面深化改革领导小组第三十七次会议提出“将草纳入山水林田湖同一个生命共同体”。矿产与山水林田湖草都以土地为载体，作为一类特殊的自然资源，其勘查开发工作，往往要占用土地、损坏植被、引发地面塌陷，其废弃物也要压覆地表、污染土壤和水体[1]，即矿产开发利用活动一般不利于山水林田湖草生命共同体的维护。将矿产纳入自然生态空间，与水林草地一体登记，既是维系山水林田湖草生命共同体的客观需要，也有利于统筹矿产资产产权制度建设与这一生命共同体的保护。

1.2 矿产资源外部性内在化的体现

根据诺贝尔经济学奖获得者科斯的理论，自然资源具有外部性[2]，即自然资源的开发利用，会给现有或未来的社会公众强征不可补偿的成本或给予无需补偿的利益。从环境经济学角度看，有效解决自然资源外部性的一个重要思想就是将这种外部性内在化，即将外部性所产生的外部成本和收益，通过各种不同方式，最终由外部性制造者自己承担或得到补偿。开发利用矿产资源往往通过破坏山水林田湖草对社会公众强征了不可补偿的生态成本，传递出负向外部性。通过将矿产资源纳入自然生态空间与水林草地一体登记，可以按照负向外部性内在化的一般途径(政府力量、市场力量、政府力量与市场力量相结合、第三种力量)[3]，为纠正导致我国环境污染和自然资源状况恶化加剧的矿产资源外部性问题提供支持。

1.3 革除分类登记管制弊端的需要

当前，矿产资源储量管理机关以审批、认定或套改、备案的形式登记矿产资源，自然资源部门以制定规划、审查年报、统计矿产、矿山执法检查等形式对矿产开发利用进行管理管制。矿产、土地、水流、森林、草原的确权登记与管理由不同的部门承担，虽然在登记和管理过程中也频繁进行跨部门的协调联动，但在这种多头分类登记管理的体制下，没有一个部门对特定区域的自然资源问题负责，而行政资源却重叠、浪费、低效[4]。如祁连山自然保护区生态环境问题的发生，固然有地方GDP情结和政府部门的因素，但其深层原因与多头管理体制不无关系。刚刚成立的自然资源部，就是要破除自然资源多头管理的现行体制，使得能由一个部门对特定区域的全部自然资源问题负责，明确生态环境问题的监管责任主体。将矿产资源纳入自然生态空间与水林草地一体登记也是适应自然资源管理体制改革、革除分类登记管制弊端的需要。

2 矿产资源确权登记的特殊性

由于水林草地矿的自然属性、开发利用特征，以及空间分布的差异性，面向一体登记的自然资源统一确权登记的业务体系设计和运行，必须基于自然资源资产产权体系的构建和以生命共同体为理念的生态环境保护的需要，覆盖各类自然资源的特殊性。

依据《中国人民共和国宪法》《中国人民共和国物权法》《中国人民共和国矿产资源法》，矿产资源属国家所有，而土地、森林、草原存在国家所有和集体所有两种情况。此外，面向确权登记，笔者认为矿产资源还具有如下特殊性。

2.1 分类多维复杂

自然资源确权登记，应该面向资产产权管理的需要，对自然生态空间中的自然资源进行合理的多级分类。水林草地与人们息息相关，大众化认识程度高，可基于专业和大众角度进行分类；把赋存在地下(有的部分露出地表)具有开发利用价值的矿物都归为矿产资源，矿产资源概念外延广而开放，其受认识的大众化程度低，专业性比较强，矿产资源分类趋于复杂。面向确权登记需要，《试点方案》以及福建省和贵州省的试点实践从多角度分类矿产。从矿物的化学成分角度，矿产资源包括了《矿产资源法实施细则》规定的《矿产资源分类细目》中的矿种以及虽未列入但已开发利用的矿产，同一矿产分类，还可能基于统计对象的不同又分为不同小类，如盐矿可按“固体NaCl”“液体NaCl”“矿石”进行统计；从矿产组合角度，矿产资源可分为“单一矿产”“主要矿产”“共生矿产”“伴生矿产”；综合经济意义、可研程度、控制程度，可将矿产资源储量类型分为16种(编码从111至334)；从储量现状角度，矿产资源可分为“未动用的”“勘查阶段的”“开采阶段的”“残留的”“压覆的”。

2.2 多重数量指标，计量单位难统一

从开发利用角度看，除了占地面积这一共同指标外，较为公认的水林草数量指标分别是“水容量”“林木蓄积量”“可食牧草量”，以立方米为基本单位，数量指标和计量单位相对单一；对于矿产资源，数量指标较多，且没有主导指标可言。比如，大多数矿产就存在以金属量(或矿物量、化合物量)衡量的“基础储量”和“资源量”，以及以矿石量(矿砂)衡量的“基础储量”和“资源量”，并且数量是以质量或容量计量，并且不同矿种中的计量单位跨多个数量级(如克、千克、吨等)，难以统一。

2.3 质量指标因矿而异，难综合

各种形态的水林草地，同质性强，依据人们的价值取向，易于用其单一特征或综合多个特征的指标衡量品质。“水质等级”、“单位面积上的活立木量”、“草地资源等级”可分别作为水资源、森林资源、草地资源的品质指标。而对矿产资源，人们的价值取向差异大。对能源矿产，人们希望其热值高、易开采，“单位能量”、“甲烷含量”、“出水温度”、“井深”都可能成为品质指标；对金属矿产，人们希望金属量或矿物量含量高，其质量占比或浓度等可作为品质指标；对不同建筑矿产，价值取向更是差异大，出现矿物质量占比或浓度、可利用部分面积占比、“纤维长度”等品质指标。就全部种类的矿产资源而言，由于可比性的相对欠缺，难以综合上述品质指标而形成统一的质量指标。

2.4 地下地表分布，伴生共生

水林草分布在地表，矿产可以赋存在地下也可以在地表；地表植被可以是单一的林或草，也可以林草共生。同一矿体，既可能含单一矿种，也可能几种矿种共生或伴生。对于林草共生的，一般按占地面积比例确定主导资源而进行登记；对于共生伴生矿体，基于所有矿产的稀缺性、不可再生性以及综合开发利用的需要，应该将所有形态的、符合储量登记类型要求的矿种纳入登记范围，载明数量、质量、储量类型、组合情况等属性。

2.5 不可再生，生态影响负面

水林草等地表自然资源，在被开发利用之后是可以恢复再生的；除个别矿种外，矿产资源被开采后，是不能再生的。对于已经被发现而未动用的矿产对象，只能因勘查工作程度的深入，而发生数量上的增减和品质指标上的变化，其本身是不变的。矿产资源对象只能因开发利用活动或自然因素而发生数量上的单向减少。

对水林草地的开发利用，取决于利用方式和强度，对生态环境的影响可以是正面的，也可以是负面的。如对区域进行生态补水，可以促进生态恢复；过度利用，如草地被过度放牧，将降低水源涵养、防风固沙、水土保持、生物多样性保护等生态功能，导致清洁的水、清新的空气、宜人的气候等优质生态产品产量的下降。矿产开发利用往往伴随着破坏植被、地面塌陷、排放污染物、排放温室气体，对生态环境的影响是负面的，并且这种负面影响往往是通过破坏水林草地等自然资源而表现出来。矿产资源的不可再生、环境影响负面的特点，一定程度上决定了其管制要求与水林草地的不同，如对矿产开发一般要求“点状开发、面状保护”，而对水林草地要按主体功能定位进行管制。

3 纳入自然生态空间的矿产资源确权登记试点实践

笔者在多地自然资源统一确权登记试点实践中，从登记单元划分、登记簿结构设计、登记项目安排、用益物权关联和登记簿附图要素选取、登记程序与触发机制设计、空间管制要求登簿等方面，探索将矿产资源纳入自然生态空间与水林草地一体登记的途径和办法。

3.1 登记单元划分

《试行办法》第八条要求，“按照不同自然资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度以及相对完整的生态功能、集中连片等原则划分自然资源登记单元”，“国家公园、自然保护区、水流等可以单独作为登记单元”。笔者认为这体现了山水林田湖草是一个生命共同体的理念。本着矿产开发利用对山水林田湖草生命共同体的影响，应尽可能将矿产资源的空间范围纳入登记单元划定的考量范围。笔者在试点中的具体做法是，以公益性为主的自然生态空间，连同其地下可能存在的矿产资源，划定为一个登记单元；对于其他的矿产资源，可以依矿区范围单独划定为一个登记单元。

3.2 登记簿结构设计

《试行办法》所附登记簿样式，本质上适应于记载登记单元内自然资源基于类型、类别、质量的统计信息；《试点方案》所附登记簿样式，仅是将前述统计方式针对矿产资源的特殊性做了改良，在统计分类上增加了矿产组合，在统计数量上，分为“基础储量”和“资源量”两个指标，并且这方式不适用水林草地的统计，似乎是为矿产资源确权登记单设了登记簿。从确权角度看，这两种登记簿样式都没有明确记载确权的具体客体(笔者认为登记单元不是直接的登记客体)[5]。为此，笔者与试点单位研究后，从结构上对以上登记簿样式进行了再设计。一是增设用于记载登记单元内各具体资源对象的二级要素(登记单元作为一级要素)，包括水资源、森林资源、草地资源、土地(荒地和滩涂)资源、矿产资源五个二级要素；二是在登记单元级，将两个登记簿样式进行合并融合，使登记簿能同簿记载单元内水林草地矿自然资源的分类统计信息。

3.3 登记项目安排

试点设计的登记簿样式对矿产资源的登记内容进行了统筹安排。在登记单元级项目安排上，尽可能保持水林湖草地矿的一致；在二级要素级，体现矿产资源的差异性。针对矿产资源分类多维、数量质量指标多的特点，在登记单元级，选择矿种作为资源“类别”，并增加“矿产组合”子类别，其他分类信息作为“矿产资源”二级要素的属性；数量指标采用“基础储量”和“资源量”，质量指标采用特点矿种的第一个品种指标，并在二级要素中载明该指标名称。对于登记单元级没有安排的其他数量、质量指标，都在“矿产资源”二级要素中安排项目记载名称、单位和内容。

3.4 用益物权关联和登记簿附图要素选取

按照《试点方案》，在自然资源登记簿上要记载关联采矿权、探矿权信息。综合《试行办法》《试点方案》所附登记簿样式，通过在登记簿上安排“不动产权利和矿业权信息表”，对登记单元涉及的不动产权利和矿业权进行一体登簿。

在《试行办法》所附登记簿样式中附图部分，增加矿产资源储量估算范围图层，实现水林草地矿一体上图。

3.5 登记程序与触发机制

在自然资源对象识别和圈定范围方式上，矿产资源与水林草地存在较大差别。一定意义上，矿产资源的专业性更强，技术手段更复杂。水林草地的变化，自然因素和人为因素并重；而矿产资源的变化更多的是人为因素所致(如开采、压覆)。笔者参加的试点实践，对存量矿产和通过新评审备案的新增矿产，运行首次登记程序进行登记；对因关闭、压覆、清退、矿山合并、评审备案而产生的矿产变化，运行变更登记程序进行登记。对储量发生变化的，无论是首次登记还是变更登记，都要明确记载储量估算日期。