可行能力视角下农户参与农地整理规划的意愿与影响检验*——基于安徽寿县4个典型镇的实证分析

项锦雯，蔡 俊，董 斌，鲁 帆

(1.安徽建筑大学公共管理学院，合肥 230601； 2.安徽农业大学经济管理学院，合肥 230036；3.安徽农业大学理学院，合肥 230036)

0 引言

农地整理既是国家战略，亦是民生与民心工程， 10余年来成效卓著，极大地改善了农民生产生活条件。但诸多不足仍亟需完善，尤其是农民参与不深入，即使参与也大多流于形式，导致农地整理的效果不能完全符合农民的期望，争补偿、阻施工、上访、抢塘、占渠及调田等纠纷甚至冲突频有发生。农户作为农地整理的目标受益主体，理应是农地整理中最重要的参与主体，农户的参与对提升农户福利水平、发挥农地整理效益具有重要意义，并成为衡量农地整理转型为“以人为本”模式[1-2]的关键。农地整理规划对统合农户各项福利诉求、搭建农户参与平台并促进农户高水平参与十分重要，科学合理、切实可行的规划是保障“以人为本”农地整理模式成败的核心环节。因此，为提升农户参与的意愿与探寻有效参与机制，研究农户参与农地整理规划意愿、驱动力及效果检验，对促进农户积极参与及指导农户高水平参与具有重要意义。

将参与式理论应用于农地整理的研究，学术界予以了高度关注，且研究成果丰硕，主要集中在两个方面：一方面关于诸多公众主体对象共同参与的研究。鲍海君等[3]建议土地整理项目规划不同阶段应吸纳公众、规划师、国土干部及各界专家等主体的意见； 王文玲等[4]总结了德国、荷兰与日本的土地整理规划是在吸收社会各阶层意见基础上达成的契约； 叶剑平等[5]建议引入第三方代理人以保护农民权益； 石峡等[6]强调了由村委会主任、退休干部、老教师、老党员等代表组成耕地保护协会能发挥社会资本作用，是公众参与机制的必要条件。另一方面关于立足于农户为主体对象参与的研究，主要有3个层次的研究成果：一是农户参与的现状与对策[7]、机制[8]、原因与方式[9-10]等关于农户参与的认知研究； 二是农户参与农地整理项目规划[11]、评价[12-13]、农地确权[14]与后期管护[15-16]等关于农户参与不同阶段的研究； 三是关于农户福利测度的研究，赵京等[17]基于森的福利理论研究了农地整理对农户福利的影响，该研究为农地整理效益测算提供了新视角——基于农户可行能力视角衡量福利水平，不足的是未兼顾沟渠与路网等生产条件改善对农户福利提升的影响。

现有的研究成果极大推进了公众参与农地整理的理论完善与实践创新，但运用森的“可行能力理论”分析农户参与农地整理规划意愿及主要驱动力的研究尚不多见； 由于农地整理规划是个复杂的系统工程，农户参与的方式和效果需要深入探讨，但进一步通过检验农户参与对农地整理规划的影响，探究农户可行能力提升途径的研究也鲜见报道。因此，该文立足于农户这一农地整理受益主体，基于森的可行能力理论分析农户参与农地整理规划意愿的主要驱动因素，检验农户参与对规划的影响，尝试对现有研究有所补充，同时，为探索增进农户可行能力的农地整理机制、合理引导农户高水平参与农地整理规划提供指导依据。

1 农户可行能力影响其参与农地整理规划意愿的理论分析

1.1 理论诠释

新福利经济学家阿玛蒂亚·森基于评价社会底层群体福利水平视角提出了“可行能力理论”[18]。森强调“可行能力”涉及的“功能”与“能力”并没有确切清单，这给予了各领域应用该理论设计指标很大的灵活空间。基于对社会底层群体深切关怀的森“可行能力理论”，引导了我国农地整理战略目标实施方向——切实提升农户福利。

农地整理规划能有效映射农户在农地整理项目选址、规划、实施及后期管护等各阶段的各项福利诉求，规划布局的田块、沟渠、道路与林网等工程是农户福利实现的物质基础，农地整理规划是农户各项福利的载体，科学合理、切实可行规划是各项福利权衡的结果，能将问题解决于过程中，是保障“以人为本”农地整理模式成败的核心环节。因此，引导农户有效参与规划能更好提升农户福利，农地整理规划能否有效提升农户可行能力，直接影响农户参与意愿。农户可行能力取决于“功能”与“能力”，该“功能”是基于农户对影响其当前福利因素的感知，清单通常包括心理(土地承包经营权感知等)、经济(农业增收等)、生产(排灌沟渠布局等)与环境(农田林网工程等)等方面福利。当农户对当前利用农地福利有增进诉求时，农户将产生参与意愿； 反之，若农户对当前利用农地的福利满意或者并不认为农地整理规划可以提升当前福利状态时，参与意愿就会减弱。“能力”包括两方面转换因素：一是农户个体特征(年龄等)，反映选择功能的自由； 二是政府政策安排(公众参与机制等)，保障各项福利实现，同时也可治理(农户培训等)阻碍农户能力有效发挥的各制约因素。两方面能力转换因素合力作用下，农户可行能力得到提升，参与意愿自发增强，农户福利实现增进。因此，该文基于森“可行能力”理论，以增强农户参与意愿及提升农户可行能力为旨，从功能感知与能力转换驱动力两方面分析影响因素。

1.2 驱动力分析

1.2.1 功能感知驱动力

(1)心理因素。森的可行能力福利理论认为福利不仅包括物质内容，还应该包括“非物质”内容，其中心理满足也是获得福利的重要基础条件之一，是参与意愿的总体态度响应。农户获得农地整理有关政策法规广泛深入认知，充分感知到这是利国利民的民生民心工程，评估与预判农地整理前后自身福利变化，心理上形成参与意愿的总体态度。土地承包经营权是农户赖以生存的基本生活保障，也是外出打工返乡的退路保障，国家赋予集体经济组织农户的生存安全与幸福保障，安全的土地承包经营权使得农户产生强烈的归属感与幸福感。农地整理过程中权属调整、面积增减及补偿纠纷等可能从心理上影响到农户的安全感与幸福感，调查农户对土地承包经营权的感知可以获悉其参与的意愿。

(2)经济因素。尽管以经济因素代替福利有若干缺陷，但不可否认，经济收入的高低是影响农户福利的重要因素，特别对于以农业为主的农户。农地整理促进生产条件改善，农业生产率提高，实现农业增收； 对压占青苗以及当季作物损失进行补偿，消除农户对损失的顾虑，也是影响农户参与意愿的重要动力。

(3)生产因素。农户参与农地整理规划最现实的福利效应是生产条件改善。农田整理前普遍存在田块不规整、沟渠淤塞严重、田间道路不畅等制约农业生产的问题，农地整理后，建田成方、旱能灌、涝能排、路通畅及林成网的现代化高标准农田，农地生产条件改善显著，是驱使农户积极参与的核心动力。

(4)环境因素。农田林网建设是农地整理的主要工程内容，通过在田间道两侧、生产路一侧、排水斗沟、排灌主干支渠及村庄周边布设适宜的景观树种，一方面抵御风害，另一方面建成美好田园风光，良好的生产生活环境会使得农民身心愉悦，农民在农村生活自豪感增强，无论从身体还是心理上都会提高农民福利水平。在农地整理过程中，施工机械噪音与空气污染等对环境的负面影响虽然是短暂的，但一定程度打扰了农民的平静生活，可能影响农户参与意愿。

1.2.2 能力转换驱动力

(1)个体差异因素。农地整理规划涉及土地、农业、水利、交通、林业及环境等专业，同时涉及到众多农户、施工单位及政府等诸多主体各方面利益，是个复杂的系统工程，农户年龄、教育程度与农业收入依赖程度等能力的强弱决定了农户对各种功能的追求动力和选择意愿，同时，这些个体差异使得其参与效果也不尽相同。

(2)政策安排因素。森认为政府有义务保障农户各项福利的实现，同时有责任治理阻碍个体能力有效发挥的制约因素。农户参与过程中，由于规划的复杂性，农户能力实现需要政府创造公平合理的条件，例如，政府提供农户培训机会、农地整理政策宣传、规划听证制度、公众参与机制及创造土地流转机会等条件来转换农户能力，治理制约农户能力发挥的因素，增加农户福利选择的自由，实现可行能力提升。

2 农户参与农地整理规划意愿的驱动力因素与影响检验实证分析

2.1 实证区域概况与数据来源

寿县是安徽5个基本农田保护示范县之一，为发挥示范带头作用，县政府非常重视基本农田建设，成绩卓著，可划分为两个建设阶段：一是2007～2011年典型区建设阶段，该时期项目少且获批难度大，项目审批权在省部级机构导致规划方案注重纸面合理性，在折抵招商引资指标的压力驱动下，地方政府跑要项目是主要目标，极少真正顾虑项目区农户意愿与参与，项目实施模式基本是“自上而下”，项目从申请到实施完全依靠政府推动，实施过程中造成农户纠纷甚至冲突频繁。二是2012年至今全面建设阶段，随着沿淮湖洼地大规模整治与高标准农田建设等重大工程推进，农地整理进入全面建设阶段。该时期省级国土机关将五年内的实施农地整理任务一次性批准给地方政府，地方政府项目多且任务重，在“农户零上访”压力下，促使地方政府在项目选址、规划及施工阶段不得不考虑农户的意愿与配合，项目实施模式转向“自下而上”，项目规划阶段是统合农户各项福利诉求的核心环节，引导农户高水平参且科学反映农户意愿与福利的农地整理规划成为“以人为本”的农地整理模式转型重点。

该研究中农户参与意愿的数据来源于2015年10～11月对寿县4个镇16个村部分农户入户调研，调查采取分层随机抽样调查方法，选取的安丰塘镇与堰口镇是第一阶段实施项目的乡镇； 炎刘镇与大顺镇是第二阶段实施项目的乡镇，每个镇随机选取4个行政村，每个村随机选取10户农户入户进行面对面访谈式问卷调查，共发放问卷160份，回收有效问卷147份，问卷有效率91.88%，超过模型所需的样本数。

该研究中农户参与的影响检验数据同源于该文所提及的寿县4个镇，从中选取4个典型农地整理项目，安丰塘镇项目与堰口镇项目为Ⅰ组项目， 2007～2011年典型区建设阶段的项目，实施模式是“自上而下”，即农户非参与农地整理规划； 炎刘镇项目与大顺镇项目为Ⅱ组项目， 2012年至今全面建设阶段的项目，实施模式是“自下而上”，即农户参与农地整理规划。农户参与的主要特征：村民小组组长是统合各农户诉求的代表，是规划听证会(分可研、初设与施工设计3个阶段听证会)的主体，同时也是规划方案的最终意见主导方，共同参与主体还包括规划设计单位、地方政府、国土部门、村委会、施工单位与监理单位等，农户参与对规划的影响可能符合局部与当前生产需要，但不利于全局与未来农业发展趋势。规划文本与图件资料来源由安丰塘镇项目由寿县国土资源局提供，其他3个项目资料来源于课题组主持完成的规划设计成果。

2.2 研究方法与变量选择

2.2.1 计量模型与方法选择

农户参与农地整理规划意愿是二分变量，采用Logistic回归模型，处理过程中采用Stepwise方法。

农户参与对农地整理规划的影响检验应用ArcGIS 10.0空间分析功能[19]：面积查询、空间相关性、缓冲区分析与长度查询等，分析耕地细碎度、排灌沟渠的全局Moran′s I指数、道路网络对耕地的辐射变化与田间林网密度等，反映农户参与对规划的影响。

2.2.2 变量选择及赋值

依据前文的理论分析选择Logistic回归模型的变量，从两方面驱动力的6类影响因素(Di，j)选择16个变量因子(Xi)，变量赋值方法按照李克特5分量表法，具体如表2。

2.3 研究结果及分析

2.3.1 样本的描述性统计结果分析

(1)农户参与意愿情况：农户年龄段主要集中在25～75岁，其中年龄在25～35岁的人数占10.24%， 36～45岁占18.91%， 46～55岁占34.23%， 56～65岁占36.62%， 66岁以上占12.93%。其中105人为户主，占总数的71.43%，务农者占29.04%，半工半农者占43.61%，外出打工者占27.35%。愿意参与有107户(72.79%)，不愿意参与有40户(27.21%)，即多数农户愿意参与农地整理规划。

(2)农户参与影响检验的样本项目特征： Ⅰ组的安丰塘镇项目与堰口镇项目为农户非参与农地整理规划； Ⅱ组的炎刘镇项目与大顺镇项目为农户参与农地整理规划， 4个样本项目主要特征如表1。

表1 样本项目主要特征

组别项目名称灌溉渠道长度(m)排水沟长度(m)生产路长度(m)田间道长度(m)田块数量(个)景观林长度(m)整理前整理后整理前整理后整理前整理后整理前整理后整理前整理后整理前整理后Ⅰ安丰塘镇项目371189993833102831706031049213349471599653362551227堰口镇项目64091275064291354734090609534602790924351136782490318Ⅱ炎刘镇项目87183179595733758336752880345128777728491832871815556大顺镇项目830343771116604962441515813153836725231481817652114503 注:安丰塘镇项目规模426.51hm2,涉及戈店村、柴庙村;堰口镇项目规模681.82hm2,涉及红桥村、八沟村;炎刘镇项目规模854.76hm2,涉及黄楼村、三关村;大顺镇项目规模902.45hm2,涉及大顺村、余埠村

2.3.2 农户参与意愿的驱动力结果分析

应用软件SPSS17.0运行模型，-2 Loglikelihood为342.167，通过1%显著检验，Cox& SnellR2与NagelkerkeR2分别为0.196与0.231，表明模型拟合优度较好(表2)。

表2 自变量与Logistic模型估计

因素代码(Di,j)因子变量代码(Xi)因子变量名系数(B)标准差(S.E)显著性概率(Sig.)发生比EXP(B)D2,1X1年龄0.0110.0280.1340.686D2,1X2受教育程度2.2543.6910.1484.406D2,1X3职业技能2.8583.0860.2542.543D2,1X4非农业收入比例-0.190.2390.005***0.786D1,1X5土地承包经营权感知度0.390.2820.1462.305D1,1X6农地整理政策了解度1.8523.0480.003***3.657D2,2X7公众参与机制2.634.3620.031**1.974D2,2X8土地承包经营权流转机会-0.2310.4060.2811.551D1,2X9青苗补偿额0.521.3440.3011.884D1,2X10新增农业收入-0.3340.370.4521.352D1,2X11农业投入成本-0.4780.4290.3280.635D1,3X12田块大小0.8411.4150.1831.943D1,3X13排灌沟渠布局2.7121.8020.002***2.543D1,3X14田间道路密度1.8690.430.038**1.372D1,4X15施工噪音-0.3330.6070.4510.543D1,4X16田间林网工程-0.1220.3590.3181.323常数项-9.746.7030.002*** 注:-2Loglikelihood=342.167***;Cox&SnellR2=0.196;NagelkerkeR2=0.231;驱动力因素变量分组代码Di,j,i代表驱动力类型,即功能认知驱动力或能力转换驱动力;j代表驱动力因素,即心理因素等6类。***、**和*分别表示该系数估计值在1%、5%和10%的统计水平上显著

(1)非农业收入比例(X4)：该因子对农户参与意愿有较显著反向推动作用，即农业收入比越高，农户参与意愿越强。说明农户生活对农地依赖程度越高，希望通过农地整理提高生产率的诉求越强烈。调查数据显示，非农业收入等于或超过80%的农户占样本农户的38.10%，其中不愿意参与农户占19.64%。进一步调查发现，返乡路程太远、权属调整争端及农业依赖程度低等原因影响了参与意愿。

(2)农地整理政策了解度(X6)：该因子对农户参与意愿有显著正向推动作用，即农户对农地整理政策越了解，参与的动力越大。调研数据显示，对农地整理政策了解一点或不了解的占总体样本的36.09%，其中42.14%的农户不愿意参与，占不愿意参与农户样本总数的49.70%。进一步访谈发现，农户对农地整理规划效应感知模糊、政府工作不信任及持不太关注态度等原因影响了参与意愿。

(3)排灌沟渠布局(X13)：该因子对推动农户参与意愿有显著正向强作用，即重新规划排灌沟渠布局能有效改善农田生产条件，极大满足农户生产诉求。调查数据显示，认为排灌沟渠布局比较重要或非常重要的农户样本数占72.40%，占愿意参与农户总数的87.96%，对照调查农户农田所在地理位置发现，认为不重要或者一般的少数农户所在区域缺少输水的主干支渠，田内的配水沟渠难以发挥作用，因而这方面需求不太明显。

(4)田间道路密度(X14)：该因子对推动农户参与意愿有显著正向作用，即农地整理后配套完善的田间道路能有效推动农户参与农地整理。调查数据显示，认为田间道路密度比较重要或非常重要的农户数占63.02%，占愿意参与农户总数的76.56%，

(5)公众参与机制(X7)：该因子对推动农户参与意愿有显著正向作用，即公众参与机制越完善，农户参与的意愿越强烈。调查数据显示，认为公众参与机制比较重要或非常重要的农户数占71.28%，占愿意参与农户总数的86.60%，进一步访谈调查，农户对完善公众参与机制的需求源于自身专业知识缺乏、信赖规划师与政府引导等原因。

2.3.3 农户参与对农地整理规划影响的检验与分析

(1)整理前后耕地细碎度变化。表3的分析显示田块大小因子回归系数为正，但没通过显著性检验，说明了农户对扩大田块面积有着不太迫切的需求。将CAD图件导入ArcGIS 10.0中处理后，打开线文件，将地类界线拓普成面，查询全部斑块面积及斑块数量(表3)。

表3 整理前后耕地细碎度变化

组别项目名称破碎度指数斑块密度(个/hm2)斑块数量(个)整理前整理后整理前整理后整理前整理后Ⅰ安丰塘镇项目26.6404.4343.7501.5311599653堰口镇项目38.6358.4103.5711.66724351136Ⅱ炎刘镇项目42.19317.4333.3332.14328491832大顺镇项目48.79516.2523.4882.01331481817 注:耕地细碎度指数=(耕地斑块数量-1)/平均斑块面积

依据表3的统计结果，两组项目整理前后的耕地细碎度、斑块密度与斑块数量都显著下降，说明了农地整理能减缓耕作单元面积细碎化现象，耕作单元面积有所扩大。具体来看，农户参与规划的Ⅱ组项目的耕地细碎度、斑块密度与斑块数量下降的幅度整体水平不及农户非参与的Ⅰ组项目，也就是农户参与一定程度减弱了耕作单元面积扩大。究其原因，规划师兼顾当前农地生产条件改善及未来农业规模化经营趋势，而农户往往偏好于局部田块沟渠与生产路布局密度的增加。农户参与规划虽然更大程度改善了当前农业生产条件，但减弱了耕作单元面积扩大，不利于下一步的农地流转与规模化经营。

(2)整理前后排灌沟渠的全局Moran′s I指数变化。表2分析显示排灌沟渠布局显著吸引农户参与，检验农户参与的效果可更好引导可行能力提升。理论情况下的干、支、斗与农四级田间固定排灌体系在空间上表现为相互关联的均匀网络体系，受水源、个体偏好及规划师等要素影响，可能呈现空间集聚与分散状态。ArdcGIS 10.0空间分析功能可计算全局空间自相关Moran′s I指数(表4)。

表4 整理前后排灌沟渠全局Moran′s I指数变化

组别项目名称整理前整理后Moran'sI指数变化Moran'sIZScoreMoran'sIZScoreⅠ安丰塘镇项目0.061.750.052.42-堰口镇项目0.050.170.041.98-Ⅱ炎刘镇项目-0.05-0.210.072.07+大顺镇项目0.072.010.093.16+ 注:全局空间自相关Moran'sI指数计算公式相关文献介绍颇多,不再赘述,计算过程由ArcGIS10.0软件工具包完成。在5%的置信水平下检验,ZScore的临界值为[-1.96,1.96]

从表4结果可知，整理前后的Ⅰ组与Ⅱ组项目空间自相关水平分别表现为负增长与正增长； 整理后，农户参与的Ⅱ组项目排灌沟渠空间自相关水平高于Ⅰ组项目，即农户参与的Ⅱ组项目排灌沟渠空间集聚现象明显。主要原因：农户参与的条件下，农户多年实践经验能有效判断灌溉水源点的保证率，往往比较倾向于在原有的田间排灌骨干体系基础上配套斗、农排灌沟渠，确保田块集中区域灌排保证率，提高设施布局实用性与高效性，以减少干涸排灌沟渠存在的风险，因此，排灌沟渠表现出一定的空间集聚现象。规划师往往兼顾区域内全局排灌渠系的疏通及零星田块的排灌，因此规划的支斗级沟渠延伸距离较长，农级沟渠均匀布局，全局排灌渠系表现在空间上相对分散。进一步调查发现，实践上这种较分散的排灌渠系布局存在一定程度的干涸灌渠。

(3)整理前后田间道路网络对耕地的辐射变化。ArcGIS 10.0缓冲区分析功能能够分析田间道路网络对耕地辐射范围，田间道与生产路的缓冲距分别设置为200m与50m，统计出田间道与生产路缓冲区内耕地的面积，详见表5。

表5 整理前后田间道路网络对耕地辐射变化

组别项目名称生产路田间道整理前(万m2)整理后(万m2)增加幅度(%)均值(%)整理前(万m2)整理后(万m2)增加幅度(%)均值(%)Ⅰ安丰塘镇项目170.6000310.492032.8036.1085.3000197.896026.4022.90堰口镇项目340.9000609.529239.40184.0860316.355219.40Ⅱ炎刘镇项目367.5210880.341060.0052.05205.1280311.110812.4013.77大顺镇项目415.1500813.152544.10153.4250290.063515.14 注:增加幅度(%)=(整理后辐射面积/项目区面积×100)-(整理前辐射面积/项目区面积×100)

从表5结果可知，整理前后道路网络对耕地辐射变化情况： Ⅱ组项目的生产路对耕地辐射面积增加幅度大于Ⅰ组项目， Ⅰ组项目的田间道路对耕地辐射面积增加幅度大于Ⅱ组项目，农户参与的农地整理规划往往偏向于生产路的建设。这一现象的解释是：生产路是农户生产耕作的主要通道，同时占地较少，因此，农户更多地希望加密生产路，更大程度地满足农业生产的需求。田间道是沟通村庄与田块运输农产品的主要通道，农村现有的田间道已经形成网络体系，农户参与规划能够在原基础上规划出更优化的线路，而不是一味追求数量，从而兼顾运输农产品与少占地。

(4)整理前后田间林网工程的变化。表2的结果表明农户对田间林网工程的需求意愿是不确定的，可进一步通过规划方案效果检验农户意愿。根据表1的景观林长度计算田间林网密度，田间林网密度=景观林长度/项目规模，结果表明： Ⅰ组项目田间林网密度增长均值达1 184%， Ⅱ组项目增长均值101%，即农户一定程度轻视田间林网工程建设。究其原因：农户认为过多的田间林网工程与农作物“争营养”，取消生产路与排灌沟渠的单侧林虽然减弱了“田园风光”，但提升了农地产出率。长期来看，发展休闲农业是未来的重要趋势之一，特别是城郊区域，在风害较突出年份，农作物抗御灾害能力下降。

3 结论与启示

3.1 结论

该文基于森“可行能力”理论，以增强农户参与意愿及提升农户可行能力为旨，从功能感知与能力转换驱动力两方面分析影响因素。非农业收入比例、农地整理政策了解度、排灌沟渠布局、田间道路密度及公众参与机制等5类因素对农户参与意愿有显著作用。具体来讲：农业收入比越高，农户参与意愿越强； 农户对农地整理政策越了解，参与的动力越大； 重新规划排灌沟渠布局能有效改善农田生产条件，极大满足农户生产诉求； 农地整理后配套完善的田间道路能有效推动农户参与； 公众参与机制越完善，农户参与的意愿越强烈。

该文应用ArcGIS 10.0空间分析功能检验农户参与的影响，通过分析耕地细碎度、排灌沟渠的全局Moran′s I指数、道路网络对耕地的辐射变化与田间林网密度等，检验农户参与对农地整理规划的影响，以探寻农户高水平参与的有效机制。对规划的影响有两方面。一方面较大程度优化了规划方案，提高了农地生产率等积极效果； 另一方面，受限于农户偏向个体利益与未来农业发展预判能力，农户参与规划存在一定程度的局限性，耕作田块扩大效应不显著、排灌沟渠存在空间集聚现象、偏好生产路建设及轻视田间林网工程建设等弊端制约了农业规模化经营、忽视规划全局性与环境效应等。因而，合理引导农户有效参与是更高提升农户可行能力必不可少的辅助措施。

3.2 启示

为提升农户参与的意愿与探寻有效参与机制，基于研究结论得出如下启示。

(1)强化农地整理政策宣传力度，激发农户参与农地整理规划意愿。农户积极参与农地整理规划，对发挥农地整理效益具有重要意义，而相关信息闭塞使得农户对农地整理政策缺乏深入认知，致使农户参与积极性不高。为提高广大农户对农地政策的知晓度，政府应扎实做好宣传工作，激发农户参与意愿，推进农村农地整理。一方面，必须以尊重农民意愿为根本，针对不同特征农户差别化引导和推动其参与农地整理规划； 另一方面，为使农户充分了解农地整理这项民生民心工程带给农户的福利，政府会同村干部通过悬挂宣传标语、宣传车、网络媒体等措施向农户普及有关政策信息，并建立农户有效参与的平台，增强农户参与信心与动力。

(2)完善引导农户式的公众参与机制，提升农户参与农地整理规划的有效性。理论与实践证实了农户参与能切实提升规划的实用性与可行性，受限于农户偏向个体利益与未来农业发展预判能力，有必要引导农户兼顾规划的系统性与可持续性，实现个体与整体、当前与未来等福利的增进。因此，加强多方公众参与主体对农户的沟通与引导是构建引导农户式公众参与机制的关键，政府加强政策宣传与引导农户参与规划听证、规划师与农户的充分沟通、施工与监理单位的友好实施、集体经济组织的多层次与农户协调等多方公众主体的引导式参与，能减弱农户参与的局限性，充分发挥其积极作用，实现农地整理效应的提升。

(3)基于农户可行能力视角构建农地整理规划效果的衡量尺度，切实增进农户福利。农地整理带给农户的福利不仅仅纯粹的经济福利，还包括非经济福利，这些福利与农户的切身利益紧密相关，影响着农户参与的态度和可行性。因此，为切实增进农户福利，在推进农地整理中，不能仅以经济收入来评价农地整理规划实施后的效果，应兼顾生产条件改善、环境优化及土地流转机会提供等福利因素作为衡量尺度，切实增进农户福利，同时指导农户高水平参与规划，实现规划的实践创新。

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