北京市畜禽产品质量安全监管绩效多主体综合指标体系构建与评估*

赵晓丹

(中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081)

0 引言

政府作为食品安全管理的主要监管主体，其监管行为的效果能否达到目标是政府监管工作的核心，而监管绩效评估是一种合理评估政府监管行为效果的重要手段，不仅有助于正确认识监管工作面临的形势和任务，更能推动相关部门提高监管工作的效率。因此，不断改进和完善食品安全监管绩效指标体系具有十分重要的意义。

目前针对畜禽产品质量安全监管绩效的研究比较匮乏，大多数学者集中研究食品安全监管绩效评估体制的现状[1-2]以及从不同角度构建评估指标体系[3-6]。在政府监管绩效的研究方法上，平衡记分卡强调定性指标和定量指标的平衡性，比较适用于政府监管中诸多指标不好量化的特点，是目前可用于研究公共监管较为完善的方法[7]，也逐渐被国内很多学者应用于各领域和地区[8-9]，刘鹏[10]首次将平衡计分卡应用到食品安全监管绩效中，构建了省级政府食品安全监管绩效评价指标体系，但只停留在指标构建层面，并没有进行监管绩效的评估和分析。

综合以上可以看出，目前有关政府监管绩效的研究较为深入，但针对畜禽产品质量安全监管的研究还比较匮乏。尤其北京作为特大型城市和我国的首都，外埠食品比例和消费人口庞大，经济和居民收入水平高，畜禽产品质量安全要求高，导致其监管难度较大，从而针对北京市畜禽产品质量安全监管的研究更待进一步深入。因此，文章基于较为完善的平衡计分卡，构建北京市畜禽产品质量安全监管的多主体综合指标体系，并对其进行评估，从而为提高北京市畜禽产品质量安全监管绩效提供一定的借鉴和参考。

1 北京市畜禽产品质量安全多主体综合指标体系的构建

1.1 平衡计分卡构建政府绩效指标的可行性

图1 北京市畜禽产品质量安全管理多主体绩效评估指标体系

平衡计分卡(Balance Score Card，BSC)最初被应用到企业绩效评估中，是基于企业战略，结合企业各部门任务和决策，将原本的目标分解为财务状况、顾客服务、内部经营过程、学习与成长4个维度。该方法最初被成功应用到各种企业的绩效管理中，随后被美国、英国、澳大利亚等发达国家应用到政府绩效评估中，而中国政府应用相对较少。

首先，4个维度不仅涵盖了财务指标，更加注重了组织的未来发展，考虑了长期目标和短期目标，更符合政府绩效的“统筹”、“平衡”理念； 其次，平衡积分卡实质是将战略目标逐层分解并与相关利益主体、组织成员衔接起来，从而实现组织目标，提高绩效，不仅可以更准确、更全面地衡量政府的绩效，同时可以作为绩效管理工具； 最后，平衡计分卡是定性和定量指标相结合，一定程度上克服了其他绩效体系的主观性缺陷，以及国外诸多政府部门实施的成功经验，表明平衡计分卡在公共部门的应用可以帮助构建权责发生制、预算和会计制度，对公共部门组织学习与成长进行引导与推动，重塑公共组织的文化，平衡计分卡将改进和完善公共部门的内部运行机制，为公共组织绩效管理提供战略框架。

1.2 指标设定

《中华人民共和国食品安全法》是我国食品安全的基本法，其第一条指出：“为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法”，说明确保食品安全、保障公众身体健康和生命安全是食品安全监管部门的责任和使命。北京市畜禽产品相关部门的监管责任是通过确保北京市畜禽产品的质量安全，保障北京市市民的身体健康和生命安全。

基于北京市畜禽产品监管部门的责任，参考其他学者有关食品安全监管绩效的一般划分标准，并结合北京市畜禽产品相关监管部门的专家意见，从工作业绩、相关利益主体、内部管理、学习和成长4个维度构建多主体的综合指标体系。

1.2.1 工作业绩维度

企业绩效中财务指标作为企业业绩结果的指标，但北京市畜禽产品监管部门的业绩目标是实现北京市良好的食品安全状况、畜禽产业健康发展，确保北京市公众身体健康和生命安全。因此采用工作业绩维度衡量政府业绩，采用畜禽产品的食品安全状况以及产业发展作为评价指标，并结合相关利益主体对北京市畜禽产品安全状况的满意度作为主观评价指标，综合政府、消费者、畜禽产品生产经营企业更全面地评估政府监管的业绩。

该文评估的是对畜禽产品安全监管的状况，重点是畜禽产品的安全情况，用以评估监管是不是发挥作用。主要评价指标是畜禽产品抽检合格率、发生食品安全事件或丑闻情况。 同时，对畜禽产品的产业发展侧重于产业发展的健康程度，而非产业的发展快慢程度，因此选择畜禽产品生产经营企业质量认证、持有证照以及违规被处罚情况，而非产业发展速率或产业占有率等指标。

1.2.2 相关利益体维度

工作业绩维度的实现需要相关利益主体的配合和支持，同时良好的工作业绩也会推动相关利益主体的积极响应。畜禽产品安全监管的利益相关人主要包括畜禽产品生产经营者、消费者、其他社会组织以及上级监管部门。主要的配合和支持工作包括对食品生产经营者的规范和监督、对消费者畜禽产品相关知识的宣传和培训、与其他社会组织机构的合作与沟通，以及对上级监管部门部署工作的落实与反馈。

从畜禽产品生产经营企业的行为规范和质量控制、培训教育、日常监督、处罚力度4个方面设置对畜禽产品生产经营者规范和监督指标，并通过对部分企业的抽样调研对具体指标情况进行核对，以确保指标的合理性； 对消费者的畜禽产品相关知识的宣传和培训被分解为对消费者畜禽产品相关知识的宣传教育、投诉举报处理、消费者掌握畜禽产品相关知识和投诉举报渠道的程度，定性和定量的结合，其中后两个指标是通过消费者问卷获取； 由于北京市食品安全的检测均是政府部门负责，并没有第三方监测机构，因此，与其他社会组织机构的合作与沟通主要是与科研机构的交流合作，以及对媒体问题的处置； 上级部门往往是绩效评估中容易被忽视的利益主体，但对上级监管部门部署工作的落实与反馈是中央考评地方政府绩效的一项重要内容，因此，该文主要从对上级工作的完成情况以及反馈情况评估。

1.2.3 内部管理维度

工作业绩与相关利益主体的配合需要合理的内部管理，一般将政府的内部管理分为监管意愿、监管能力、监管行为3个方面，该文也依据此标准将政府监管部门的内部管理维度划分为监管积极性、监管能力出色程度和监管行为规范性3个方面。

影响监管积极性的主要是领导重视程度、绩效和问责机制设置，该文采取是否定期召开研讨会发现监管问题，以及是否提出整改措施作为领导重视程度指标，与奖惩挂钩的绩效评价体制和引入公众监督的问责机制设置绩效和问责机制指标； 监管能力是通过衡量监管基础设施、领导者领导能力、职能分工、信息技术支持以及应急准备等5个方面； 监管行为规范是相对比较常规的指标，主要包括是否制定监管行为规范，不作为处置和投诉渠道。

1.2.4 学习与成长维度

学习与成长维度是前3个维度持续发展的动力，是企业绩效和政府绩效比较相似的维度，因为二者的实施主体都是员工，员工的学习与成长以及组织的创新是其不断前进的动力，这也是平衡积分卡最具特色的新维度，响应了国家可持续科学发展和与时俱进的号召，是建设学习型政府的需要。主要从组织和员工两个层面，通过组织创绩效是否有提升、监管技术是否存在突破以及监管管理过程是否改进衡量组织层面； 通过员工专业技能水平和培训效果以及培训满意度衡量员工学习与成长层面，员工层面利用了定性和定量的结合方法，更客观地评价了该维度。

以上的指标体系包含了政府、消费者、企业、科研机构和媒体多个监管利益主体，涵盖了财务指标和非财务指标，不同层级指标之间相互补充，形成了较为完善的系统。

表1 北京市畜禽产品质量安全管理多主体绩效评估指标体系

一级指标(A)二级指标(B)三级指标(b)工作业绩维度畜禽产品的安全状况1.畜禽产品的抽检合格率2.畜禽产品安全事故3.畜禽产品安全丑闻畜禽产品产业健康发展状况1.畜禽产品生产经营者企业通过质量认证情况2.畜禽产品生产经营者企业执有证照情况3.违规企业得到有效惩处消费者和企业满意度1.消费者对畜禽产品质量现状满意度2.消费者对畜禽产品政府监管满意度3.畜禽产品生产经营者对畜禽产品市场秩序满意度4.畜禽产品生产经营者对畜禽产品政府监管满意度相关利益主体维度对畜禽产品生产经营者监管1.畜禽产品生产经营和质量控制符合规范和标准2.对畜禽产品生产经营者的培训教育3.对养殖、屠宰、生产、流通各环节的日常监督投入4.畜禽产品生产经营处罚力度对消费者宣传和动员1.对消费者宣传教育2.对消费者投诉举报处理3.消费者对畜禽产品安全基本知识的掌握程度4.消费者对投诉渠道认知程度与社会组织合作1.与科研机构合作经费投入2.与科研机构合作效果3.对媒体曝光问题的处置4.违反原则强迫媒体删除报道对上级工作落实1.贯彻和落实北京市年度食品安全工作计划落实情况2.向上级部门反馈食品安全情况内部管理维度监管人员积极性1.定期召开畜禽产品安全研讨会,发现监管存在问题2.针对监管问题提出整改措施3.建立与奖惩挂钩的监管绩效评价体系4.引入社会监督,制定责任追究方法监管能力1.经费保障、人员编制、设备水平2.组织领导水平3.监管职能分工情况4.畜禽产品信息平台建设与信息共享5.应急预案与演练监管行为规范性1.制定并执行畜禽产品安全监管人员行为规范2.对下级部门监管不作为、乱作为的处理情况3.设置对监管不作为、乱作为的投诉举报渠道学习与成长维度组织管理创新1.畜禽产品安全绩效水平提升情况2.组织管理得到上级部门的认可和表彰3.在畜禽产品安全监管技术突破4.监管管理的改进员工培训与成长1.监管人员专业技能水平2.监管人员培训教育投入力度3.监管人员对培训教育的满意度

2 基于模糊综合评价法评估北京市畜产品质量安全管理绩效

绩效评估的重点是对构建的绩效指标体系进行评估，该文基于平衡计分卡构建了北京市畜禽产品质量安全管理多主体指标体系，采取模糊综合评价法对其绩效进行评估。

2.1 确定权重

首先，需要对每个指标在整个指标体系中的重要性进行测算，即确定其权重。基于平衡记分卡构建的指标体系是对绩效指标层层分解，并将战略目标转化为具体可衡量指标的，这与层次分析法的基本思想相一致，同时层次分析法是采取定性和定量相结合的方法，具有系统、灵活、简介的优点，因此，该文选择层次分析法确定指标权重。

层次分析法本质是对同一层级的指标进行两两比较确定各指标的重要性大小。指标体系中每一个层次中各个指标的重要性是不同的，专家根据1～9分判断矩阵标度对两两指标进行评分，得到判断矩阵。根据判断矩阵计算该层次相对于上一层次某因素而言各个指标重要性的次序，即权值的分配，并采取算数平均法估算权向量。

权重打分专家是从畜禽产品相关的政府官员、畜禽产品行业专家、绩效评估专家3个层面进行随机分层抽样选取的30名专家； 采取同类型专家平均，不同类型专家加权平均得到绩效评估体系的一级、二级、三级指标的判断矩阵； 采取算数平均法估算权向量，对每一级指标进行一致性检验，根据测算得到权重和一致性检验结果可以看出，每层指标CR均小于0.1，即各指标的判断矩阵均通过了一致性检验，从而说明各指标权重是合理的。

表2 判断矩阵的权重系数

级别w1w2w3w4λmaxCICR一级指标A0.360.330.190.124.070.020.02二级指标A10.430.320.243.010.0060.01A20.490.220.130.164.060.020.02A30.450.240.313.000.0010.001A40.410.592.0000三级指标A110.630.210.163.0080.0040.007A120.270.200.523.0010.0010.001A130.400.320.140.154.040.020.02A210.280.090.170.474.220.070.08A220.280.390.180.154.060.020.02A230.240.510.180.074.150.050.06A240.600.402.0000A310.150.230.240.384.040.010.02A320.260.420.200.134.030.010.01A330.450.280.273.000.0020.003A410.300.140.284.020.0060.007A420.480.310.213.0000

2.2 实证评估

基于确定的各层指标权重，采取模糊综合评价法对北京市畜禽产品质量安全监管绩效进行综合评价。

由于指标体系中涉及政府机构、企业和消费者，调查对象也被分为3部分：政府评估小组人员是对北京市畜禽产品质量安全状况和监管状况有一定了解并作出判断的群体，分为监管相关部门负责人和行业专家两部分，采取随机分层抽样，选取30人成立评估小组，对北京市畜禽产品的安全状况和产业健康发展状况下的三级指标进行评价；在北京市畜禽产品相关企业名单中随机抽取10个企业，前去各个企业随机选取10人进行问卷调查； 在北京市大型超市和农贸市场分别定点随机抽取55位消费者，对三层指标中消费者满意度的部分进行问卷调查，共发放110份问卷，最终回收有效问卷100份。

(1)工作业绩维度综合评估

工作绩效维度包括北京市畜禽产品的安全状况、产业健康发展状况、消费者和企业满意度3个二级指标，因此需要对3个二级指标进行模糊综合评价的基础上再对工作绩效进行评价。

对评估小组以及消费者和企业问卷的评分进行统计，将5个分值按照人数进行统计，并除以总评价人数，以此类推其他指标，从而得到模糊评价矩阵。根据表2，北京市畜禽产品的安全状况、产业健康发展状况、消费者和企业满意度3个指标的权向量分别为：W11=(0.63,0.21,0.16)、W12=(0.27,0.20,0.52)、W13=(0.40,0.32,0.14,0.15)。

因此，可得到北京市畜禽产品安全状况、产业健康发展状况、消费者和企业满意度综合评估向量：

B11=W11×R11=(0.55,0.38,0.06,0,0)

B12=W12×R12=(0.54,0.27,0.13,0.05,0)

B13=W13×R13=(0.15,0.33,0.46,0.07,0.09)

以上指标的综合评估向量即为工作绩效的评估矩阵R1。由表2可知，工作绩效权向量W1=(0.43,0.32,0.24)，从而可得工作业绩综合评价向量B1和评价值Y1：

北京市畜禽产品质量安全监管的工作业绩指标评分4.22，说明北京市畜禽产品质量安全监管在工作业绩整体上处于良好水平。其中，北京市畜禽产品的安全状况、产业健康发展状况相对较高(4.5，4.3)，但消费者和企业满意度相对较低(3.6)。

(2)相关利益主体维度综合评估

相关利益主体维度包括政府对畜禽产品生产经营企业的监管、消费者宣传动员、与社会组织的合作以及对上级工作的落实等4个方面，首先对4个二级指标进行模糊综合评价，再对相关利益主体进行模糊评价。

对评估小组以及消费者和企业问卷的评分进行统计，得到政府对畜禽产品生产经营企业的监管、消费者宣传动员、与社会组织的合作以及对上级工作的落实等4个二级指标的模糊评价矩阵； 根据表2可得，政府对畜禽产品生产经营企业的监管、消费者宣传动员、与社会组织的合作以及对上级工作的落实的权向量分别为W21=(0.27,0.09,0.17,0.47)、W22=(0.28,0.39,0.18,0.15)、W23=(0.24,0.51,0.18,0.07)、W24=(0.6,0.4)，乘以模糊评价矩阵，得到以下4个指标的综合评估向量：

B21=W21×R21=(0.31,0.52,0.09,0.08,0)

B22=W22×R22=(0.43,0.20,0.08,0.18,0.11)

B23=W23×R23=(0.38,0.27,0.15,0.10,0.10)

B24=W24×R24=(0.72,0.24,0.04,0,0)

以上指标的综合评估向量即为相关利益主体的评估矩阵R2。根据表2可知，相关利益主体权向量W2=(0.49,0.22,0.12,0.16)，可得相关利益主体综合评价向量B2和评价值Y2：

则说明北京市畜禽产品质量安全监管的相关利益主体处于良好水平，但略低于工作绩效维度。其中，对上级工作的落实情况水平最高，接近优秀(4.7)，其次是对畜禽产品生产经营企业监管(4.1)，但与社会组织合作、对消费者宣传动员相对较低(3.7、3.7)。

(3)内部管理维度综合评估

内部管理维度包括监管人员积极性、监管能力以及监管行为规范性3个二级指标，因此需要对3个二级指标进行模糊综合评价的基础上,再对内部管理进行评价。

由于该维度是政府内部管理，涉及的主体只有政府本身，所以该维度的监管人员积极性、监管能力以及监管行为规范性3个指标均来自政府评估小组的评分。根据表2可知，监管人员积极性、监管能力以及监管行为规范性3个指标的权向量分别是W31=(0.15,0.23,0.24,0.38)、W32=(0.26,0.42,0.20,0.13)、W33=(0.45,0.28,0.27)，并乘以模糊评价矩阵，得到综合评估向量：

B31=W31×R31=(0.42,0.38,0.12,0.06,0.02)

B32=W32×R32=(0.56,0.20,0.16,0.06,0.03)

B33=W33×R33=(0.55,0.29,0.15,0 0)

以上指标的综合评估向量即为内部管理的评估矩阵R3。根据表2可知，内部管理权向量W3=(0.45,0.23,0.31)，可得内部管理综合评价向量B3和评价值Y3：

表明北京市畜禽产品质量安全监管的政府内部管理绩效处于良好水平，与工作绩效的水平相当，同时监管人员积极性、监管能力以及监管行为规范性3个指标的绩效也相当。

(4)学习和成长维度综合评估

学习和成长维度包括组织管理创新、员工培训与成长两个二级指标，根据表2可知组织管理创新、员工培训与成长两个二级指标的权向量分别是分别为W41=(0.30,0.14,0.28,0.28)、W42=(0.48,0.31,0.21)，从而得到综合评估向量：

B41=W41×R41=(0.59,0.29,0.09,0.03,0.01)

B42=W42×R42=(0.52,0.27,0.18,0.04,0)

以上指标的综合评估向量即为工作绩效的评估矩阵R3。根据表2可知，学习和成长权向量W4=(0.41,0.59)，可得学习和成长维度综合评价向量B4和评价值Y4：

表明北京市畜禽产品质量安全政府监管的学习与成长处于良好水平，略高于工作绩效和内部管理绩效，其中组织管理创新指标(4.40)高于员工培训与成长指标(4.25)。

(5)整体绩效的综合评估

综合以上4个维度的综合评价向量(Bi)作为整体绩效的评估矩阵，则对北京市畜禽产品质量安全监管绩效的模糊评估矩阵为Ro根据表2可知，北京市畜禽产品质量安全监管绩效的权向量W=(0.36,0.33,0.19,0.12)，可得整体绩效的综合评价向量B和评价值Y：

综合以上分析可知北京市畜禽产品质量安全监管综合绩效评分是4.17，说明整体监管绩效处于良好水平。

根据木桶原理，北京市畜禽产品质量安全监管绩效水平的高低并非由评分最高的指标决定，也不是各个指标的平均水平，而是取决于评分最低的指标，就如木桶最短板的长度。对北京市畜禽产品质量安全监管绩效进行评估，目标是对各个指标进行对比分析，针对评估较低的指标进行改进以提高整体监管绩效。

在工作业绩、相关利益主体、内部监管、学习与成长4个维度中，学习与成长维度的评分最高，而相关利益主体的评分最低，4个评分大小关系是学习与成长>内部监管>工作业绩>相关利益主体，说明北京市畜禽产品监管体系中对人才培养和组织管理的改进较有成效，这与倡导的学习型监管队伍建设是吻合的； 但在工业业绩和相关利益主体的合作中存在一定的薄弱部分，尤其是对生产经营企业的监管力度和对消费者、社会组织的动员效率最低，应及时作出调整和改善。这主要是由于我国食品安全监管体制起步相对较晚，消费者的食品安全认知和参与积极性、小规模企业综合素质等均有待提高，政府还需协调多方利益关系，从而监管政策的实施力度和范围需要一定时期的过渡，这与《食品安全法》中有关违规企业惩罚力度的提升也是吻合的。

2.3 与全国水平的对比

北京市畜禽产品质量安全监管绩效高于全国平均水平。目前针对畜禽产品质量安全监管绩效的评估较为匮乏，李长健等[11]针对我国整个食品行业的质量安全监管绩效进行评估，以食品行业相关从业人员和消费者为调研对象，并采用四级量表，最终得到我国食品安全监管绩效的综合评分为86.37，判定为良好水平，在评分相对值上，北京市畜禽产品质量安全监管绩效评分略高于我国食品安全监管绩效。

同时，由于畜禽产品是食品中风险最大、监管难度最大的种类，我国畜禽产品质量安全监管绩效的平均水平相应小于我国食品安全监管水平，即全国畜禽产品质量安全监管绩效低于李长健[11]评估的86.37，说明北京市畜禽产品质量安全监管绩效评分高于我国畜禽产品质量安全监管绩效的平均水平，与北京市从未爆发畜禽产品质量安全事件的事实以及监管政策实施绩效较高也是相符的。

3 研究结论与政策建议

该文基于平衡计分卡，从工作绩效、相关利益主体、内部监管、学习与成长4个维度，综合考虑政府、企业、消费者，并结合北京市畜禽产品监管状况，构建北京市畜禽产品质量安全监管多主体综合指标体系，并运用模糊综合评价法对北京市畜禽产品质量安全监管绩效进行实证评估，研究结果说明：(1)北京市畜禽产品质量安全监管绩效评分4.17，处于良好水平，并高于全国畜禽产品质量安全监管绩效平均水平； (2)学习与成长维度绩效最高，响应“学习型”监管队伍的号召； (3)工作业绩和相关利益主体的评分较低，尤其是对生产经营企业的监管力度和对消费者、社会组织动员的效率最低，是监管体系完善的薄弱环节。

根据以上研究结论，提出以下政策建议。

(1)强化社会各主体食品安全意识，积极推进社会共治。加强对企业的问责、对消费者的宣传和教育、与社会群体的合作，激发社会力量共同治理畜禽产品质量安全。强化企业诚信体系、风险防控体系、可追溯体系等多方面建设，探索推进企业主体责任制，将对企业的问责机制引入畜禽产品质量安全监管中，提高企业安全生产责任意识； 加大与社会组织的合作力度和合作深度，充分调动社会其他科研组织力量，并积极引导媒体导向，逐步建立公开、透明的信息共享平台，及时公布产品检测结果、品质公告、认证公告等，积极推进社会协同共治、共担责任，合理保障畜禽产品质量安全。

(2)加大违规企业惩罚力度，提高监管约束力。监管手段是影响北京市畜禽产品质量安全监管绩效的直接有效因素，我国畜禽产品质量安全监管手段相对单一且力度较低。在惩处力度上，我国于2015年通过《食品安全法》，加大对违规生产经营企业的行政处罚和问责力度，但由于我国生产经营企业规模不一，应和地方政府以及行业协会加强沟通合作，对处罚对象和力度进一步细化和明确； 重视日常检查，定期和不定期检查相结合，促进各环节检查方式和程序相统一，提高检查力度的同时尽量减少监管成本，加大对企业行为的约束力。

(3)加强监管机构多方协调，全面提升监管绩效。畜禽产品质量安全监管是全产业链的监管，加强不同环节监管部门的协调沟通，全面提高畜禽产品质量安全监管绩效。建立统一的产品安全委员会，承担畜禽产品质量安全综合协调职责，负责畜禽产品质量安全的风险评估、畜禽产品质量安全标准的制定、畜禽产品质量安全的信息公布、畜禽产品质量安全检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处畜禽产品质量安全重大事故； 各地方监管机构统一负责、领导、组织、协调该行政区域内的畜禽产品质量安全监督监管工作，建立健全畜禽产品质量安全监督监管的工作机制，统一领导、指挥畜禽产品质量安全突发事件的应对工作。

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