小农水体制机制改革举措探讨*<br/>——以重庆云阳为例

小农水体制机制改革举措探讨*
——以重庆云阳为例

2018-01-30张涵宇姜文来

中国农业资源与区划 2017年12期

张涵宇，姜文来※，向浩，何仲，陶斌

(1.中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081； 2.重庆市云阳县水务局，重庆 404500)

0 引言

小型农田水利工程设施(简称小农水)是我国广大农村地区，尤其是山区丘陵区重要的基础设施，对保障农业生产和农民生活用水作用显著。但是与具有完备管理机构的大中型灌区不同，小农水由于受规模小、投资建设主体多元以及乡镇行政管理体系不断调整的影响，许多地区的小农水管理和运行存在产权不清晰、责任不明确、管护经费缺失等问题，出现“农民管不了、集体管不好、国家管不到”的困境。为了解决小农水面临的建设管理困境，国家先后出台了系列政策措施，试图从产权制度和运行管护机制方面探索改革道路。

对于以往小农水体制机制改革研究，学者有3种视角：一是以产权制度改革为内容进行探究。如余艳欢[2]对小型农田水利工程产权制度改革历程及阶段特征做了浅析，宋保胜[3]对影响小农水工程产权制度改革的因素做了分析；二是从小农水管理体制机制角度进行探究。如张文[4]对河南省67个县小型农田水利工程管理体制改革做了浅析，穆贤清[5]基于用水者协会案例对农户参与式管理进行了研究；三是对各地区小农水重点县建设实践经验的总结和探讨。如牛宏伟[6]对泰安市小农水重点县建设的做法与启示的总结。分析已有研究，很少有学者从实证角度对小农水在不同管护方式下进行效率对比，并依此分析体制机制改革。文章以探讨云阳县的小农水运行效率为切入点，分析云阳县小农水管护模式及与工程规模、工程运行效率的关系，分析改革具体措施，浅析小农水体制机制改革在西南山区的实现路径。

调研地云阳县位于重庆市东北部，地处三峡库区腹心地带，全县皆为崛起的低山丘陵。独特的自然地理条件与水资源禀赋状况导致云阳县水利工程建设难度较大，骨干水利工程缺乏。小农水作为全县最主要的水利工程，对社会经济发展极其重要。试点改革之前，云阳县小农水管护模式主要分为3种模式，如表1所示。

表1 云阳县小农水管护模式

管护主体管护责任资金来源形成原因存在问题集体及村委会日常维护、清淤以及修缮承包所收资金、政府补贴专项资金等小农水工程始于集体经济时代,产权在集体,由集体管理2004年开始试点乡镇改革,村组合并出现并发问题,山坪塘产权混乱尤其严重,严重影响集体管护的效果,甚至出现无人管理局面,造成大量山坪塘因得不到维护被损毁承包人日常维护自有资金,并且支付一定承包费或以清淤为代价承包具备私人产品的排他性与竞争性功能:养鱼或休闲农业功能。这些具备私有化条件的山坪塘,多数被个人或联户通过承包的形式管理如果堰塘因灾害或人为因素出现较大程度破损,作为理性的承包人无力承担修建重担,承包合同没有到期,堰塘便被其遗弃,同样造成工程浪费局面农业合作社及种植大户日常维护、清淤、修缮以及兴建自有资金、政府补贴2010～2012年小农水项目基于“水利跟着产业走”原则,选择柑橘、蔬菜等种植大户及合作社进行结合,配套兴建节水灌溉设施,由农业合作社及种植大户进行管理和维护[7]该类工程的维护较其他要好,小农水工程利用效益高,也节约了水资源,合作社及农户也能获得更高效益,是有效的管理方式

表2 调查问卷

变量名称含义及单位工程名称照实填写工程类别山坪塘工程地点照实填写工程投入资金x1万元(评估得出)工程占地面积x2hm2(评估得出)灌溉面积y1hm2(评估得出)蓄水量y2万m3(评估得出)当前管护模式z1=村集体,2=小组集体,3=多户共管,4=承包,5=农业合作社或种植大户主要功能1=灌溉,2=人畜饮水,3=经营活动权属单位1=村组,2=多户共有工程属性1=公益性,2=经营性,3=综合性管理员/承包人照实填写

1 数据说明

1.1 数据来源

根据典型调查的原则，课题组于2016年4月12～28日走访了云阳县凤鸣镇与巴阳镇(凤鸣镇为经济较发达乡镇，巴阳镇为贫困镇，小农水缺乏管理现象都较为严重)进行为期16天的实地调研，调查以村干部、组长、承包堰塘村民以及堰塘为对象，重点涉及集体管护与承包所面临问题，堰塘的工程信息以及权属信息，经收集整理共得到50个山坪塘的相关信息,问卷如表2。

1.2 数据选取

因所调研工程皆有灌溉用途或经营用途，无人畜饮水用途，该文仅强调基础灌溉的功能，强调工程在灌溉方面的运行效率。仅有两个堰塘流转到种植大户管理，所以分析省去该方式，又因村集体与小组集体管护方式一样，所以所选样本最终管护模式分为两类：承包和集体管护。从中选取40个样本，包括20个承包管理和20个集体管理，指标主要分为管护模式z、工程投资(万元)x1、工程占地面积(hm2)x2、灌溉面积(hm2)y1、蓄水量(万m3)y2。样本如表3。

表3 堰塘概况

工程名称管护模式z工程投资x1(万元)工程占地面积x2(hm2)灌溉面积y1(hm2)蓄水量y2(万m3)公堰塘承包150.1471.6000.30后门堰塘承包12.50.1131.3330.25栏杆堰塘承包90.1200.9330.18黄岭树堰塘承包150.1131.6000.30长堰塘承包300.2333.2000.60德碧侧边堰塘集体17.50.2130.2000.37二登坪堰塘承包6.50.0730.9330.13水井包堰塘集体7.50.0730.8000.15巴山堰塘集体2.50.0530.2670.05付家堰塘集体6.50.0800.6670.13大堰塘承包90.1200.8000.15陈云贵侧边堰塘集体80.1000.8530.16石灰堰塘集体7.50.0730.6670.15刘其六后门堰塘承包60.0670.6670.12关山堰塘承包250.2002.0000.50熊道宣堰塘集体40.0530.4000.08刘纯海屋后堰塘集体60.0800.6670.12打竹堰塘承包50.0870.5330.10燕窝堰塘承包60.0870.6670.12独瓦屋堰塘承包350.3334.0000.70藕堰塘承包12.50.1471.3330.25何维奇侧边堰塘承包7.50.0670.5330.15熊术国堰塘承包50.0600.5330.10千堰塘承包100.1201.0670.20长堰塘承包12.50.1601.3330.25锅底堰塘集体6.50.1070.7330.13李家大堰塘集体80.1070.9330.16小堰塘集体50.0730.5330.10碾盘堰塘集体7.50.1130.8000.15茶盘堰塘集体3.750.0670.4000.075思才屋后堰塘集体80.1000.8000.16长瓦屋堰塘承包12.50.1671.3330.25学堂堰塘集体80.1070.8000.16莲花堰塘承包7.50.0870.8000.15何吉安丫口堰塘集体30.0470.3330.06过路堰塘集体30.0330.3200.06干堰集体3.50.0330.3330.07大坪丫口堰塘集体50.0470.5330.10新瓦屋堰塘承包承包7.50.0800.8000.15生基坪堰塘集体集体2.50.0470.2670.05

从表中可以明显看到工程占地面积、投入资金与管护模式的关系：工程面积占地大于0.12hm2，投资大于9万元时，管护方式都是承包管理。小于0.08hm2，投资小于6万元时，管护方式大都属集体管理。0.08～0.12hm2之间，有承包管理，也有集体管理，管护方式与工程投入和规模有明显关系。表明农户偏向承包相比规模大的堰塘，结合实地访谈农户可知：规模较大的堰塘，有养鱼的条件，同时该类规模能很好地防止别人偷鱼等搭便车行为，具备部分私人物品特性(排他性与竞争性)，所以能够私有化(广义私有化)。但堰塘规模大到超过一定范围，因管理难度加大，难以内部化外部性，因此样本仍处于集体管护状态，如样本德碧侧边堰塘为集体管护。至于集体管护和承包管护的管护效果，需进一步分析。而对于多指标投入产出效率分析，DEA分析是简单又客观的方法。

2 模型选择

2.1 模型方法

DEA(Data Envelopment Analysis)方法，即数据包络分析方法，其中包络来自包络定理，意为企业生产成本曲线中最优解点所组成的曲线，而数据包络分析的核心意思是判断样本数据是否处于最优的解点曲线上，即包络线上。DEA是一种线性规划模型，表示为产出对投入的比率，其使用数学规划模型评价具有多个输入及输出的“部门”或“单位”，对多个样本变量进行线性规划计算，将在投产比较低样本中选取最佳样本组成决策前沿，来评价其他决策单元间是否100%有效(称为DEA有效)，进一步分析计算效率较差的 DMU 的效率优化空间。DEA方法的特点是：因模型自身原因，样本的投入产出指标无需考虑单位不一致问题，无需做无量纲化处理；模型自身会给出一个最佳投产指标权重，无需自设权重，有很强的客观性；与SFA方法需考虑生产函数不同，其不需要知道参数方程。因此，DEA方法广泛用于企业管理中业绩评价、生产力评估、运行效率评估等方面。

设有n个样本(DMU)，设每个样本(DMU)对比其中m项投入指标以及s项产出指标(样本个数应保持在投入产出指标之和的两倍以上)。对于要测算其效率的决策样本Dk，其综合效率θ可表示为以下形式。

(1)

式(1)中，xik和yrk分别为Dk的第i个投入量和第r个产出量；vr和ur分别代表第m项投入与第s项产出的权重，具体权重并不需要主观设置，皆由计算机给出。因每个样本的产出比投入肯定都小于1，于是换算得如下公式。

(2)

式(2)是C2R模型的标准形式，用来评价综合效率θ的效率。为了更加清晰的分析投入指标的技术效率，再利用BC2模型进行甄别，评价各DMU技术效率以及规模效率情况。

(3)

图1 pearson相关性检验

式(3)中，若δ=1，技术有效，代表投产处于生产成本曲线最优解点上；δ<1，非技术有效，代表投产在生产成本曲线最优解点下方。BC2模型下的 DEA 有效，δ仅代表技术有效，但不一定是规模有效。想测定规模是否有效，还需令γ=θ/δ，则γ为规模效率。γ=1，规模有效；γ<1，则规模无效。

2.2 指标选择

随机选取15个样本做DEA分析，包含8个承包管护和7个集体管护。对产出项做pearson相关性检验如图1所示。

表4 农田水利工程运行效率

工程名称管护模式综合效率技术效率规模效率规模情况公堰塘承包0.8290.8940.972递增后门堰塘承包0.8770.8820.995递增栏杆堰塘承包0.7220.7221不变黄岭树堰塘承包111不变长堰塘承包0.98010.980递增德碧侧边堰塘集体0.0800.2500.318递减二登坪堰塘承包111不变水井包堰塘集体0.8290.9450.877递减巴山堰塘集体0.74310.743递减付家堰塘集体0.7140.8170.875递减大堰塘承包0.6190.6330.977递减陈云贵侧边堰塘集体0.7430.7520.987递减石灰堰塘集体0.6910.8910.775递减刘其六后门堰塘承包0.7830.9800.799递减关山堰塘集体0.7200.7290.989递增均值0.7550.8330.883

检验发现pearson相关性两项产出指标相关系数为0.814，相关性小于0.01，极其相关，所以根据经验与具体用途去掉蓄水量y2指标，仅保留灌溉面积y1。

因为投入指标可以根据管理情况改变，所以选取投入导向模型，运用DEAP2.1软件所算结果如表4所示。

2.3 结果分析

从中可得到3个结论：(1)仅从灌溉角度考量通过DEA分析得到的结果，承包的堰塘投入产出效率高于集体20个百分点，集体评价综合效率为0.65，承包投产效率为0.85，说明该类私有化管护效率确实高于集体管理。如再考虑其他经营功能属性，有养鱼收入的承包效率会更高； (2)承包的技术效率均值0.89高于集体管护下的技术效率均值0.77，说明承包得到了管理人更有效的管理，而集体出现了更多管理不善或缺失的情况； (3)承包大多处于规模效应递增阶段，说明部分承包人在管理较好的基础上还应加大资金投入，而集体需加大管理力度。

虽承包管护下堰塘的运行效率比集体高，根据调研情况显示，部分集体管护的堰塘因为地理因素无人愿意承包。堰塘规模由占地面积决定，而堰塘规模、蓄水量与地理位置决定了该堰塘是否能够更好的私有化。规模过大表明受益面积过大，难以内化外部性；规模过小不具备私有化条件，皆不易实施承包管理，只有规模适中的工程符合承包条件。

因此综合以上结果可以推断出：(1)承包管护效果好于集体管护，来源于私有化管理方式效果好于集体管理，改革需深入堰塘私有化与市场化(该文私有化全部意为广义私有化方式)； (2)对于工程规模小于0.080hm2或规模大于0.233hm2的处于集体管护的堰塘，其管护效果并不理想，但因其非排他性与竞争性又难以进一步私有化，需找寻其他管护方式。

3 云阳县小农水工程产权与管护机制改革

因投资建设主体多元化以及我国乡镇行政管理体系不断调整的影响，导致小农水集体管理和运行存在产权不清晰、责任不明确、管护经费缺失等问题，出现“农民管不了、集体管不好、国家管不到”的困境。云阳县水务局基于“先建机制再建工程”的基本思路，成立小型水利工程管理体制改革领导组，进行体制机制改革试点工作。

3.1 清产核资，量化确权

要解决小农水产权不清晰问题，改革必须首先对其进行清晰界定。云阳县水务局于2014年对全县所有的农村水利集体资产开展了清查核资和量化确权工作，对小型水利工程底数做了核查，对资产权属、资产价值、规模与效益情况进行摸底调查与评估。权属关系不明、或发生变化的设施难以确定权属时，将所有权确定为受益对象共有，最后由县政府审核登记颁发产权证。

3.2 界定工程属性

为进一步提升小农水工程的管护效率，必须对其进行深度私有化改革。只有将小农水工程功能与需求深度挖掘与深化，才能出现具有私人物品性质的服务功能，使小农水工程的私有化成为可能[8]。将工程按功能属性分为公益性、经营性以及综合性工程。对处于0.080hm2以下、以防洪和农田灌溉功能为主的工程，因其非排他性与弱竞争性类似于纯公共物品，将其划分为公益性属性工程；设施条件较好，规模大于0.1hm2的堰塘，除了灌溉与防洪外，兼具养鱼功能，能分离出私人物品属性，具备私有化特征，将其归为经营性工程；具有非排他性、竞争性，规模处于0.08～0.1hm2之间，属性介于公益性与经营性之间的工程称为综合性工程。

3.3 细分完善管护模式

在界定产权与工程属性基础上，结合云阳实际情况，采用4种管护模式：农民用水者协会、承包、随土地流转、拍卖。每种管护模式的主体负责管护工程的日常维护工作及维护经费的筹集。

(1)农民用水者协会

符合奥斯特罗姆的治理“公共池塘资源”理论的4个条件：紧缺资源、小范围、可再生、资源使用者能互相伤害，但不参与者能从外部伤害他人[9]。对该类堰塘，奥斯特罗姆指出可以建立农户自助合作组织解决管理问题。对公益性小型水利工程、规模大于0.233hm2的经营性工程，以乡镇为单元建立用水者协会及分会，下辖村一级用水者协会分会，由产权所有者(村组和集体)与用水者协会签订委托协议，将工程委托与用水者协会代为管理。其管理经费由3部分组成：堰塘受益会员的水费、政府购买服务的经费和经营性工程获利收益，将来还会有市场的投资等多元性收入。

(2)承包

对综合性工程，鼓励个人通过承包的方式获得工程的经营权，且承包方式可多元化。以巴阳村为例，承包所占山坪塘占总量50%，承包协议规定的承包方式多元化特征明显：有以一次性清淤作为承包山坪塘的条件的，有以负责修缮已损毁工程的方式免费承包山坪塘的，有每年20～300元的价格的承包方式，年限为5、10和20年，村委所得经费补贴用水者协会。

(3)拍卖

对具有较强经营能力的经营性工程，通过公开拍卖的方式，在所有竞价人或企业中选取最高出价者，将工程经营权拍卖出去，并且同样签订承包协议，因其本质仍属于承包，只是私有化程度更高，对经营者运作堰塘方式更包容。同承包一样，拍卖经费补贴属于用水者协会。

(4)随土地流转

对位于流转土地范围内，且承担该片土地灌溉任务的小型水利工程，签订流转合同按照流转方式将工程经营权流转给土地流入人，并通过合同规定工程流入方对该流转工程的管理和维护责任。流转经费补贴给用水者协会。

该措施是试点工作的核心与主体部分，真正系统、条理并清晰地解决了缺少管护主体的问题，规范了小农水管护流程，强化各主体对工程的责任和权利。

3.4 探索政府财政资金购买水利公共服务

原本政府承担向乡镇和基层单位划拨专款管护公益性工程的形式逐渐转变为政府购买公共服务，政府购买服务的目的在于改善原有官僚体制的运转低效率，降低服务成本，并提高服务质量与效率，解决因村委和集体并非工程直接受益者而造成低效以及资金用途不透明，使工程得不到有效管护的问题。县财政每年拿出不低于240万的经费用于面向社会购买水利公共服务(现阶段主要为用水者协会)，有效地解决了全县公益性小型水利工程的管理运行费用。后期政府可采取招标方式购买服务，不仅可与用水者协会对接，直接向最了解小农水情况的当地用水者协会购买服务，也可将社会多元主体引入小农水管理市场，加强市场竞争性，提升服务质量和效率。

4 讨论与不足

4.1 讨论

对堰塘样本进行的分析为改革举措提供了良好的数据支撑，从改革实施的效果来看也说明分析切实可靠。根据后期在云阳县所做的改革效果的调研情况提出建议。

(1)私有化后的灌溉水资源供给问题。无论承包还是拍卖，都要以保证堰塘的公益性功能不改变为前提，也就是干旱期的基础灌溉与汛期的排洪防涝功能。杜绝因私有化产生旱期承包人减少基础灌溉水量的现象，可以通过政府委派用水者协会进行监督。

(2)用水者协会管理要以有效激励机制做支撑。王金霞等[10]指出，农民用水者协会从提出到今，让农民参与管理大多流于形式，原因在于缺乏有效的激励性制度改革，建立和完善激励制度是用水者协会能否成功的关键。对于可测度的管理，政策上的倾斜补贴与优惠能够激励管理者或用水者协会，对于非可测度的管理，不宜进行激励，或者说激励无效。