改革开放以来反腐败机构改革的实践逻辑

庄德水

(北京大学国家治理研究院,北京100871)

改革开放以来,中国摒弃运动式反腐的旧有模式,按照现代国家治理方式开展反腐败工作,使反腐败步入正轨。在国家监察体制改革之前,中国具有反腐败职能的机构主要包括党内系统的纪检机构、行政系统的监察机构和审计机构、检察系统的反贪机构和反渎机构,以及工商、税务、海关、银行等机构。中国特色社会主义最本质的特征是党的领导,党内反腐败机构处于统领核心地位,纪检监察机构反腐败处于焦点位置。为了研究方便和聚焦,本文主要研究纪检监察机构的改革过程和经验得失。

近年来,随着党风廉政建设和反腐败的推进以及国际反腐败经验的引入,反腐败机构的改革情况和运行机制日益受到学术界的重视。当前学术界主要关注宏观层面纪检监察体制的演进问题,微观层面反腐败策略的发展问题,以及已成为热点的国家监察体制改革的法律问题等,而对于反腐败机构本身的改革问题关注不足,缺乏系统的梳理和深入的研究。本文试图从中观层面入手,以改革开放以来反腐败机构改革为研究对象,以期验证宏观层面的体制运作和微观层面的策略应用,为观察改革开放以来中国反腐败经验和成果提供一个新视角。

1 反腐败机构改革的历史轨迹

改革开放以来,中国反腐败机构改革经历了一个逐步完善的过程。在这里,本文以纪检监察机构的变革为主线,以机构调整、结构变革、职责配置等为划分依据,把改革开放以来反腐败改革大致分成四个阶段。这些阶段的划分主要为了便于学理研究,各个阶段之间并不存在严格的时间界限和分期。

1.1 机构重建阶段

党的十一届三中全会重新确立了思想路线、政治路线和组织路线,把工作重点转移到经济建设,标志着党和国家进入了社会主义现代化建设新的历史时期。全会根据历史的经验教训,为了健全党的民主集中制、健全党规党法、严肃党的纪律、保证政治路线的贯彻执行,推进反腐败组织建设,重建中央纪律检查委员会。这标志着纪检体制的重新建立和纪检机构的恢复。中央纪委、中央组织部共同下发《关于设立纪律检查委员有关问题的通知》《关于中央、国务院各部、委、局成立纪律检查机构问题的通知》《关于迅速建立健全各级纪律检查机构的通知》等,要求省和县各级党委都要设立纪律检查委员会;大部分部委局可以在党组和党委领导下成立纪律检查组,纪检机构力量和干部配备得到实质性强化。1986年12月,第六届全国人大常委会第十八次会议决定设立中华人民共和国监察部,监察对象是国务院以下各级政府的主要负责人和企事业单位的领导干部。国务院下发《关于在县以上地方各级人民政府设立行政监察机关的通知》,要求各级行政监察机关要一边筹建、一边工作。各级行政监察机关一经建立,只要具备起码的工作条件就要立即开展工作,认真履行职责。这标志着行政监察正式进入国家反腐败体系。这一阶段既是反腐败机构政治地位重新确立的过程,也是反腐败机构在各自领域开展工作和发挥职能的时期,一些新的工作模式和规则得到有效探索,一些工作原则和惯例一直延续至今。

1.2 机构复合阶段

党的十四大后,为了适应社会主义市场经济新条件下的反腐败要求,理顺党政反腐败机构关系,维护党纪政纪的严肃性,切实搞好党风政风建设,1993年2月中央决定实行党政纪检监察合署办公新体制,即纪检机构与监察机构实行一套工作机构、两个机关名称,但不允许纪检或监察机关同其他部门合署办公。其中,山西省和上海市的监察机关设置为监察委员会,与省市纪委合署办公。作为试点,深圳市纪委与市监察局仍然实行两套工作机构的体制。山西省的监察委员会于2007年恢复为监察厅[1]6-7。实行合署办公后,各级纪检监察机构履行党的纪律检查和政府行政监察两种职能,纪检、监察工作人员均具有双重身份,都有权根据承担的职责处理业务分工范围之内的问题。

纪检监察合署办公克服了纪检机构与监察机构分设格局所产生的重复核查、检查和设置办事机构等问题,避免纪检、监察工作的重复交叉,精简了机构和人员,提高了反腐败机构的整体反腐效力。机构复合背后的动因在于强化党的权威领导,优化反腐力量。这不仅有利于反腐败工作更加专门化,纪律执行更加规范化,而且有利于党纪监督和政纪监督实现一体化。合署办公体制的确立,无疑是执政党在新的历史条件下改进执政方式和领导方式的新思路,有利于把执政党反腐败力量融入国家治理体系,进而与国家治理实现有机统一。

1.3 机构外延阶段

进入21世纪,为了推进党风廉政建设和反腐败斗争,反腐败机构强化外延式改革,在“块块”体系实现派驻的垂直领导,在“条条”体系实现巡视的直接管理。特别是2003年11月中央颁布《中国共产党党内监督条例(试行)》,明确派驻监督和巡视监督是加强党内监督的两大抓手,形成了完整的党内监督体系。并且,反腐败机构改革与国际法规则的要求相适应。《联合国反腐败公约》第六条明确规定,各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则,确保设有一个或酌情设有多个机构以预防腐败,并赋予这些机构必要的独立性以及必要的物资和专职工作人员。根据公约要求,2007年9月国家预防腐败局正式成立。国家预防腐败局负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导,协调指导企业、事业单位、社会团体、中介机构和其他社会组织的预防腐败工作,负责预防腐败的国际合作和国际援助[2]450。

在这一阶段,反腐败机构的规模扩张,不仅实现对“条条”“块块”的监督和制约,而且实现了对外开展反腐败交流合作。反腐败机构嵌入各个工作领域,日渐成为一个独立系统。

1.4 机构整合阶段

党的十八届三中全会明确了全面深化改革的目标任务,提出深化反腐败机构改革的机制创新和制度保障,要求改革党的纪律检查体制,健全反腐败领导体制和工作机制,改革和完善各级反腐败协调小组职能。中央专门成立党的纪律检查体制改革专项小组,并审议通过《党的纪律检查体制改革实施方案》,对反腐败机构改革作出具体安排。各级纪检机构聚焦监督执纪问责,持续深化转职能、转方式、转作风,两次调整内设机构。

2016年11月,中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,国家监察体制改革试点渐次铺开。2017年10月,中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》,将试点工作在全国推开。为了深化国家监察体制改革,深入开展反腐败工作,推进国家治理体系和治理能力现代化,2018年3月第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了宪法修正案和《中华人民共和国监察法》,确立监察委员会作为国家机构的法律地位,实现了党内监督和国家监察的有机统一。至此,中国形成了一个突出专门化、更加专业化的反腐败机构体系。

2 反腐败机构职责配置改革的实践进路

从内容上看,反腐败机构改革包括两方面:一是结构性改革,主要是组织结构改革,比如领导体制变迁、内设机构变迁等;二是职能性改革,主要是职责配置改革,比如职能变迁和工作方式变迁等。结构性改革依托于功能性改革,特别是反腐败机构组织结构的具体设计要根据不同时期职责配置和工作任务的改变而发生一定的变化。

2.1 “三项主要任务、三项经常性工作”的职责配置

改革开放初期,由于“文化大革命”的影响,党的优良传统和作风遭到严重破坏。反腐败机构确立了以严明党纪、整顿党风为中心的工作方针,“党的中央纪律检查委员会的基本任务,就是要维护党规党法,整顿党风”[3]44。“中央纪律检查委员会把维护党规党法、整顿党风的基本任务认真地担负起来,也就是在这个伟大事业中尽了自己的一份力量。”[3]47这个伟大事业就是党的建设事业。整顿党风与严明党纪是一致的,正如《中共中央纪律检查委员会向党的第十二次全国代表大会的工作报告》所指出的,端正党风需要检查和处理党员在组织上和作风方面违反纪律的问题,但更重要的是必须检查和处理在政治方面违反纪律的问题。违反政治纪律,抵制和反对党中央的路线、方针、政策的贯彻执行,这是危害最大的违犯党纪现象。

党的十二大党章总结机构重建以来的纪检工作经验,明确纪检机构的“三项主要任务、三项经常性工作”,即纪检机构的主要任务是维护党的章程和其他重要的规章制度,协助党委整顿党风,检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况。要经常对党员进行遵守纪律的教育,作出关于维护党纪的决定;检查和处理党的组织和党员违反党章党纪和国家法律法令的比较重要或复杂的案件,决定或取消对这些案件中的党员的处分;受理党员的控告和申诉。根据党章赋予的职责和《中共中央关于整党的决定》,纪检机构参与为期三年的整党工作,整党的任务是统一思想、整顿作风、加强纪律、纯洁组织。整党本身是从严治党的重要方式,纪检机构参与整党成为反腐败推动从严治党的一个映照。

2.2 “四项职能”的职责配置

1988年3月十三届中央纪委第二次全体会议的报告提出:“党的纪律检查委员会的一个基本任务是维护党规党法。纪检机关应该依照党章规定继续发挥以下职能:保护党员的民主权利,使之不受侵犯;惩处违反党纪的党员,清除党内腐败分子;监督党的各级组织特别是领导机关、领导干部执行党的路线、方针、政策、决议和贯彻民主集中制的情况;教育党员遵纪守法,履行义务,发扬党的优良作风,增强反腐蚀的能力。上面所说的保护、惩处、监督、教育等方面的工作,是纪检机关经常性的工作,都应该抓紧做好。”[4]107“保护、惩处、监督、教育”成为纪检机构职能的新概括。“四项职能”促进了反腐败工作整体水平的提升,强化纪检机构与其他相关职能部门的合作,让纪检机构的履职与经济建设的发展同步,从而获得广泛的理解和支持。

2.3 “三项工作格局”的职责配置

在机构复合阶段,反腐败机构在职责方面实现了党政反腐败力量的统一,更有条件在发展市场经济环境中开展反腐败工作。十四届中央纪委二次全会明确纪检机构的三项工作任务,一是加强对各级党政机关领导干部廉洁自律情况的监督检查;二是集中力量查办一批大案要案;三是狠刹几股群众反映强烈的不正之风。“三项工作任务”后来被表述为“三项工作格局”,简化为领导干部廉洁自律、查办案件、纠正部门和行业不正之风,进一步明确了反腐败机构的工作职责。“三项工作格局”对以往工作经验进行提炼,实现了反腐败工作思路的新突破,明确了社会主义市场经济条件下反腐败工作的方向,既树立反腐败持久战的思想准备,又具有现实紧迫感,把长期性任务与阶段性目标结合起来,有利于保持反腐败工作的连续性和稳定性。

以“三项工作格局”实践为基础,中央要求把党风廉政建设和反腐败斗争置于建设有中国特色社会主义事业的大局之中,把党风廉政建设和反腐败斗争放在党的建设这一新的伟大工程的重要位置,同党的思想建设和组织建设结合起来,通过深化改革,从源头上预防和治理腐败,努力遏制腐败现象蔓延的势头。

2.4 “六项工作格局”的职责配置

进入21世纪,党适时提出治国必先治党,治党务必从严的新理念,要求一定要坚持党要管党、从严治党方针,进一步提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力,始终保持党同人民群众的血肉联系。反腐败是加强党的执政能力建设和先进性建设的重大任务。2005年颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》提出了“教育、制度、监督、改革、惩处”整体推进的“五项工作格局”。2008年5月颁布实施的《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》突破“五项工作格局”,明确提出了“教育、制度、监督、改革、纠风、惩处六项工作整体推进”的工作格局。“六项工作格局”的提出,意味着反腐败作为一项经常性政治任务列入党的建设的整体布局,增强了反腐败工作的整体性和系统性。在这一阶段,“反腐倡廉工作”提升为“反腐倡廉建设”,并与思想、组织、作风、制度建设一起列为新时期党的建设内容,其中作风建设与反腐倡廉建设主要由反腐败机构来承担。

2.5 “监督执纪问责”的职责配置

党的十八大以来,党中央着眼于推进中国特色社会主义伟大事业和党的建设新的伟大工程,将全面从严治党纳入“四个全面”战略布局,坚持思想从严、管党从严、执纪从严、治吏从严、作风从严、反腐从严,把加强作风建设与深入开展反腐败斗争结合起来,开辟了管党治党新境界。反腐败并不等同于全面从严治党,但其是“全面”的关键一环,也是体现“从严”的基本要求。反腐败成为全面从严治党成果的一个显著标志。根据全面从严治党战略布局,在充分吸收历史经验和实践成果的基础上,反腐败机构职责配置朝着科学化、规范化和专业化方向发展。

十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对反腐败体制机制创新和制度保障提出新要求,进一步明确了反腐败机构职责定位,实质是完善监督体制,促进机构的独立性和权威性,目的是改革反腐败体制机制,实现治理能力现代化。反腐败机构着力提高自身效能,过去承担了许多与反腐败不相适应的工作,现在要遵照党章、党内法规和党中央指示精神,明确职责定位,对机构自身进行改革,清理有关议事协调机构,把不该管的工作交给主责部门,通过内部职能的合理配置,聚焦中心任务,强化监督执纪问责。

随着纪检体制改革的到位以及国家监察体制改革的深入和日益成型,反腐败机构的职责将更加明晰化和系统化。十九大修订的党章进一步明确纪检机构的党内监督专责机关地位,其职责是监督、执纪、问责。《中华人民共和国监察法》规定各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,履行监督、调查、处置职责。

3 反腐败机构组织结构改革的实践进路

从整体上看,改革开放以来反腐败机构改革是以职能转变为主导,职能转变驱动组织结构的转变。但毕竟反腐败组织结构具有自主性,反腐败机构一经恢复成立就拥有组织的自适力和自洽性,拥有自主发展的空间。

3.1 领导体制的改革

在机构重建初期,反腐败机构实行“党委单一领导体制”,沿用了党的八大以来所确定的领导体制,规定地方各级党委都设立纪律检查委员会,由同级党委选举产生,报上级党委批准,明确纪委设在同级党委内,名称为某某党委纪委。

1980年2月中央纪委向中央提交《关于改变省、市、自治区及以下各级党委纪委领导关系的请示报告》,建议将地方各级纪委的领导关系,由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委的双重领导,以同级党委领导为主,有关纪委主要领导的任免要征求上级纪委的意见。监察机构的领导体制同样如此,地方各级行政监察机关是各级人民政府负责监察工作的专门机构,受所在地人民政府和上级行政监察机关双重领导。

党的十二大党章把双重领导体制正式确定下来,明确规定中央纪委在党中央的领导下进行工作。党的地方各级纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委的双重领导下进行工作。纪委的产生从过去由同级党委全体委员会选举产生,改为由同级党的代表大会选举产生。并且,不再沿用以同级党委领导为主的表述,正式确立纪检机构双重领导体制。1981年11月,中共中央组织部对北京市委办公厅给中央办公厅的来信进行了答复:“经研究北京市党的纪律检查委员会的全称应是中国共产党北京市纪律检查委员会,特复。”[5]26纪检机构的地位得到提升。这种“平行管理”双重领导体制一直保留至党的十八大期间。

党的十八大以来,推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。这样,双重领导体制从“平行管理”变成“上级领导”为主。

反腐败机构双重领导体制具有中国特色,能够“帮助中国共产党部分解决了庞大组织体系中最高层和下层组织之间的权力结构与关系。如何将庞大的国家和庞大的党组织整合成一个组织严密的、效能高强的上层政治体系,就是这一体制的根本目标”[6]201。双重领导体制一方面赋予反腐败机构独立的法律地位和权威性,另一方面让反腐败机构能够根据不同行业和部门特点开展工作,反腐败力量深嵌于基层组织。国家监察体制改革后,反腐败机构双重领导体制内部存在两个关系:一是领导关系,反腐败机构受同级党委和人大领导,同时也受上级机关的领导,向同级党委、人大和上级机关负责;二是工作关系,反腐败机构要贯彻落实同级党委、人大和上级机关的工作部署并报告工作,接受监督和工作指导。

3.2 内设机构设置的改革

内设机构是反腐败机构权力分解的组织形态。内设机构设置的变革从一个侧面反映反腐败机构本身的改革进程和成果。在机构重建阶段,中央纪委认为在新的情况下开始工作,尚无经验,暂设办公厅、研究室、纪律检查室、案件审理室、来信来访室等必要内设机构。除此之外,规定可以根据工作需要设置其他的室或小组。1979年,设立“两案”审理办公室,负责审查林彪、江青反革命集团。1982年初,为配合全国开展打击经济犯罪工作,设置了“紧急办”。1983年5月,增设教育室。1986年5月,增设机关事务管理局。1988年,县以上各级监察机构设立举报中心,注重体现行政监察职能。内设机构设置与当时的反腐败机构工作任务紧急程度相关,内设机构的增设,一方面说明反腐败机构的职责在扩充,承担了更多的政治任务;另一方面说明,随着机构的健全发展,反腐败机构对自身职责定位有了更为清晰的认识,把教育宣传和后勤保障纳入考虑范围。

大家对海岸线的理解，可以从两个方面来概括，如果从地理学角度来解释，我们可以定义成海边与陆地连接的分界线。如果是从规划学来定义，那么它就是一个空间概念，指在一定范围内的陆域与水域，是海洋与陆地相汇合的地区。

在机构复合阶段,为了适应合署办公的运行要求,根据《中共中央纪律检查委员会机关、监察部职能配置、内设机构和人员编制方案》,将纪检机构和监察机构原有的13个纪检室、监察司组建成9个纪检监察室,其中5个室分管中央和国家机关纪检监察工作,4个室分管地方纪检监察工作。两个机构原有的17个综合部门新设立4个室,包括监察综合室、执法监察室、党风廉政建设室、外事局等。保留由中央纪委代管的“两案”审理办公室。纪检机构与监察机构在内设机构设置和人员管理方面实行统一和深度融合。新增设和调整的机构履行的职责,恰恰是行政监察法所赋予的合法权力或反腐败国际交流所必需的。如此,为当时合署办公新体制的有效运行提供了组织保障。

在机构外延阶段,为了适应国家机构改革新形势,中央办公厅、国务院办公厅于2000年4月下发《中共中央纪律检查委员会机关监察部机构改革方案》,对内设机构进行重新调整和确认。根据工作需要,将原与党风廉政建设合署的国务院纠正部门和行业不正之风办公室分设;减少1个联系中央国家机关的纪检监察室;将中央“两案”办公室并入案件审理室,实行“一个机构、两个名称”。调整后,中央纪委机关设21个职能部门和机关党委。针对合署办公过程中行政监察职能在一些地方和部门不同程度地受到影响和削弱的问题,2000年8月中央纪委办公厅、监察部办公厅专门下发《关于机构改革中保留并加强监察综合室的通知》,要求省一级纪检监察机关要单独设立监察综合室。根据2004年中央纪委、中央组织部、中央机构编制委员会办公室《关于省、自治区、直辖市党委设立巡视机构有关问题的通知》要求,省(区、市)巡视工作办公室设在省(区、市)纪委。2007年成立国家预防腐败局,列入国务院直属机构序列,在监察部加挂牌子,作为办事机构承担日常工作,同时是中央纪委、监察部内设的预防腐败室。为了加强对查办案件的监督和管理,各地先后设立案件监督管理室,履行对查办案件工作的统计分析、组织协调、跟踪督办和监督检查等职能。组建绩效管理监察室,组织开展政府绩效管理情况调查研究和监督检查工作,指导协调各地区各部门绩效管理监察工作。

为推进转职能、转方式、转作风,聚焦党风廉政建设和反腐败斗争,内设机构调整成为党的十八大以来纪检体制和国家监察体制改革的重要内容。中央纪委开展了两次内设机构调整,2013年上半年,把党风廉政建设室和纠正不正之风室合并为党风政风监督室(国务院纠正行业不正之风办公室),把执法监察室和绩效管理监察室合并为执法和效能监督室。新设立党风政风监督室、执法和效能监督室,增设2个纪检监察室。2014年再次调整内设机构,把这之前的党风政风监督室、执法和效能监督室进一步整合为党风政风监督室(国务院纠正行业不正之风办公室);把预防腐败室(国家预防腐败局办公室)、外事局整合为国际合作局(国家预防腐败局办公室)。新设2个纪检监察室和1个纪检监察干部监督室;在干部室基础上组建组织部,在宣传教育室基础上组建宣传部。经改革调整,至2014年3月,中央纪委监察部机关内设27个职能部门。党的十九大以来,反腐败机构正在结合国家监察体制改革,探索将执纪监督和执纪审查部门分设,形成执纪监督、执纪审查、案件审理各环节相互协调和相互制约的工作机制。

党的十八大以来内设机构改革整合职责相近的部门,减少了职能交叉并提高了工作效率,优化了组织结构和管理方式。同时,增设纪检监察室和内部监督机构,使反腐败机构的职责更加明晰和突出。

4 反腐败机构的适应性改革逻辑

改革开放以来,反腐败机构改革呈现两条主线:一是反腐败机构的职责配置根据工作任务不同而发生变化;二是反腐败机构的组织结构在不同时期都发生调整,或是大的调整,或是小的调整,都着力在经济治理、政治治理与国家治理之间寻求平衡。组织结构是职责配置的载体,是开展反腐败工作的前提条件。从反腐败机构改革的进程来看,反腐败机构的组织结构与职责配置一直保持适应性和自主性的融合。反腐败机构组织结构是否合理,在很大程度上制约着机构职能的发挥。职责配置的科学化反过来会提出组织结构的改革要求。

4.1 与政治治理的一致性

“西方的政党国家是基于政党运行现代国家而产生的,而中国的政党国家是基于政党建设现代国家而形成的。这就意味着中国的现代政治体系是在政党主导下确立起来的,是从政党那里脱胎出来的,其维系与健全,离不开政党的主导作用。中国政治体系的如此成长逻辑,决定了维系政治体系和反腐败体系的成长必然是以政党反腐败为其逻辑起点的。”[7]396中国国家治理逻辑决定了反腐败机构改革的价值取向在于实现党的历史使命、巩固党的执政基础、提高党的执政能力、解决管党治党的现实问题。党的建设任务对反腐败机构改革提出新的改革要求。

反腐败机构改革离不开权力问题,改革实质是权力关系的调整,明确反腐败机构的权力边界。一段时间以来,反腐败机构之所以难以发挥应有的作用,其根源在于反腐败机构的权力受到其他职能部门的牵制,无法保持独立性和权威性。反腐败机构的权力边界不清晰,与其机构的政治定位存在冲突。反腐败机构改革必须解决权力结构问题,强化反腐败权力在整体国家权力体系的地位,突出反腐败权力对其他权力的制约关系。反腐败机构改革要与其他机构的改革同时推进,从协同和整体角度寻求反腐败机构改革的新动力,让各方机构改革形成统一规划局面。

“我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制的改革。”[9]177反腐败机构改革本身是重大政治体制改革,如果只是反腐败机构改革单兵突进而没有政治体制改革的全面支持,那么改革所涉及的一些重大问题将难以得到解决。政治体制改革决定了反腐败机构的改革空间,这个结构性制约因素在很大程度上也决定了反腐败机构改革的具体路径。比如,20世纪80年代纪检机构退出政府部门、90年代党政反腐败力量的合署办公以及新时代组建监察委员会等改革的背后,都有每个时期政治体制改革的需求因素。实践证明,党的领导弱化都会削弱反腐败机构力量。1988年3月中央纪委二次全会对纪检机构改革作出安排,要求“要搞好纪检机关的体制改革。制定纪检系统的编制序列和职务序列,是搞好纪检队伍建设的一项重要工作,要认真抓好。为适应党政分开和机构改革的需要,中央和地方纪检机关派驻政府各部门和国家有关部门的纪检组要逐步撤销,同时要适当充实有关机关纪委、地方纪委的力量。各级纪检机关要在机构调整中做好干部的思想工作,并会同组织、人事部门对有关人员作好妥善安排”[4]112-113。1988年7月,中央同意并转发中央纪委《关于逐步撤销国务院各部门党组纪检组和中央纪委派驻纪检组有关问题的意见》,要撤销党组的部门,党组纪检组或中央纪委派驻纪检组应随之撤销。党组暂缓撤销的部门,党组纪检组或中央纪委派驻纪检组原则上也应撤销。客观地说,在这个时期,党的纪检工作经历了一个从忽视党的建设、“淡化党风”、削弱党的纪检工作,纪检机关在非常困难的条件下工作的发展过程[10]249。在此阶段,纪检机构与监察机构实行党政分开原则,根据纪检监察对象和范围的不同,做好已有案件的交接和查处、党纪处分和政纪处分之间的协调和工作的协作。各级纪检机构围绕党的基本路线,维护安定团结的大局,保证治理整顿和经济建设顺利进行,严肃党的纪律,坚决惩治腐败。

党的十九大提出,要统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责;在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。反腐败机构改革实践事实上提前为这个改革政策作出了探索和示范,在国家监察体制改革中,纪检机构与监察机构继续实行合署办公,这无疑为政治体制改革积累新的经验。考虑到庞大的国家机构数量,反腐败机构只是政治体制内部众多机构中的一种,本不足以引人注目,但由于反腐败机构本身所掌握的特殊权力及其改革所带来的“溢出”效应,反腐败机构改革为政治体制改革提供了借鉴。

4.2 对国家治理的适应性

根据国家治理逻辑,反腐败机构是政治机关,反腐败机构改革是党的自我改革的一部分,要根据党的建设要求加以推进;根据经济治理逻辑,反腐败机构要为经济建设服务,甚至要承担一些临时性任务,把工作重点推到经济建设第一线。如此,国家治理逻辑与经济治理逻辑之间存在张力,国家治理逻辑强调反腐败机构必须专业化,实行集中统一领导;经济治理逻辑要求反腐败机构的工作具有广泛性,能够承担临时性任务,延伸到各个工作领域。临时性任务有时会干扰反腐败机构的本身政治定位,反腐败机构的职责配置有时会超出其组织结构的承载力。这些恰恰是反腐败机构改革所要解决的问题,也是反腐败机构改革纠结的难题。

针对改革开放初期经济领域严重犯罪形势,中央于1982年1月下发《关于打击经济领域严重犯罪的紧急通知》,在全国范围开展打击经济领域犯罪工作。同年4月13日,中共中央、国务院发布《关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》,提出打击经济领域中的严重犯罪活动,是在当时条件下最实际、最有效的整党整风的措施之一,并明确各级纪检机构应当成为党委领导这场斗争的坚强有力的办事机构。属于党内纪律的问题要由纪检机构处理,对特别重大的问题要报请同级或上级党委处理。纪检机构此后3年根据中央部署开展打击经济领域严重犯罪工作。但反腐败机构毕竟不同于司法机关,在一定程度上牵扯了纪检机构的精力,模糊了纪检机构的应有职责。中央纪委于1986年10月向中央书记处作出《关于各级纪委不再作为党委领导打击严重经济犯罪斗争办事机构的请示》,指出:“在当时经济犯罪活动猖獗、法制尚不健全的情况下,中央决定由各级纪委作为党委领导这场斗争的办事机构,是完全必要和正确的。但是随着斗争的形势发生了很大变化,我国社会主义法制逐步健全,全党和全国人民的法制观念不断增强,经济领域和其他领域里属于违法范围的案件,应通过正常的法律程序予以解决……如果纪委再继续承担党委领导这场斗争办事机构的任务,将不利于全国人民树立法制观念,也不利于各级纪委集中精力于端正党风、维护党纪的工作。”[11]20建议各级纪委将这项工作连同代管的打击严重经济犯罪活动办公室,交同级司法部门负责协调和管理。中央书记处于当年12月同意并批转各地遵照执行。这项职责调整的实质,在于正确处理反腐败本职工作与经济建设具体工作之间的关系,体现了中央对于反腐败机构职责定位的清醒认识。1991年中央纪委领导指出:“要明确纪检工作为经济建设服务的真正含义……对于如何为这个中心服务的问题,在实际工作中还没有完全解决好。我们强调纪检工作为经济建设服务,既不是要大家离开自己的职责去直接从事经济工作,更不是要大家放弃党性原则,为违纪违法行为开‘绿灯’。”[12]599经济治理逻辑简单地替代国家治理逻辑,会使反腐败机构陷入“没有完全解决好”的困境。

反腐败机构拓展预防和解决腐败的领域,把反腐败融入政治、经济、文化和社会建设各个领域[13]。这样的安排,符合国家治理要求和经济治理需求,有利于以反腐败保证党的先进性,体现从严治党的政治性,也有利于解决经济发展过程中的腐败问题。但工作领域的过度拓展在一定程度会让反腐败机构参与政府部门的具体业务,甚至替代业务部门承担工作责任,偏离了反腐败机构的职责定位。有的地方反腐败机构什么事情都参与,直接参与经济工作、招商引资、催讨欠款、土地拆迁等工作,直接查办经济案件,不及时移交司法机关。监督和监察工作异变成执法工作,纠正行业不正之风异变行风管理,主要责任单位和部门反而退到“二线”。“有的纪检监察干部怕得罪人,对监督畏首畏尾,看到问题和没有看到一样,听到反映和没有听到一样,得过且过,监督缺位。有的纪检监察干部乐于从事其他业务,党风廉政建设反成了副业,种了别人的田、荒了自己的地。”[14]9反腐败机构在机构延伸阶段出现困惑说明,中国反腐败形势仍然严峻复杂,反腐败必须结合中国国情实际,探索具有中国特色的反腐败体系。

反腐败机构改革说到底是一项国家治理工程。反腐败机构改革要以实现国家治理现代化为目标,把反腐败机构纳入国家治理体系,从治理能力现代化角度推进反腐败机构改革,让反腐败机构改革成为治理能力现代化的推动力。要从国家治理层面设计反腐败机构改革,宏观审视机构改革与国家治理的关系,淡化反腐败机构改革的应急性特征,赋予反腐败机构改革的系统性和有效性特征。反腐败机构之所以在机构重建初期定位不清、在发展时期职责出现泛化,其要害在于反腐败机构改革没有运用国家治理方法和思路来解决体制性机制性问题,满足于应急性的治理运动,而忽视了改革本身的价值方向,无法适应国家治理的现实要求。党的十八大以来,反腐败机构改革在前期实践经验的基础上,一方面放弃片面追求机构扩张的改革旧模式,转向内涵式发展,注意职责调整和结构重塑,充分挖掘并释放内部潜力;另一方面顺应国家治理方向,重新审视反腐败机构的定位,整合反腐败机构力量,让反腐败机构改革真正成为推动国家治理的动力机制和保障机制。反腐败机构职责配置和组织结构要坚持国家治理标准,按照国家治理现代化要求通盘设计反腐败机构改革的具体路径。