公共管理中的众包机制:研究现状与未来展望

李 燕

(大连理工大学人文与社会科学学部,辽宁大连116024)

1 引言

自2006年美国记者霍威(Howe)提出众包(Crowdsourcing)概念以来[1],商业领域就开始关注如何利用分散的外部社会力量、智慧和资源来解决商业组织的内部问题,为组织提供产品和服务,推动商业模式创新。众包商业模式借助互联网等手段,将传统由特定企业和机构完成的任务,向自愿参与的所有企业和个人进行分工,其应用主要集中于用户创新、数据生产、知识创造等环节,例如Linux计算机操作系统、维基百科(Wikipedia)、百度百科、安卓智能手机系统等。

作为一种分布式的在线问题解决模式与生产模式[2],众包机制的应用不仅限于私人领域,Web2.0技术的飞速发展降低了人际交换信息、组建群体与协作行动的交易成本,极大拓展了政府吸收社会力量与民间智慧改善公共管理的行为边界,随着商业众包模式的迅速发展,众包也跨越了商业领域而逐渐进入公共管理领域。近年来,从城市规划方案制定到自然灾害应急管理,众包在各国公共管理领域中展示出了巨大潜力。众包已成为发达国家应对民主危机、增强政治信任的重要手段,2009年启动的美国开放式政府计划、2010年欧洲各国实施的政府2.0行动都将众包机制作为不可或缺的政策工具。同时,许多发展中国家也开始借助众包机制提升国家治理能力,例如2010年海地政府运用众包模式协调自然灾害的赈灾工作,2011年利比亚政府运用众包项目进行内战后的国家重建,以及2012年肯尼亚政府运用在线众包平台捍卫人权、抵抗暴力等[3]。2008年,布莱巴姆(Brabham)在其有关公民参与城市规划项目的文章中,首次提出将众包机制引入公共管理或政府管理过程的学术倡议[2]。自此,越来越多的研究开始聚焦于如何运用众包机制来改善公共管理,该领域的学术关注度不断增加。国内学者对于公共管理众包机制的研究起步相对较晚,2014年王谦、戴佳欣探讨了政府治理网络众包模式的基本内涵、构建方法及现实效用,是国内研究公共管理众包模式的首篇公开学术文献[4]。整体而言,作为一个新兴的学术领域,众包研究方兴未艾,系统性的研究多出自信息系统、企业管理的相关学者,且大多聚焦于众包模式在商业领域的应用。虽然已有若干文献回顾与评价了众包研究的现状[3],但迄今为止,尚未有研究专门针对公共管理领域的众包研究成果进行系统梳理与全面总结。为此,本文论述了公共管理众包的理论要义与相关概念辨析,并基于2007—2017年间公共管理众包机制文献可视化计量分析结果,对核心文献进行深度的内容分析,归纳主要的分析视角与研究领域,探索未来的研究空间。

2 理论要义与相关概念辨析

2.1 理论要义

“开源式治理”(open-source governance)哲学为将众包模式应用于公共管理领域提供了动力机制,该哲学将开源运动与民主原则相结合,使普通公众能以较低的交易成本与边际成本为公共事务做出贡献。已有文献中,学者常使用不同的称谓来描述众包机制在公共管理领域的潜能,如公民众包(citizen sourcing)[5]、协作式政府(collaborative government)[6]、维基政府(Wiki government)[7]、自助式政府(do-ityourself government)[8]、开放式社会创新(open social-innovation)[9]以及众包式政府(crowdsourced government)[10]等。目前,文献中关于公共管理中的众包应用主要形成了三种观点:第一种观点将众包视为公共问题的在线解决模式,即政府在自上而下的管理过程中,通过在线社区自下而上地公开征集创造性解决方案的活动[11];第二种观点将众包视为在线协商的有效工具,即一种能够有效克服传统协商式民主的局限性、赋权于民的在线公共对话工具[12];第三种观点将众包定义为一个运用在线社区集体智慧管理公共事务的治理机制,即政府为了挖掘与利用公民集体智慧的行动[13],将以往由指定的政府机构承担的任务外包给未被定义的、通常是较大规模数量的公众群体的过程[14]156-169。

公共管理众包机制扎根于协商式民主理论之上。协商式民主遵从“主观合法性”(subjective legitimacy),即重视政府行为与公共决策的道德合理性(moral rationality)[15],主张赋权于边缘群体并将公民吸纳进治理过程[12]。然而,研究表明,协商式民主存在着理论阐述与实践应用相脱节的现象,让所有公民有平等的机会参与公共事务是全世界政府难以兑现的政治承诺[16]。就此而言,互联网对于民主过程的推动作用,不仅在于它能促进公民之间的沟通和协作,而且在于它能通过设计精良的在线协商过程,运用公众集体智慧解决公共问题[17]。而众包模式恰恰在两个方面都能有所作为,在最理想的状态下,众包可被视为传统民主过程的逻辑延伸,能使公民直接参与到公共行政之中[14]156-169。在最低的层次上,众包则有助于形成被潜在目标群体广泛接受的政策方案[18]。

实践中,承认政府并非全智全能,是将众包运用于公共管理领域的基本理由。众包不仅能克服传统民主参与的局限性,而且能为公共问题的解决带来新的洞见与创新。除此之外,众包机制还可以赋权于民,使公众参与到公共服务生产与政策创新过程,帮助政府降低成本、促进创新,增强政府与公民之间的信任关系。整体来看,众包机制主要通过三种方式提升政府的治理能力[19]:一是自上而下的方式,政府通过定制的Web和移动应用程序向社会公开相关数据,政府、社会组织主要依托各自的官方网站平台向公众发布任务[10];二是自下而上的方式,“志同道合的人”在独立平台上联系和合作,公民自发加入网上论坛、虚拟社区讨论,或通过建立博客、发布视频等其他媒介或第三方平台自行组织创造社会产品、服务或产生社会效应[20]35;三是自上而下与自下而上的整合式路径,即通过建立平台,整合与比较分析官方机构提供的数据与众包原始数据,为公共决策提供依据[21]。

2.2 相关概念辨析

为厘清公共管理领域众包机制的概念内涵,本文将依次阐述公共管理领域众包与商业领域众包、政府大数据、公共服务外包、同行生产、公民合作生产等相关概念的差异之处。

首先,公共管理领域众包与商业领域众包的最大区别在于:前者关注创造社会价值,是一个公民主导的过程,个体公民参与到公共事务的可能性取决于参与过程所隐藏价值的吸引力,而后者在于关注创造经济价值[9]。其次,虽然公共众包与政府大数据都属于政府创新,由用户生成内容,都涉及大规模信息收集,但大数据是一个被动的用户数据收集过程,数据收集并不是由在线社区手动完成,而是由软件自动抓取;在数据收集阶段,数据使用者与具体分析用途尚不明确。相较而言,众包是一个涉及某个特定组织与众包平台的双方共同努力解决给定问题的过程;在数据收集开始,所得数据就有明确的使用者与分析用途,由用户主动提交自己生成的数据,清楚地知道自己正在为解决某个问题做出贡献[18]。

在公共服务领域,外包通过合同提供服务,发包方与接包方基于市场契约形成一种商业关系,发包方主要通过经济激励来吸引接包方参与其中;众包则通过公开征集大众解决方案提供服务,参与者基于自愿原则为众包发起者提供服务,两者形成一种合作关系,关系的维续需要更加多元的激励机制。公民合作生产的理念相信公共服务使用者是公共服务的隐藏资源[22],这与众包理念极为相似。然而,合作生产作为传统民主理念在公共服务领域的复兴(假设个体公民是积极的行动者,能为自己及其家人做出正确选择),特别强调服务使用者及其所在的实体社区发起并参与集体行动的重要性,参与者是公共服务的使用者或利益相关者,目的在于使自己获得更好的公共服务或增进社区感情。公共服务领域中的众包理念则假设个体的有限理性,关注群体智慧力量的巨大价值,以虚拟社区为载体,重视个体行动对公共服务的积极贡献,参与者不仅包括公共服务使用者,还包括非公共服务使用者,而且参与动机也更加多元。

此外,众包还有别于同行生产(common-based peer-production)[23]2780,公共服务众包项目中,众包发起者组织整个行动并控制着整个项目进程,决定众包进行的时间、地点与方式。而在同行生产行动中,权力和资源分散于生产者之中,作为参与主体的同行生产者之间仅具有松散的层级结构,是生产者而非发起者对整个众包过程具有更多话语权。

3 主要研究领域

笔者在Web of Science核心合集数据库中,编辑检索式“TS=(crowdsourc*AND(government OR governance OR policy OR public OR citizen))”和“Ti=citizensourc*”进行文献检索,检索日期为2017年12月30日,检索时间区间设定为2007—2017,共得到813条相关文献记录,经初步筛选,得到366篇文献。经过对文献的仔细审读,再次剔除了一些相关度不高或者重复出现的文献,最终获得118篇文献,运用文献计量分析软件Vosviewer进行可视化分析。

Vosviewer用关联强度Sij来展现图谱中项目彼此之间的关联性。计算方法为:Sij=Cij/WiWj,其中Cij为项目i和j共现的总次数,Wi和Wj是指项目i和j各自出现或共现的总次数,Sij表示项目i和项目j的相似度。Vosviewer知识图谱通过构建一个二维的图谱,使图谱每两个项目间的距离尽可能准确地表示他们的相似度Sij,因此Vosviewer图中两节点的位置是不能随意移动的。在聚类分析标签视图中,使用一个圆圈和标签来代表一个元素,圆圈大小代表重要性的高低。拥有相同颜色的圆圈同属于一个聚类,为了避免标签重叠,标签视图一般只显示标签的子集。

118篇文献的高频共词(共现次数达到3次以上)聚类分析标签视图如图1所示,Vosviewer运用不同的颜色区分共词聚类,分析结果表明,已有研究从设计、问题、过程、行动者与结果五个视角出发,形成了公共管理领域众包的构成要素与运行机制(D1)、城市治理中的众包机制与自发式地理信息及众包式应急灾害管理(D2)、社交媒体时代的政策众包与公共服务合作生产(D3)、公共管理众包中的参与者行为(D4)、公共管理领域众包面临的挑战(D5)等五个研究领域。

3.1 系统设计视角:公共管理众包的构成要素与运作机制

“model”(模型)、“framework”(框架)、“prediction”(预测)、“design”(设计)、“network”(网络)等高频共现词形成了公共管理众包机制研究的第一个领域(D1)(见图1),即公共管理众包的构成要素与运作机制。这类系统设计视角下的公共管理众包文献将公共管理众包视为一个在线式集体智能系统,聚焦分析公共众包项目的运行要素、程序设计、类型划分与评估框架。

图1 公共管理众包文献关键词聚类

3.1.1 公共管理众包机制的运行要素与程序设计

首先,具有可得性的基础设施、明确的愿景、充足的人力资本和财政支持、良好的社会资本与稳定的外部环境(包括宏观经济环境、政治治理结构、微观经济与商业环境)是公共众包项目成功运行的基本前提[19]。公民构思与创新、合作式行政管理、合作式民主是公民众包的基本要素[24]。纳姆(Nam)[25]在此基础上予以拓展,构建了一个包括透明、参与、协作、协商、回应性在内的公共众包要素分析框架,其中协商和协作具有核心价值。但经验研究表明,公共众包实践中,“协商”与“协作”往往严重不足,协作与协商的必要性仅在特定的情景中才能够显现出来。比如,在以信息提供与问题发现为主要功能的众包项目中,协商与协作就显得并不那么重要[13]。索米亚(Sowmya)与皮亚拉利(Pyarali)[26]则进一步将公共众包项目运行要素归纳为战略要素与功能要素。前者包括远景与战略、以市民为中心的方法、基础设施与操作性、参与的回报、资金支持、信息管理;后者包括社会网络、互动导向、定制/个性化与用户增值。

其次,精良的程序设计是公共众包项目成功的重要条件。一个完整的商业众包项目应包括概念设计、技术设计、沟通阶段、想法/任务进入、评价、监测、奖励、过程评估与记录、实施等阶段[27]1-12。相比之下,公共管理领域的众包设计程序主要涉及激励机制设计、双向交流与信息聚合三个方面。刘海伦(Helen K Liu)[28]2752将以上三个行动相整合,发展了一个迄今为止最为完善的公共众包项目程序设计过程,具体包括:(1)识别参与群体,该阶段需定义参与者的多样性、参与性与集体性特征;(2)设计激励机制,该阶段需选择恰当的激励机制,如金钱激励、学习新知识与实现自我提升、建立声望与获得同行认可、个人兴趣与愉快;(3)过程设计,该阶段需明确公共众包项目的实施方式,可分为竞争式、合作式与合作式竞争三类;(4)评价众包结果,该阶段需设立可操作化的标准,以对众包过程中所收集的方案、设计的质量进行评价。

对于公共管理者而言,为确保公共管理众包项目的顺利运行,除了明确公共众包的功能要素与程序设计,还应认识到潜在参与者的需求、激励、目标和激励机制的重要性;应事先明确地定义问题与解决方案的具体要求,正式承诺对参与者想法、方案的采纳程度。政府角色应由管理者变为策划者,保持众包过程的透明性、回应性与安全性,政府部门应积极参与其中,但要学会与其他参与者分享控制权[18]。

3.1.2 公共管理众包机制的类型划分

早期的研究将公民众包过程分为公民构思和创新、协作式行政管理、协作式民主三种类型[24]。随着实践的发展,相关分析发现,众包在公共领域的运用可以从最简单的大众评选(例如在线投票、民意调查)到稍复杂的大众处理(例如分布式的在线任务处理),再到更为复杂的大众创造与大众解决(例如政策方案的设计、公共问题解决方案的征集)[29]。近期的研究多采用一种基于问题的分类方式,将公共管理众包划分为知识发现与管理、分布式人类智能任务、广播式搜索与同行审查类的创造性产品等四种类型[18]。前三类体现了迪亚曼多普卢(Diamantopoulou)等[29]所倡导的公共管理众包“软性”模式的特征,本质在于开放式合作[30]。第四类则大致对应于莫吉尔(Mergel)与德苏扎(Desouza)[31]提出的公共众包“硬性”模式,实质在于锦标赛式竞争。政府可先运用“软性”模式从公民那里收集观点和知识,然后再实施“硬性”模式,开展竞争,由公众讨论、选择方案与提供资助。

此外,还有学者根据政府对众包过程的控制程度,将公共管理领域的众包活动分为主动型众包与被动型众包,前者由政府定义与控制讨论的话题,政府通过社交媒体向公民提供众包政策相关知识、观点与想法;后者由政府从已有的Web 2.0资源中搜索公众政策讨论的信息,但这些讨论都是在没有任何政府机构的发起下自由进行的,实践中,这种被动型的众包更能够体现出众包机制的开放性、无边界性与民主性特征[32]。

3.1.3 公共管理众包项目的评估框架

对于政府管理者而言,运用众包机制最大的意义在于对公民进行教育,让他们了解公共政策知识,走近政策制定过程,并让政府未来的相关政策过程更加顺利,因此,一个成功的政府众包项目必须能准确评估公民学习的成果[18]。评估不仅要关注众包产生的数据质量与附加价值,而且要细致分析过程[25]。因此,学者们建议采用“设计—过程—影响”评估框架,该框架由三部分构成[13]。(1)设计评估,包括三个维度:一是社会-技术设计,涉及众包网站的制度和组织安排,在线过程与线下过程的协调程度;二是功能设计,主要对平台基础设施的功能进行分析,即评价平台设计是否有利于促进有效的、高效的电子参与和双向沟通,推动“集体智慧”的形成;三是程序设计,涉及对公民众包过程的具体步骤的分析,如谁控制议程设置以及哪些议题具有优先权。(2)过程评估,是指对众包项目过程的透明、参与、协作、协商与回应性进行评价。(3)影响评估,是指对众包项目可能产生的各种影响的评估,包括有效性(即众包平台对其预期目标的实现程度)、对政策循环的影响、对行政管理效率的影响、社会影响(即对社区福祉的改善程度)、对治理的影响与可持续性影响等。

3.2 问题视角:城市治理中的众包应用

在公共管理领域,众包机制已逐渐发展为一种适用于城市治理的分布式在线创新与智慧共享过程,由图1 可知,“volunteered geographic information”(自发式地理信息)、“citizen science”(公民科学)、“geographic information”(地理信息)、“earthquake”(地震)与“open street map”(开放式街区地图)等高频共现词形成了公共管理众包机制研究的第二个领域(D2),即城市治理、自发式地理信息系统与众包式应急灾害管理。相关文献基于问题视角,聚焦探索如何使用众包机制来应对城市治理的各种问题,以及如何使众包机制在自发式地理信息系统与灾害管理、紧急救援行动中发挥作用。信息共享与参与式决策制定在城市治理中的重要性已得到全球政策制定者的普遍认同,没有公众的广泛参与,政策措施往往难以奏效。参与性、多维性、目的性、公平性、透明性、协作性、合作性与适应性是城市治理的核心要素[33],而众包机制能有效发掘每个要素的潜在价值。科学研究与创新民主化进程能够提升政治生活中的公民直接参与,鼓励公众对事关重要的公共议题建言献策[34]71。这需要政府投入各种资源,借助技术工具与基于社区的分散化知识来推动知识分享与市民参与,这正是众包机制的价值所在[35]。在众包模式中,公众可以使用自己的ICT设备收集、分享数据与信息,创造并共享知识,这使得自下而上的控制与广泛的民主参与成为可能[36]。具体来看,众包机制已开始在灾害预警、城市规划与地理信息收集等城市治理领域发挥重要作用。

在社交媒体的支持下,公众的直接发现已成为灾害天气探测与预防的重要信息来源。基于社交媒体的众包机制可促进政府与那些愿意主动提交灾害性天气报告的普通市民与市民“科学家”进行多向的、互动式的天气对话。社交媒体用户通过及时向他人传播气象灾害信息,很大程度上弥补了政府在极端灾害天气频发地区短时预警的约束条件下探测与预警灾害信息管理能力的不足,增强了灾害预防管理的弹性[37]2231-2241。社交媒体分权的、分散的网络化形式极大地改变了传统的单向气象信息流动模式,促成了互动式信息分享与多向对话过程[38]1-16。相较之下,公民众包虽改变了地理信息收集、存储、传播、分析、可视化与使用的方式,但公民众包对于政府所掌握的核心地理空间数据却影响甚微。政府往往出于数据质量与安全性的考虑而严格控制数据,致使地理信息管理机构对众包机制的采纳或应用十分缓慢[39]。

此外,众包机制在推动城市规划决策民主化过程中的重要作用也得到了经验研究的支持[2]。在城市规划中引入参与、协作的理念,尽可能多地吸引多样化的利益相关者,是参与式民主的关键原则。在城市规划中,引入众包模式能够利用电子社区网络来动员公众,鼓励公众对城市规划建言献策,这种通过民主化的过程制定城市规划的方法,能够使城市规划更好地体现公共利益与民意诉求。

当然,公民众包并非是发达国家的专利,非洲等欠发达国家也开始运用众包解决高度复杂的全球性重大治理问题,如地区冲突、气候变化、贫穷以及其他传统民主机制与国际外交政策常常失败的问题领域。社交媒体应用所具备的实时数据收集、分类与人群间的重新分配等功能可显著提高治理体系的效率。诚然,众包模式暂时无法对政治治理系统产生决定性的影响,但随着社交媒体的持续发展与普及,当众包议题与社交媒体用户的现实利益需要联系在一起的时候,众包模式在公共管理领域的重要性将日益凸显[19]。

然而,穆德(Mulder)[40]对2015年尼泊尔地震和2010年海地地震众包式大数据的信息转移过程的分析发现,那些受到灾害直接影响的地方居民不仅被排除在信息流之外,而且被排除在关于危机信息的解释之外,地方居民在运用这些众包所获得的大数据争取自身利益的过程中,始终处于边缘化的地位。由此观之,在利用众包机制应对公共问题的过程中,应特别注意问题的性质与解决问题的具体情境。

3.3 过程视角:社交媒体支持下的公共政策过程与公共服务提供中的众包参与

对于公共管理者而言,社交媒体技术的价值主要体现在以下四个方面:一是政府运用各类社交媒体,吸引更多的公众参与政策讨论;二是社交媒体的普及使得公众能够更好地了解各类政务信息,这有利于增加政府的透明度与责任感,减少腐败[41];三是社交媒体技术的应用为公共服务合作生产提供了有效的信息平台,能够让政府机构和公众共同开发与设计公共服务;四是社交媒体技术可以帮助公共管理者利用公众的智慧与才能为日益复杂的社会问题寻求创新性解决方案[42]。众包机制是社交媒体以上价值实现的催化剂,如图 1 所示,由“social media”(社交媒体)、“policy”(政策)、“coproduction”(合作生产)、“participation”(参与)、“public-participation”(公共参与)等主题词聚合形成公共管理众包研究的第三个领域(D3),即社交媒体支持下的公共政策过程与公共服务提供中的众包参与。相关文献基于过程视角,聚焦于解读众包机制是如何赋予公民参与公共政策、公共服务过程的新内涵的。

3.3.1 政策众包

学界常用“政策众包”或“众包式政策制定”来描述社交媒体时代的公共政策过程。2014年牛津大学互联网研究所召开了首届题为“政治与政策众包”的学术会议[43],标志着政策众包正逐渐发展为一个独立的研究领域。政策众包的重要价值主要体现在:众包模式通过赋权于民和促进多元利益相关者的协商对话来增强政府行为的合法性[44],以及政策过程的包容性、开放性;政府部门可运用众包机制完善各种政策法规,纠正公共决策中的失误,提升决策理性;政府不仅可通过参与式预算来制定详细的政府支出计划,还能利用众包工具邀请公众参与审计政府支出数据,发现政府的不当支出,通过增加公共财政的透明度来建立更好的政府信任关系[45];对于一些复杂棘手的政策问题,决策者还可以运用众包模式获得关于政府决策的公众支持[46]。

就政策众包的实现过程而言,阿托穆托(Aitamurto)与兰德摩尔(Landemore)[47]引入了一个由包容、问责、透明化、模块化、综合支持等五部分构成的众包式政策设计框架,其中包容、责任和透明度是首要原则,模块化和综合支持是实现众包式决策目标的工具性支持。具体而言,实践中需要同时运用两种技术来实现众包式的政策制定:一是大范围的想法众包技术,以进行有效的知识搜索;二是在线协商和争论的技术,鼓励用户为其支持的观点或想法提供论据。

已有文献大多聚焦于社交媒体作为政府信息传播参与的工具[48]19,却鲜有研究关注将社交媒体作为政府众包信息来源的功能。如前文所述,基于社交媒体的众包是一种“被动式众包”或“非调节型众包”。为了更好地发挥众包机制的作用,政策制定者应将被动式与主动式众包相结合,根据被动型众包过程的数据分析结果,来设计主动型众包行动[49]156-169。该方法融合了Web 2.0与语言处理技术,使政府机构可以利用社交媒体自由讨论的优势探索更加广泛的Web 2.0资源,体现了更少的政府控制、更多的公民驱动。

然而,实践中,大部分的政策众包行动都以失败而告终,众包机制对协商与咨询的促进作用十分有限;众包协商与其他政策咨询活动并无本质差异,政治动因与行政考虑才是最重要的。在政策环境中,始终存在着一个限制众包行动有效性的政治议程和一个屈服于政治压力的行政逻辑[50],这恰恰是政策众包失败的根源所在。最初预期的低成本的信息收集方式,最终变成了耗费大量人力、时间的政策咨询工具。事实上,在政策过程中引入众包机制无法真正克服社会内部根深蒂固的权力不对等[47]。

政策众包的普遍失败引发了学者对于政策众包逻辑与传统公共决策制定逻辑内在冲突的反思。传统政策制定过程由专家掌控,众包式政策制定则将政策过程向一大群具有不同知识与能力的匿名公众开放[24]。不仅如此,专业的理性判断会被在线的过分讨论所破坏,公众的政治冷漠将导致众包议题无人问津。参与讨论的通常是那些不愿意让既得利益受损的、组织化的、高度集中的、抵制变革的利益群体而非多样化的普通公众,而读者面临质量参差不齐的海量信息也无从下手。整体来看,实践中,众包式政策制定面临着参与者知识不对称、多样性损失、未知偏好差异、增加政策制定过程的复杂性、参与者选择偏误与代表性不足等实践困境[23]。更重要的是,众包机制的应用将为那些无法依赖高成本的参与和信息不对称将其成本强加给公众的官僚与利益集团造成损失[7],因此政策众包极有可能遭遇来自政府内部的抵制。加之政策周期的限制与询证政策(evidence-based policy)的承诺也无法为基于社交媒体的众包式政策制定提供完备的现实条件[48]29。

3.3.2 公共服务合作生产

作为技术驱动的政策选择,公民合作生产的复兴是对盛极一时的新公共管理范式的挑战。社交媒体时代的公民合作生产,改变和淡化了政府与公众的行为边界,由政府与公民共享公共事务治理的权威与责任[51]。Web2.0技术使政府从公众那里获得各种有益的新想法,满足社会需求,解决社会问题,推动公共领域的开放式创新[24],逐渐带来政府与公众合作生产公共服务,改变了政府对公民的角色定位,使其从公共服务的“使用者与选择者”转变为“生产者与塑造者”[42]。

此外,众包机制还能够有效纠正公民与公共服务提供机构之间的信息不对称。对于政府机构而言,这种信息不对称会带来腐败、公共资源浪费、糟糕的公共服务;对于私人机构而言,会导致无效的市场配置与租金俘获。通过众包式的在线信息交换平台,可以使公共服务使用者或接受者报告政府机构或服务提供者的行为信息,为服务质量评分,提出意见建议[52]。所有的信息都向全社会公开,其他公民根据这些信息做出自己的服务选择。这就改变了过去“公众—政策制定者—服务提供者”的“长线”责任机制,众包信息交换与分享机制让公众离问题更近,通过强化公民对政府机构的直接权力来推行“公众—服务提供者”的“短线”的责任机制[53]。

一般而言,可将社交媒体时代的公共服务公民合作生产归纳为三类[42]:(1)公民众包(从公众到政府)。在此类合作生产的过程中,公民帮助政府更有效率,更有回应性,公民能够影响政府决策的方向和结果,引起政府对特定问题的重视,帮助政府进行日常服务的提供,但政府仍承担主要责任[28]。(2)作为平台的政府(从政府到公众)。边际成本几乎为零的数字化信息传播手段使得政府将其知识和IT基础设施向所有公众开放。此时,政府的主要角色是为公民的合作生产提供一个互通有无的信息平台,其中,政府可帮助公众提高他们的日常生产力、决策制定能力与福祉水平。政府并不对行为结果负责,但可以利用这个平台的影响来培育更大的公共价值。(3)自助式政府(从市民到市民)。公众通过互联网可以进行有效的自组织,为从公众到公众的合作生产提供了替代。在这种非正式的安排中,政府并不在其日常活动中施加控制力,但能提供一个更加有利于其顺利运行的框架。以上三种类型的合作生产可适用于公共服务生命周期(设计、递送与评估)的任何阶段。

公民合作生产中,公众不再仅仅是公共服务的顾客,而是作为合作伙伴与政府共同提供公共服务,公民的行为边界从消费公共服务拓展至主动参与服务提供、与政府合作共同解决社会问题[54]。政府需承担的角色和责任包括[55]:设计者(领导力、制定规则、监控绩效、确保公平参与)、发起者(提供财力、法规制度与基础设施支持)、动员者(合作无法进行时,政府应积极介入,鼓励与动员公众)、监管者(确保市民社会的责任性)、求助者(若合作生产失败,政府负有兜底责任)。

然而,社交媒体驱动的公民合作生产仍处于早期阶段,将该理念付诸实践仍面临诸多困难[42]:第一,由于合作生产基于参与者的自愿贡献,而非政府的事先计划,不能强制要求参与者时刻待命提供服务,但是总有一些公众可能随时需要服务。第二,公民参与度较低,主要表现为在线内容贡献者比例较低,合作生产可能仅依靠一小部分活跃的网民参与其中,这会导致合法性不足。活跃的内容生产网民基本上是受过高等教育、高收入的专业人士,这加剧了数字鸿沟与传统市民参与的鸿沟,并将弱势群体进一步边缘化。第三,根据权责对等原则,很难向没有权力的人分配责任。此外,西方绝大多数国家政府接受并选择公民合作生产的方式,最根本的原因是为了缓和捉襟见肘的财务困境,减缓财政压力,而非真正的赋权于民或改善绩效。

3.4 行动者视角:公共管理众包的参与者行为

由图1 所示,“motivation”(激励)、“users”(用户)、“communities”(社区)、“knowledge”(知识)等主题词汇聚成公共管理众包研究的第四个领域(D4),即众包参与者的行为研究。这一领域的文献基于行动者视角,关注解释或预测公共众包过程中组织或人的行为,重点探索公众参与公共管理众包的激励机制。

经验研究表明,公民参与政府众包项目的行为主要受到赚钱、职业发展、同行认可、认识新人与社交、为协作性努力做贡献、寻求乐趣、消磨时光、学习新技能与知识、自我表达等9种动因的影响[2]。尤尔-思科勒斯(Juell-Skielse)等人[56]277-288的实证分析也发现,有趣与愉悦的经历是激发公众参与政府众包的主要因素。还有学者基于自我认知理论与技术接受与使用整合模型,研究公民参与公共管理领域众包项目的动因以及激励机制的影响作用。研究发现,系统管理与支持、规则与反馈、付出期望、绩效期望是影响公众参与政府众包项目的主要因素[16]。此外,在基于社交媒体的“被动式众包”中,“假想观众”效应(社交媒体用户将其交流对象的概念化过程)将鼓励或抑制公众的参与热情[48],政府政策制定者也会“想象”他们在倾听谁的观点,或谁正参与其中,从而给予不同的回应。

志愿性是公共管理众包项目公民参与的基本原则[57]135。因此,志愿行为激励机制的研究成果对探索众包项目公民参与行为的动因具有重要参考价值。自我决定论将行为的激励机制分为内在激励与外在激励,前者是指内在满足感,后者是指外在获得感[58]166。例如,在公共服务合作生产领域第三方参与众包的动机[57]136中,乐趣与愉悦、知识与挑战、名誉和地位、专业与个人认同、民主自治等可视为内在激励因素,学习与技术发展、金钱、互惠等可归纳为外在激励因素。克劳斯顿(Clouston)[39]则综合了芬克斯坦(Finkelstien)[59]关于志愿行为的内在激励与外在激励的研究,以及哈斯基尔万塔尔(Haskileventhal)[60]关于志愿行为利他主义与利己主义动机的分析,发展出了一个整合性的分析框架,将激励因素划分为内在利他主义、外在利他主义、内在利己主义与外在利己主义等四种类型。

整体而言,利他主义、反馈、鼓励对公民参与行为具有最为重要的积极影响[32]。参与者大多秉持利他主义精神或至少是怀着互惠互利的想法,当人们感到能为有价值的公共服务做出自己的贡献时,才会主动参与其中。此外,政府的正式承诺与及时反馈对推动众包项目的持续进行是十分重要的,只有当参与者感到众包不是“政治做秀”且自己不是被政府所利用而是能切实影响政府行为、真正为他人提供帮助的时候,才会积极响应政府动员,花费时间、精力为解决公共问题建言献策,贡献自己的力量。

3.5 结果视角:公共管理众包模式的政策效果与面临的挑战

由“impact”(影响)、“challenges”(挑战)、“tool”(工具)、“crowdsourced data”(众包数据)等高频主题词形成了第五个研究领域(D5),即公共管理众包机制的政策效果与面临挑战。如图1所示,与其他四个研究领域相比,该领域的主题词共现频率较低,所形成的聚类也较小。由此可见,虽然许多研究都探讨了众包对于公共管理的理论价值,但对众包机制在公共管理领域应用的实际效果进行分析、评价的研究仍相对不足。事实上,一方面由于有些公共管理众包机制的政策效果存在时滞,很难立刻显现;另一方面,公共管理众包项目的绩效也因所涉及问题领域的不同而存在较大差异,所以学者对此难以形成定论。例如,Glaeser[61]对波士顿市餐饮业监管预测众包项目的分析表明,众包奖励机制可以显著提升食品监管的效能,若政府采用众包获得的算法来预测餐馆卫生违法案件,食品监管效率将提高30% ～50%。但政策众包逻辑与传统公共决策制定逻辑的内在冲突,导致荷兰的《越野交通法》改革一直处于停滞状态[23]2789。洛格(Lodg)与卡伊(Kai)[50]对英国政府众包式监管改革行动“Red Tape Challenges”的研究也显示,众包行动并未改变传统的政策咨询过程。因此,关于公共管理众包的实际效果还需更多的经验研究。

进一步地,众包政策效果的不确定性也反映出公共管理众包机制在技术层面、组织层面与治理层面所面临的挑战。

就技术层面而言,公共管理众包机制可能陷入以下困境:(1)数字鸿沟,互联网及社交媒体技术的可获得性与网络连接速度决定了公民参与众包的水平[4];(2)信息超载,众包产生的海量数据会分散决策者与参与者的有限认知能力,杂乱无章的数据可能导致众包项目无效[62]213-219;(3)数据管理冲突,官方数据、捐赠数据与众包产生的数据没有按照统一的信息管理标准进行组织,甚至存在冲突之处[63];(4)数据的恶意使用,尤其当问题涉及人权侵犯和冲突时,由个体基于GPS提供的数据可能被政府、反政府武装或恐怖分子滥用于军事行动[64]。

就组织层面来看,众包并非是传统组织的替代,也不是将专业工作业余化的工具[28]。政府官僚组织基于一系列稳定的、重复性和可控的过程之上,而众包机制则恰恰走向反面,它是一个复杂的自适应系统。公共管理组织应用众包机制的最大挑战之一是如何将外部智慧整合进专家型官僚组织之中。政府官员常常认为自己是专业人士而将公众视为业余者,技术官僚在面对由众包过程产生的群体智慧的时候,会感到自身的专业知识和职业权威受到威胁,而此时,技术官僚的专业秘密、规范与价值将会支配业余者的思考过程[65]。民选官员将担心过多的公众参与会暴露行政管理中隐藏的问题,突出政府运行的低效率或者乏善可陈的政绩记录。更重要的是,允许大众参与问题解决过程,可能使政府组织失去对大众行为及项目结果的控制,这种失控的状态将有碍于组织目标的实现。因此,在传统官僚文化根深蒂固的地方,众包很难成功[66]。

相较而言,公共管理众包机制在治理过程中面临着更为复杂的挑战:(1)众包抵制(crowdslapping)[1]。主要涉及在线社区对公共众包项目的反对与抨击,包括破坏性的抵制(和平抵抗、理性争论)、毁灭性的抵制(在线发表过激的、攻击性言论,挫伤他人参与热情)、破裂(恶意攻击、直接阻止其他公民参与众包,如侵入在线平台系统篡改代码)、忽视(拒绝参与)等[10]。(2)操纵群体。协商平台的流程和结构越简单,少数反对派的声音就越容易被淹没,众包过程就越容易受到利益团体的故意操纵[11]。(3)做秀式众包(window show),即虎头蛇尾的众包行动。政府只想运用众包机制来吸引公众对某个议题的注意力,这将直接降低公众未来参与的动力[67]。(4)多样性损失。在众包平台上发表意见的人,很可能具有相似思维与理念,使决策者无法听到不同的声音。(5)缺乏活跃的潜在参与者。当公众感到控制性太强的时候,他们将不相信所提交的信息能够被政府负责地使用[68]。(6)加剧社会排斥。众包是一个由多元化的行动者参与其中的社会建构过程,当边缘社区没有被充分代表或被排除在数据过程之外的时候,众包产生的大数据可能会使数字不平等的现象恶化,众包过程也会被业已存在的社会、经济不平等影响,导致最重要的政策目标群体被决策者忽视[69]。(7)目标异化。管理者可能运用众包平台来实现政府的自身目的,如加强社会控制、将志愿者的资源制度化等[40],而非真正地吸收公民参与到公共事务之中。(8)不可持续的参与。参与者缺乏充足的激励继续参与公共管理众包项目。

4 未来研究方向

不同学科背景下的众包研究经历了早期的研究领域确立阶段与技术应用发展阶段,现正处于社会-环境议题应用阶段,聚焦于公私合作治理与政府应用,即如何通过众包机制促进公共管理过程中的电子参与和公民赋权,如何增强众包过程的包容性与可持续性[33]。因此,未来需要更多的实证研究,深度分析众包机制在公共管理领域的应用实践。

整体来看,本文研究表明,公共管理众包研究尚处于起步阶段,进展较为缓慢,不仅缺少扎实的理论基础,而且一系列实践问题亦悬而未决。在协商明显不足的情况下,协商式民主理论是否还能为众包机制在公共管理中的应用提供充分的理论依据[70]?公共管理众包机制的应用还需要哪些理论支撑?政府在什么情况下应选择众包的方式来解决公共问题?如何化解众包政策过程与传统官僚组织政策逻辑之间的内在冲突?奥斯特罗姆关于公共物品的有效管理原则是否适用于社交媒体环境下的公民合作生产?应如何设计系统来促使公民参与其中并努力做出贡献?应采取何种措施确保众包的可持续性?判断公民众包项目成功运行的标准是什么?是依据参与者数量,还是结果的质量?

为回答以上问题,本文将借鉴赵宇翔(Yuxiang Zhao)与朱清华(Qinghua Zhu)[3]的分析思路,拟从参与者、组织与系统三个维度探索未来可能的研究空间。

4.1 参与者维度

从参与者的维度来看,为了吸引更多的公众参与到公共众包项目之中,并与公众建立可持续的合作关系,政府要将众包参与者视为合作伙伴,充分考虑他们的需要、想法与激励。因此,未来研究应关注:(1)探索参与者的激励机制。公民众包社区的激励机制与商业领域会有较大差异,因此根据公共管理问题的特质,对众包参与者行为的影响因素进行研究或者对已有文献结果进行元分析,以期为众包系统的设计和决策制定提供经验参考。(2)剖析参与者在众包项目中的行为特征。学者可运用数据挖掘技术或二手数据分析对参与者在众包活动中付出的努力程度与相对数量(活跃程度与贡献度)开展研究,如有学者构建了一个SCOUT模型将众包参与者分为高度贡献者、贡献者、局外人等三类[71]30-33,类似地,在公共管理领域的众包应用中,相关研究也应该关注参与者不同行动程度的研究分析,以丰富公民参与的理论内涵。此外,还应关注参与者在不同问题情境中选择任务的方式和标准及其与他人合作或竞争、提交反馈的过程。

4.2 组织维度

众包机制有助于公共管理组织以较低的成本充分利用组织外部的智力资源,这就要求政府主动开放边界以获得外部知识。因此,为进一步挖掘组织外部集体智慧的价值,未来研究应聚焦于:(1)政府组织的众包采纳行为。政府为何将组织任务进行众包?也就是明确众包目的、任务类型与平台选择。同时,还应关注众包采纳的促进与阻碍因素及采纳的水平。(2)众包项目的实施与治理机制。一是探讨如何避免公共管理中的众包应用走向昙花一现的命运,以及众包项目成功实施的关键因素;二是研究众包项目绩效的评价标准,虽然已有学者构建了公共众包评估框架[25],但这些评估框架多是基于西方公共众包实践总结而出,未来应努力探索多样化情景中的公共众包实践,在不同国家、不同层级政府之间进行更多的比较研究。此外,学者应关注当众包项目的实施偏离政府的预期目标时,政府如何提升自己的治理能力来掌控整个局面,不同的治理机制又将如何影响众包行动的结果与绩效。(3)众包贡献的质量与评价。如前文所述,众包行动很可能带来不相干的信息,作为公共众包项目的发起者,政府很难保证众包过程所获信息的质量与有效性,加之政府部门对外部智力资源的吸收能力也较为有限[65]52,这使得很难测量众包行动对政府组织运行的影响作用,因此,未来研究应聚焦于如何识别这些限制性因素的影响效应,并探索建立更加完善的评估机制来识别最佳的公共管理众包实践模式。

4.3 系统维度

众包系统是一个人为的社会-技术系统,因此,未来研究应聚焦于如何创造、应用新技术、新工具来拓展社会行动者或社会组织的行为边界。首先,未来的研究应尝试探索各种激励因素的相对重要性以及各因素与预期行为之间的逻辑关系。其次,未来研究应关注分析不同激励机制的适用情景。因为激励机制不仅取决于参与者动因,而且与众包问题本质(不确定性程度)以及组织目标有关,那么何种激励机制最有助于实现组织目标?再有,未来研究应聚焦于探讨众包系统设计的技术问题,探索如何使众包技术平台对公共管理情景更具针对性和适用性,尽可能降低众包项目运行成本,提升治理绩效。最后,虽然学者对商业领域众包工具的类型划分已形成共识[63],但公共管理众包项目仍缺乏普遍接受的分类标准,未来应根据公共问题的类型、公共服务周期以及公共决策过程不同阶段的众包功能进行分类。

此外,就研究方法来看,已有文献大多使用案例法、访谈、问卷等开展经验研究,未来应尝试运用实验法,以便在设计良好的社会过程中了解研究对象(政府发起者与公民参与者)在众包过程中的外显行为,准确评价众包机制之于其他政策工具(如外包、同行生产)的相对优势(劣势)及其在公共服务提供、公共政策制定与公共问题解决过程中的实际效用。

5 结论

迄今为止,电子民主研究形成了规范性研究、描述性研究与因果机制研究三种范式[13],作为在线参与研究领域的一个重要分支,公共管理众包研究也沿着相似的路径向前进展。早期的规范性研究对政府部门运用众包机制促进民主进程持完全乐观的态度,将互联网与信息技术视为治愈全球民主政治痼疾的一剂良药。此后关于公共管理众包项目的描述性研究却发现,公民众包参与的方式与传统的线下参与并无显著差异[25],公民众包也没有对政府行为产生实质性的影响。因此,众包机制与公共管理实践的因果关系机制仍有待进一步分析。

经过近十年的探索与积累,学界初步探索了公共管理众包机制的理论要义,明确区分了公共管理众包与其他相关概念的差异之处,基于治理、问题、过程、行动者与结果视角,形成了公共管理领域众包的构成要素与运行机制、城市治理中的众包机制、自发式地理信息与众包式应急灾害管理、社交媒体时代的政策众包与公共服务合作生产、公共管理众包中的参与者行为、公共管理领域众包面临的挑战等研究领域。但整体而言,该领域仍处于萌芽阶段,理论基础尚显薄弱,实践效果尚不明确,未来研究需从更广阔的视域出发,从参与者、组织与系统三个维度对公共管理众包进行深入探讨。

整体而言,本文对推动众包机制运用于公共管理领域具有以下学术价值与实践启示。

首先,本文细致描绘了公共管理众包机制研究的综合图景,对激发学者研究兴趣、提升公共管理众包机制的学术关注度具有积极作用。作为一种以信息技术为支撑、利用在线社区集体智慧管理公共事务的治理工具,公共管理众包机制蕴含的丰富学术价值有待挖掘。众包机制在西方国家公共管理实践中的日益普及,引发了国外学术界的广泛关注。但这一源于商业领域的新生事物,在国内学界的学术关注度很低,相关研究凤毛麟角。本研究通过可视化的文献计量分析与深度的文本分析,描绘了公共管理众包机制研究的综合图景,呈现出了该领域业已突显的学术亮点与潜藏的学术价值,从而能够引发更多学者对该领域的研究兴趣,对促进相关学术研究的展开具有积极作用。

其次,本文系统梳理了公共管理众包机制的研究成果,并指出了未来可能的研究方向,对帮助学者把握公共管理领域众包研究的学术前沿具有重要的参考价值。虽然已有文章对商业领域的众包文献进行系统回顾,但鉴于公共管理领域众包研究在国内所获得的学术关注度较低,尚未有学者对这一领域的研究成果进行全面总结,对于该领域的研究现状也知之甚少。然而,作为一个方兴未艾的研究领域,适时的文献回顾对推动公共管理众包研究的向前发展具有重要意义。本文尝试运用基于共词网络的文献计量方法,梳理出了公共管理众包机制研究的五大议题,并从“参与者—组织—系统”的结构性视角出发,探索了未来可能的研究空间,这不仅有助于学者全面把握这一研究领域的发展脉络、研究现状与学术前沿,而且为正在尝试探索但尚未正式开展相关研究的学者提供了丰富的研究资料来源。

最后,本文对公共管理众包机制的运行要素、适用问题、治理过程、参与者行为与政策效果的深入阐述,为推动中国政府部门运用众包机制提升公共管理能力、改善公共管理绩效提供了有益的实践启示。近年来,有些地方政府已开始尝试在公共服务领域引入众包机制,例如安徽省农业厅的“锄禾网络社区”农业公共服务众包平台、北京“万创中国——万众创新公共服务平台”、湖南“互联网+社区(居家)养老服务平台”等。然而,整体上看,作为一种“舶来品”式的治理工具,众包机制在中国公共管理实践中属于新鲜事物,尚未得到普遍运用。加之国内相关学术研究的滞后,政府部门缺乏运用众包机制来解决公共问题、改善公共服务、促进民主参与、提升治理能力的理论指导与实际经验。本文基于相关研究成果,归纳总结了公共管理众包机制的运行要素、适用问题、治理过程、参与者行为与政策效果,有助于相关的实务工作者了解公共管理领域引入众包机制的原因、公共管理众包机制的优势与局限性、众包机制在公共管理部门成功运行的核心要素、公众参与公共众包项目的激励机制与行为特征以及众包机制在公共管理领域的效用边界与约束条件,从而为政府部门因时制宜、因地制宜地运用众包机制提供有效的实践指导。