欧盟海外劳工社会保障权益国际协调的实践及其启示

谢勇才

(华中科技大学社会学院,湖北武汉430074)

1 研究缘起

海外劳工离开了生于斯长于斯的原籍国,在异国他乡谋生和发展,必然会遭遇诸多困境,其中一个不容忽视的困境就是社会保障问题。在属地原则或者国籍原则下,海外劳工的社会保障面临诸多困境,主要包括社会保障双重缴费、社会保障双重缺失以及社会保障待遇支付障碍等,导致其社会保障权益受损严重。针对这一问题,国际上通行的做法是开展海外劳工社会保障权益国际协调[1],海外劳工的原籍国和东道国进行谈判,缔结社会保障国际协定,设立共同的标准和规则来协调双方的社会保障制度,相对合理地承担和分享海外劳工社会保障的责任与利益,以有效维护海外劳工的社会保障权益。

作为全球劳动力资源最丰富的国家,我国劳动者的境外就业前景广阔,尤其是伴随着“一带一路”倡议的深入推进,我国的劳务输出数量颇具规模且与日俱增。根据商务部的统计数据,2017年年末我国在外各类劳务人员97.9万人,累计派出各类劳务人员902.2万人,他们分布在全球190个国家和地区[2]。显然,我国海外劳工的社会保障也会面临诸多困境,而且随着劳务输出规模的不断扩大,这一问题愈发凸显。于是,我国政府自20世纪90年代末开始关注海外劳工社会保障权益国际协调问题,寻求与一些国家进行谈判,先后与德国、韩国等12国签署社会保障双边协定,取得了一些成绩。然而,这些社会保障协定所能惠及的劳动者数量仅占我国海外劳工的小部分。如表1所示,2010—2016年,在12个缔约国就业的劳动者数量仅占我国境外劳动者总量的25.9%、28.1%、24.7%、20.1%、18.0%、17.1%和17.0%。换言之,即使现有的社会保障协定可以惠及在缔约国就业的每一位我国劳动者,我国也有超过80%的海外劳工的社会保障权益尚未得到有效维护,迫切需要引起重视。

表1 2010—2016年在12个缔约国就业的我国劳动者数量 单位:人、%

(续表1)

欧盟在一体化的过程中也曾遭遇海外劳工社会保障问题。为了建立统一的共同市场,促进欧洲经济一体化,实现劳动者的自由流动至关重要。然而,要实现劳动者的跨国流动,就必须保证劳动者原有的社会保障关系能够在新就业国得以承认和延续[3],否则其流动积极性会严重受挫。为此,欧盟采取了海外劳工社会保障权益国际协调的做法,不仅有效维护了跨国劳动者的社会保障权益,实现了劳动者的自由流动,而且逐步建立了全球最先进、最完善的海外劳工社会保障权益国际协调机制[4]。毫无疑问,海外劳工社会保障权益国际协调对于维护我国海外劳工的社会保障权益也具有重要意义。因此,剖析欧盟推动海外劳工社会保障权益国际协调的主要实践,总结其有益经验,对于完善我国海外劳工社会保障权益国际协调具有重要借鉴意义。

2 欧盟海外劳工社会保障权益国际协调的背景

随着欧洲一体化进程的逐步推进,越来越多的劳动者跨境就业,由于逾越了民族国家的界限,他们的社会保障往往会遭遇诸多困境,不仅导致他们的社会保障权益受损严重,而且大大削弱了其流动意愿。值得赞赏的是,欧共体的创建者们很早就意识到社会保障会对跨国劳动者的自由流动造成阻碍,必须妥善解决。譬如,《罗马条约》着重强调:“理事会针对委员会的提案应采取一致行动,在社会保障领域采取保证劳动者迁徙自由的必要措施。”[5]95对此,当时欧共体主要有两种选择[6]35-47:一是趋同(Harmonization),欧共体制定统一的社会保障法律,创建统一的制度安排,让劳动者在统一的制度内自由流动;二是协调(Coordination),欧共体在不改变成员国现有制度安排的前提下,制定统一的社会保障协调原则与规范,以确保成员国的“个体行为”不会损害跨国劳动者的社会保障权益。经过激烈博弈后,欧共体最终选择了“协调”的方式,即各成员国在恪守统一的社会保障协调原则和规范的基础上,仍然可以自主决定本国社会保障制度的覆盖人群和待遇支付等关键问题。显然,这是欧共体深思熟虑后的理性选择。

第一,欧共体尚不具备实现社会政策一体化的政治条件。实现社会保障政策一体化,创建统一的社会保障制度来取代各成员国现有的制度安排,要求欧共体具备超国家的权能,能够独立自主地进行管辖和决策。然而,一直以来社会政策都是欧共体缺乏权能的领域,各成员国始终将其视为内政,不允许欧共体干涉和染指[7]25。自创建伊始,欧共体在社会政策领域奉行的就是“一致通过”原则,成员国拥有“一票否决”权。尽管之后的《马斯特里赫特条约》和《里斯本条约》将“有效多数”表决机制拓展至劳动者健康与安全等社会政策领域[8]16,但是在社会保障和税收等方面,成员国依然享有“一票否决”权。

第二,各成员国的社会保障制度和经济社会发展水平存在差异。不仅各民族国家的创建时间早于欧共体,而且大多数欧洲国家在二战前后就建立了相对完善的社会保障制度。一方面,各成员国的社会保障制度存在差异,如六大创始国在制度模式和待遇给付等方面存在一定的差异,法国、德国和意大利属于保守主义福利国家,而荷兰和比利时更像是社会民主主义福利国家,而且在中东石油危机爆发后,许多福利国家财政吃紧,被迫进行福利体系改革,各国改革的内容和程度也存在不同程度的差异。另一方面,各成员国的经济社会发展水平存在差异,如六大创始国在生产效率和就业市场等领域发展不平衡,德、法的经济社会发展水平要相对高于其他四国。此外,随着欧盟的东扩南拓,各成员国的经济社会发展水平差距进一步拉大,必然会羁绊欧洲社会政策的一体化进程。

3 欧盟海外劳工社会保障权益国际协调的法律体系

经过半个世纪的发展,欧盟逐步建立了以基础条约为根本、二级立法为核心和判例法为补充的独具特色的社会保障协调法律体系,为解决欧盟跨国劳动者的社会保障问题提供了强有力的法律保障。

3.1 欧盟海外劳工社会保障权益国际协调的基本法律

基础条约位于欧盟法律位阶体系的最顶端,具有至高无上的法律地位与效力,是欧盟创制其他法律的依据和来源,主要由各成员国签署的各类条约、补充条约以及法案构成,譬如《巴黎条约》和《里斯本条约》等。这些基础条约大致可以分为五类:一是创建欧共体(欧盟)的条约;二是发展欧共体(欧盟)组织结构的条约;三是第一类条约的补充条约;四是适用于新入盟成员国的条约;五是上述四类条约的附件[9]。它们对欧盟海外劳工社会保障权益国际协调作出了原则性规定,为这一领域的立法与执行奠定了基础。譬如,《欧洲共同体条约》第42条着重提出:“欧洲理事会和议会应当按照普通立法程序,在社会保障领域采取有助于劳动者自由流动所必需的措施。”[10]70

3.2 欧盟海外劳工社会保障权益国际协调的核心法律

对于海外劳工社会保障权益国际协调问题,分散于基础条约之中的相关条款只提供了原则性规定,并没有具体的实施细则,刚性有余而弹性不足,可操作性不强。于是,欧盟出台了许多二级法律,海外劳工社会保障权益国际协调领域主要是条例和相应的实施条例,简称“社会保障协调法令”。迄今为止,社会保障协调法令主要经历了三代。

第一代是《欧共体3/1958号条例》和《欧共体4/1958号条例》。为解除社会保障对跨国劳动者自由流动带来的羁绊,1958年9月25日,欧共体委员会制定了《欧共体3/1958号条例》,并出台了实施条例《欧共体4/1958号条例》,二者皆从1959年元旦起生效。自此,第一代社会保障协调法令诞生,各成员国之前签署的社会保障国际协定开始退居次要地位,起补充作用。1959—1972年,尽管第一代社会保障协调法令先后修订了14次,但是它们仍然有效维护了许多跨国劳动者的社会保障权益。

第二代是《欧共体1408/71号条例》和《欧共体574/72号实施条例》。为了弥补第一代社会保障协调法令的不足,1971年欧共体委员会先后制定了《欧共体1408/71号条例》和《欧共体574/72号实施条例》,自1972年10月1日起生效。自1972年至2010年,第二代社会保障协调法令不仅完全取代了各成员国之前缔结的社会保障国际协定[11],而且解决了社会保障协调的主要原则、适用范围和待遇支付等关键问题,在欧盟海外劳工社会保障权益国际协调领域产生了深远影响。

第三代是《欧盟883/2004号条例》和《欧盟987/2009号实施条例》。由于各种新情况的不断出现,使得第二代社会保障协调法令频繁修订,据统计,自1972年实施以来,它们共修订了39次[12],导致其内容越来越繁杂,可操作性大为削弱,运行成本显著提升,饱受诟病。于是,欧盟理事会制定了《欧盟883/2004号条例》和《欧盟987/2009号实施条例》,于2010年5月1日开始生效。事实上,第三代社会保障协调法令沿袭了第二代社会保障协调法令的大部分内容[13],主要原则和重要规定基本不变,只是进行了一定程度的整合,使其更加现代化和连贯化。具体说来,主要是在以下方面有所发展:一是覆盖人群扩展至第三国公民;二是引入了退休前救济项目;三是简化和修订了一些重要条款。

3.3 欧盟海外劳工社会保障权益国际协调的补充法律

随着跨国劳动者的规模越来越大,流动频率愈来愈高,出现了许多始料未及的新情况和新问题,无论是基础条约还是社会保障协调法令都疲于应付。于是,1952年组建的欧洲法院在处理这些问题上发挥了关键作用,对社会保障协调法令的发展与完善产生了重要影响[14]。因为欧洲法院的重要使命是监督欧盟法律在各成员国的实施情况,为此,欧洲法院不仅要负责解释欧盟法律在执行过程中出现的问题,而且要判决海外劳工社会保障领域产生的纠纷。自应时而生以来,欧洲法院已经判决了超过600件与海外劳工社会保障权益保护相关的案件[15]。这些判决结果一旦生效就成为各成员国必须恪守的判例法,对社会保障协调法令起着重要的补充作用。换言之,判例法的重要使命就是弥补欧盟基础法律的不足。

4 欧盟海外劳工社会保障权益国际协调的覆盖范围

从欧盟海外劳工社会保障权益国际协调的覆盖范围来看,无论是覆盖空间,还是覆盖人群,抑或是覆盖项目,都是一个日渐拓展的过程。

4.1 覆盖空间

从1959年元旦到1972年9月底,第一代社会保障协调法令只适用于六大创始国,因为直到1973年欧盟才有第一次扩大。从1972年10月1日至2010年5月1日,伴随着欧盟的六次扩大,第二代社会保障协调法令的覆盖空间不断扩大,不仅适用于27个成员国,而且根据《欧洲经济区协议》和《欧盟瑞士协议》,也适用于挪威、冰岛、列支敦士登和瑞士四国[16]。2010年5月1日,随着克罗地亚的加入,第三代社会保障协调法令的覆盖空间再次扩大。显然,欧盟海外劳工社会保障权益国际协调的覆盖空间逐步延伸。

4.2 覆盖人群

自1959年元旦至1972年9月底,第一代社会保障协调法令主要覆盖欧盟跨国劳动者及其家属。与之不同,第二代社会保障协调法令的覆盖人群逐步扩展至自雇职业者、公务员和学生,最后延伸至部分第三国公民。不过,第三国公民要想被惠及,必须满足两个条件:一是在欧盟境内合法居住;二是至少要在成员国之间存在跨境情况[17]。类似地,第三代社会保障协调法令的覆盖人群亦有所扩展,不仅适用于成员国公民,而且适用于第三国公民。换言之,欧盟海外劳工社会保障权益国际协调的覆盖人群不断拓展。

4.3 覆盖项目

第一代社会保障协调法令主要覆盖的是养老和工伤等项目。与此不同,第二代社会保障协调法令几乎覆盖了《社会保障最低标准公约》规定的疾病津贴、生育和产假津贴、病残津贴、老年津贴、遗属津贴、工伤和职业病津贴、死亡抚恤、失业津贴以及家庭津贴等大多数福利项目。同时,第三代社会保障协调法令的覆盖项目又有所扩展,引入了退休前救济项目。不过,社会救助和战争受害者福利被明确排除在外[18]。可见,欧盟海外劳工社会保障权益国际协调的覆盖项目日渐增多。

5 欧盟海外劳工社会保障权益国际协调机制

为有效维护跨国劳动者的社会保障权益,欧盟社会保障协调法令不仅明确了社会保障权益国际协调的基本原则和操作办法,而且规定了社会保障待遇的发放程序,以保证跨国劳动者享有的社会保障待遇不会低于始终在一国就业的人员。

5.1 欧盟海外劳工社会保障权益国际协调的基本原则

欧盟海外劳工社会保障权益国际协调的基本原则主要有五项,即非歧视原则、唯一国原则、工作地原则、积聚原则和福利可输出原则[19]。

一是非歧视原则。非歧视原则亦称国民待遇原则,是最基本且最重要的一项原则。跨国劳动者只要参加了某成员国的社会保障计划,就应当与国民享有同样的待遇,以防止成员国厚此薄彼。非歧视性原则不仅禁止直接歧视,也禁止间接歧视[20]。直接歧视主要表现在对本国公民和他国公民设置不同的规则,譬如本国劳动者缴费10年就可以领取养老金,而外籍劳动者必须缴费更长年限。间接歧视主要体现在某项规定从表面上看是中立的,但实际上却主要惠及本国公民,而不惠及外籍公民,譬如规定领取养老金必须满足最低居住年限。换言之,各成员国不得基于任何原因对跨国劳动者进行区别对待,损害他们的社会保障权益。当然,跨国劳动者必须履行相应的义务,主要是缴纳社会保障税(费)。非歧视原则是普惠性原则,适用于所有的福利项目。

二是唯一国原则。在同一时段内,跨国劳动者只能适用于某一成员国的社会保障法律,被该国的社会保障制度所覆盖。此时,无论跨国劳动者的就业行为发生在多少个成员国境内,都只能纳入一国的社会保障计划。由于各国社会保障制度的参保资格存在较大差异,使得跨国劳动者可能遭遇社会保障双重缴费或者社会保障双重缺失问题[21]。为此,社会保障协调法令引入了唯一国原则。不过,这并非意味着跨国劳动者此生只能被一国的社会保障制度所覆盖,而是在同一时期内只能被纳入一国的社会保障计划。唯一国原则亦是普惠性原则,适用于所有的福利项目。

三是工作地原则。尽管唯一国原则规定跨国劳动者在同一时段内只能被纳入一国的社会保障计划,但是,此时他/她应该被纳入哪国的社会保障计划呢?唯一国原则并未明确。于是,社会保障协调法令规定了工作地原则,无论跨国劳动者是否居住在就业国,都必须根据工作地参保。不过,在瞬息万变的就业市场上,难免会出现同一时段内劳动者在两国甚至多国就业的情况。对此,社会保障协调法令作出了特别规定[22]:(1)受雇于同一雇主,但在不同成员国就业的劳动者,如果他/她有相当一部分工作量(至少是25%)是在居住国完成,那么适用于居住国的法律,反之,则适用于雇主公司注册所在地的法律;(2)被多个雇主或者在不同成员国设立公司的雇主雇用的跨国劳动者,如果他/她有相当一部分工作量是在居住国完成,那么他/她将被纳入居住国的社会保障计划,否则,就被纳入雇主公司登记所在地的社会保障计划;(3)跨国劳动者为同一雇主在两国甚至多国就业,且雇主的公司在非欧盟境内注册,那么其将被纳入居住国的社会保障计划。

四是积聚原则。当事国在审查跨国劳动者是否满足社会保障待遇领取资格时,必须将申领者在其他成员国获得的参保期限合并计算,以使其获得合理的社会保障待遇。由于许多国家规定了社会保障待遇的最低领取资格,使得曾在两国或多国就业的跨国劳动者在申领社会保障待遇时,可能会遭遇社会保障待遇支付障碍,即其在某国或多国的参保年限无法满足对象国社会保障待遇的最低领取条件。因此,社会保障协调法令推出了积聚原则。积聚原则主要适用于老年和残障等项目,不适用于工伤和职业病等项目[23]。

五是福利可输出原则。当跨国劳动者满足社会保障待遇领取资格,向当事国申领社会保障待遇时,待遇的给付与其是否居住在支付国无关。只要跨国劳动者达到了某国社会保障待遇的领取条件,其社会保障待遇就应当兑现,不得以任何理由和方式进行克扣、拖欠或者拒付。实际上,许多国家规定社会保障待遇只能支付给本国境内的申请者。然而,跨国劳动者的职业生涯可能发生在两国甚至多国境内,当他/她申领社会保障待遇时,可能居住在其他国家,此时他/她就有可能丧失部分甚至是大部分社会保障待遇。为此,社会保障协调法令引入了福利可输出原则。这一原则主要适用于老年、残障和遗属等长期福利项目[24]。

5.2 欧盟海外劳工社会保障权益国际协调的具体操作方法

上述基本原则只是框架性规定,可操作性有限。于是,社会保障协调法令针对不同的福利项目设计了不同的操作方法。为详细了解这些操作方法,本部分内容以养老保险为例进行剖析。

一是暂时冻结。当跨国劳动者更换就业地所在国家时,其在原就业地所在国的养老保险缴费记录将被保留,既不会转移到新就业地所在国,也不会很快兑现,更不会被无故剥夺,而是被“暂时冻结”,不过它将被继续投资和获益。当跨国劳动者退休后,这些缴费记录会被转换成养老金支付给当事人。事实上,这就是保留缴费记录而不转移社保基金,不仅可以为跨国劳动者及其新就业地所在国提供便利,而且易于被原就业地所在国接受,从而减少海外劳工社会保障权益国际协调的阻力。

二是分别支付。倘若跨国劳动者在某成员国的参保时间超过一年,那么当他/她达到该国的法定退休年龄后,就会获得一份养老金。譬如,某跨国劳动者在捷克和波兰的参保时间都超过一年,那么当他/她达到法定退休年龄后,就会分别获得两国的养老金待遇。

三是最后接管。如前所述,跨国劳动者只有在某成员国的参保时间超过一年,才能获得养老金待遇。少于一年的参保时间怎么处理?为此,社会保障协调法令引入了最后接管规定,对于跨国劳动者少于一年的参保时间,由最后的就业国负责接管。譬如,比尔先后在丹麦和捷克就业,参保时间分别为10个月和30年,然后在捷克退休,那么他在丹麦的参保时间将由捷克接管。

四是累计计算。由于许多国家规定了养老金待遇的最低领取条件,使得部分跨国劳动者可能无法获得某些成员国的养老金领取资格。于是,社会保障协调法令采取了参保时间累计计算措施,当跨国劳动者在某国的参保时间小于最低参保年限时,可以将他/她在其他成员国的参保时间合并计算,以帮助其获得合理的养老金待遇。譬如,杰克在荷兰和德国的参保时间分别为25年和4年,此时他只满足荷兰的养老金领取资格,于是在核算养老金待遇时,应当将他在两国的参保时间合并计算,以使其获得合理的养老金待遇。

五是按比例支付。当跨国劳动者在某成员国的养老保险参保时间低于最低参保年限时,可以将/她他在其他成员国的参保时间累计计算。此时跨国劳动者的养老金如何支付呢?为此,社会保障协调法令规定按比例支付,即跨国劳动者的养老金由相关国家共同支付,支付方法是根据当事人在各国的参保时间按比例支付。譬如,汤姆先后在瑞士、芬兰和波兰就业,参保时间分别为10年、15年和5年,那么其累计参保年限为30年。于是,当他退休后申领养老金待遇时,瑞士先计算出假设他的30年参保时间都发生在本国应当获得的养老金总额P瑞,然后按照他的实际参保时间(10年)计算出实际支付的养老金数额,具体核算方法为:Q瑞=(10/10+15+5)*P瑞;同理,芬兰和波兰实际支付的养老金数额分别为:Q芬=(15/10+15+5)*P芬、Q波=(5/10+15+5)*P波。汤姆最终获得的养老金总额为:Q=Q瑞+Q芬+Q波=(10/10+15+5)*P瑞+(15/10+15+5)*P芬+(5/10+15+5)*P波。于是,按比例支付方法的核算公式可以表示为:Q=∑Tn*Pn/∑Tn=(T1*P1+T2*P2+…+Tn*Pn)/T1+T2+…+Tn。其中,Q为最终获得的养老金总额,T为在不同国家的参保年限,P为不同国家假设参保人的参保年限都发生在本国时计算出的养老金数额。显然,按比例支付不仅让当事国承担了相应的责任,而且使跨国劳动者获得了合理的社会保障待遇,兼顾了各方利益,体现了公平理念。

5.3 欧盟海外劳工社会保障待遇的发放程序

虽然通过上述基本原则和操作方法,确定了跨国劳动者的实际养老金待遇,但是养老金的发放仍需经过一系列程序(见图1)。

首先,当事人提出申请。当跨国劳动者达到法定退休年龄想要领取养老金时,必须向最后就业地所在国的社会保险经办机构提出申请并提交材料,且有义务提供其在整个职业生涯内的就业和参保情况。

其次,最后就业地所在国汇总信息。最后就业地所在国的社会保险经办机构在收到申请材料后,全面收集并记录申请人的姓名、出生年月、性别、社保卡号以及银行账户等信息,并将这些信息会同申请者的申请材料一起转发给其他参保国家。随后,收到信息的参保国家及时反馈当事人在本国的就业和参保情况。然后,最后就业地所在国进行信息汇总,并向所有参保国家提供申请者完整的参保记录。

图1 欧盟海外劳工养老金待遇发放流程

再次,各参保国家分配养老金支付数额。各参保国家根据申请者的参保记录,核算出申请者在本国享有的养老金待遇,即假设申请者的全部参保期限都发生在本国时,申请者能够从本国领取的养老金总额,然后根据按比例支付方法核算出其可以领取的实际养老金数额。

然后,各参保国家比较支付程序。由于有些跨国劳动者的参保时间较长,可能满足全额养老金的领取条件,倘若仍按比例支付的话,其合法权益会严重受损。于是,为了公平起见,各参保国家既要计算本国应当支付的实际养老金数额,也要计算只考虑申请者在本国参保时所能领取的养老金数额,然后进行对比,向其支付数额更大的那项,待遇就高不就低。譬如,露西在法国和芬兰的参保时间分别为42年和3年,此时她满足领取法国全额养老金所需的缴费年限(41.5年)[25],倘若是按比例支付,那么法国支付的养老金仅为全额养老金的93.3%,她将会遭受较大损失。因此,此时法国应当向她支付全额养老金,芬兰向其支付的养老金数额则为Q芬=(3/42+3)*P芬。

最后,各参保国家发放养老金。经过上述步骤后,根据跨国劳动者提供的银行账户,各参保国家向其支付养老金待遇。此时,无论申请者居住在哪里,各参保国家都应当按时足额地向其发放养老金,不得以任何理由和方式拖欠、克扣或者拒付。

6 对中国海外劳工社会保障权益国际协调的主要启示

尽管我国政府自20世纪90年代末就启动了海外劳工社会保障权益国际协调事宜,并先后与12国缔结了社会保障双边协定,然而,这些协定所能惠及的劳动者数量非常有限,且存在知晓率不高和执行效果有限等诸多困境[26],难以有效维护大多数海外劳工的合法权益。作为海外劳工社会保障权益国际协调领域的典型代表,欧盟推动海外劳工社会保障权益国际协调的主要实践,至少可以为我国提供以下启示。

6.1 增强政府对海外劳工社会保障权益保护的重视程度

由于海外劳工社会保障权益国际协调主要发生在国与国之间,不仅涉及社会保障双边谈判,而且涉及社会保障双边协定的签署、实施与修订,唯有各国政府才拥有权能开展这项事宜。换言之,政府重视与否在很大程度上决定着海外劳工社会保障权益国际协调的发展进程。自创建伊始,欧盟就对这一问题颇为重视,认识到劳动者在各成员国境内自由流动期间,其社会保障权益将会不可避免地受损,并采取了制定社会保障协调法令等一系列措施,有效维护了跨国劳动者的社会保障权益。反观我国的情况可以发现,尽管我国政府自20世纪90年代末就开始关注海外劳工社会保障权益保护问题,开始进行社会保障双边谈判,但是由于重视程度不够,谈判进程相对缓慢且成效有限,使得我国大多数海外劳工的社会保障权益尚未得到有效保护。因此,为有效维护大多数海外劳工的社会保障权益,我国政府应当加强对海外劳工社会保障权益保护的重视程度,不仅要充分认识到维护海外劳工社会保障权益是全面建成覆盖全民的社会保障体系的重要一环,而且应当采取有效措施推动海外劳工社会保障权益国际协调。

6.2 加强海外劳工社会保障权益国际协调的法律保障

当前,与我国海外劳工社会保障权益国际协调有关的法律法规相对不足,只有国务院颁布的《对外劳务合作管理条例》和《对外承包工程管理条例》以及商务部等部委发布的一些规章制度,而且这些行政法规和部门规章重点关注的是对外劳务合作的规范与管理,对于海外劳工社会保障权益保护问题涉及较少。在此情形下,欧盟建立以基础条约、社会保障协调法令以及判例法为基础的海外劳工社会保障权益国际协调法律体系的措施就可以借鉴。为此,我国应当加快海外劳工社会保障权益保护领域的法制建设,不断丰富各层次的法律法规,让海外劳工社会保障权益国际协调有法可依。具而言之,首先,应当在《社会保险法》《劳动法》以及《劳动合同法》等相关法律中增加海外劳工社会保障权益保护方面的章节条款;其次,完善《对外劳务合作管理条例》等行政法规和规章制度,增加海外劳工社会保障权益保护方面的内容,待时机成熟时可以由国务院出台《海外劳工权益保护条例》;最后,根据海外劳工社会保障权益国际协调过程中出现的新情况、新问题和新矛盾,及时有效地做出相应的调整。

6.3 建立科学的海外劳工社会保障权益国际协调机制

根据欧盟的经验,海外劳工社会保障权益国际协调是一个系统工程,除完善海外劳工社会保障权益国际协调领域的法律法规外,还要建立科学的海外劳工社会保障权益国际协调机制。欧盟社会保障协调法令不仅明确了海外劳工社会保障权益国际协调的覆盖范围、主要原则和操作办法,而且规定了社会保障待遇的发放程序,有效地维护了跨国劳动者的社会保障权益。虽然我国开展海外劳工社会保障权益国际协调已有20年的时间,但仍然处于初步发展阶段[27],尚未建立海外劳工社会保障权益国际协调机制,这是导致我国海外劳工社会保障权益国际协调进程缓慢的重要原因之一。因此,参照欧盟的经验,我国应当尽快建立科学的海外劳工社会保障权益国际协调机制,不仅要合理设置海外劳工社会保障权益国际协调的主管部门和协管部门,而且要明确海外劳工社会保障权益国际协调的覆盖范围、主要原则以及操作办法等,以实现海外劳工社会保障权益国际协调的健康发展。

6.4 海外劳工社会保障权益国际协调应当兼顾公平

海外劳工社会保障权益国际协调的实质就是要改变业已形成的不公平的海外劳工社会保障责任与利益分配格局[28],使相关国家相对合理地承担和分享海外劳工社会保障的责任与利益。欧盟在开展海外劳工社会保障权益国际协调的过程中,无论是非歧视、积聚和福利可输出等基本原则,还是最后接管、分别支付和按比例支付等具体做法,抑或是相关国家比较支付程序等步骤,都较好地体现了公平理念,使得海外劳工社会保障的责任与利益在各成员国之间实现了相对合理的承担和分享。我国作为全球重要的海外劳工输出国之一,在与其他国家开展海外劳工社会保障权益国际协调时,也必须追求和遵循公平原则,与相关国家公平合理地承担和分享海外劳工社会保障的责任与利益,以促进海外劳工社会保障权益国际协调的良性发展。