改革开放以来中国共产党纪律处分制度的重大发展

李斌雄,魏新欣

(武汉大学党内法规研究中心马克思主义学院,湖北武汉430072)

加强党的纪律建设是全面从严治党的治本之策。习近平在党的十九大报告中部署了新时代党的建设的总要求,并把党的纪律建设作为党的建设的重要方面,与党的政治、思想、组织、作风四个方面建设并列在一起,将党的制度建设贯穿其中。建立、健全和完善党的纪律处分制度是加强党的纪律建设的重要保障,也是加强党内法规制度建设的重要组成部分。站在中国特色社会主义进入新时代的历史方位,要理解和研究党的纪律处分制度,发挥好其戒尺功能,全党必须从理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑相统一的视角,明辨党的纪律处分制度的内涵、特征和结构,明晰改革开放以来党的纪律处分制度发展的历史进路以及明确党的十八大以来党内纪律处分制度的新发展,由此在实践中贯彻执行和进一步完善党纪处分制度体系。

1 党的纪律处分制度的内涵、特征和结构

改革开放40年来,中国共产党本着于法周延、于事有效的原则制定新的党纪处分制度、完善已有的党纪处分制度、废止不适应的党纪处分制度,逐步形成了系统完备的党的纪律处分制度体系,对加强党的纪律建设、从严治党和党的建设发挥了重大作用。历史地看,中国共产党的纪律处分制度体系表现出鲜明的特色和比较完备的结构,体现了中国共产党的先进性和纯洁性要求。

1.1 中国共产党的纪律处分制度的内涵

作为党内法规制度中的一个子系统,中国共产党的纪律处分制度主要是指规范党的纪律处分主体、规范党的纪律处分行为、规范党的纪律处分工作的监督保障的党内法规制度,体现了党内法规“规范主体——规范行为——规范监督”的制度逻辑。

所谓规范党的纪律处分主体就是规范有权决定和执行党纪处分的主体,以及规范决定和执行党纪处分的党组织的职权和职责。十九大修订的党章第42条对党纪处分的决定和审查、批准主体作出了规定,第46条对党的各级纪律检查委员会作为党内监督专责机关的主体性质和职能进行了明确界定[1]。这些规定就明确了党纪处分主体的职权和职责。

所谓规范党的纪律处分行为是指规范党组织的党纪处分职权和职责的行使、规范党纪处分工作的运行。《中国共产党章程》第7章和第8章,《中国共产党纪律处分条例》的总则部分和附则部分,《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》以及其他党内法规中都有规范党纪处分职权和职责的行使、规范党纪处分工作运行的行为规范。

所谓规范党纪处分工作的监督保障主要是指规范党组织监督执纪问责工作的监督措施和保障措施。党的纪检机关应当严格依照《中国共产党章程》《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党党内监督条例》,强化自我监督,健全内控机制,并自觉接受党内监督、社会监督、群众监督,确保监督执纪权力受到严格约束。

1.2 中国共产党纪律处分制度的基本特征和结构

处分就是惩戒,但是党纪处分与党纪处分制度的特征是不同的。党的纪律处分制度具有科学性、权威性和系统性的基本特征。所谓党的纪律处分制度的科学性,主要是指党的纪律处分制度反映党的纪律建设的特点和规律,并根据党的纪律建设实践的发展有一个制定、修改和废除的过程。所谓党的纪律处分制度的权威性,是指它的执行具有强制性、严肃性和统一性。所谓党的纪律处分制度的系统性,主要是指在党的纪律处分制度中有根本规范、基本规范、单项规范、具体规范,也有实体性规范和程序性规范。

中国共产党的纪律处分制度体系的结构是以党章第7章“党的纪律”和第8章“党的纪律检查机关”等相关条款为根本依据,以《中国共产党纪律处分条例》为主干,由党的纪律检查机关职权职责法规、纪检机关监督执纪工作规则和纪检机关工作保障性法规等构成的有机体系(见图1)。

图1 中国共产党纪律处分制度的结构分析

中国共产党纪律处分制度体系的结构还可以划分为政治纪律处分制度、组织纪律处分制度、廉洁纪律处分制度、群众纪律处分制度、保密纪律处分制度、人事纪律处分制度、财经纪律处分制度、宣传纪律处分制度、生活纪律处分制度、外事纪律处分制度和军事纪律处分制度等。

2 改革开放以来中国共产党纪律处分制度发展的历史进路

党在90余年的历史发展过程中逐步形成了纪律处分制度体系,特别是党的十一届三中全会以后,党领导的社会主义事业迈入全新的发展阶段,党的建设面对执政、改革开放和发展社会主义市场经济的严峻考验,党组织规模和党员队伍人数也持续扩大,迫切需要加强党内法规制度建设。那么,中国共产党的纪律处分制度在全新的历史条件下是如何健全和发展的?这里主要以党章关于纪律处分及其制度的原则规定为中心线索,考察自改革开放以来,被授予党内纪律处分权力的专门主体及其职权职责的历史变化,以及党内有关纪律处分的专门法规的历史发展。由此揭示党内纪律处分制度发展的历史逻辑。

2.1 改革开放以来党章设计纪律处分制度的变化发展

中国共产党的党纪处分制度必须由党规和党法规定的权力机关制定。中国共产党的全国代表大会是党的最高权力机关,由它制定和修改的党章及其内含的党纪处分制度具有最高的党内法规效力。《中国共产党章程》中关于党纪处分制度的设计是制定和实施党内纪律处分制度的根本依据。党章中纪律处分制度的历史变迁从总体上反映了党的纪律处分制度的历史变迁。考察改革开放以来修订的《中国共产党章程》中的纪律和纪律处分制度(见表1),可以探明中国共产党对党纪处分制度建设的一贯重视。

表1 改革开放以来党章关于党纪处分的规定和制度设计

进入改革开放和社会主义现代化建设新时期,党的纪律处分制度得到逐步恢复并走上了规范化的轨道。以十二大党章为标志,党内纪律处分制度开始走向系统设计和贯彻实施的历史性新阶段。十二大党章恢复对违纪党组织的纪律处分种类的规定,即改组和解散。党纪处分的种类、时限、职权、基本程序等都基本上固化为具体的制度系统。十二大党章第8章共3条专门规定党的纪律检查机关的设立、产生方式、职权职责和任务、领导关系等,由此建立党内纪律检查组织体系,党纪处分制度的专门执行机关得到健康发展。此后,十四大党章和十六大党章进一步完善和发展了党的纪律处分制度。

2.2 改革开放以来纪律处分专门法规制度的变化发展

中国共产党在革命、建设和改革的不同历史时期,制定过一些党内纪律处分制度或者党风廉政建设和反腐败方面的专门条规。改革开放以后,党内纪律处分制度建设较之新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期明显加快。从党的十一届三中全会至党的十三届四中全会期间,中纪委按照从严治党的方针,制定了一系列党纪处分方面的党内法规制度,先后制定印发了《关于处分违反党纪的党员批准权限的具体规定》《关于审理党员违纪案件工作程序的规定(试行)》等6部党纪处分条规,以及《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例(试行)》《党的纪律检查机关案件审理工作条例》《关于党的纪律检查机关和国家行政监察机关在案件查处工作中分工协作的暂行规定》等程序性条规。这些条规涉及违反政治纪律、组织纪律、经济纪律、保密纪律、外事纪律等多项纪律的处分规定。

1997年2月中共中央首次印发的《中国共产党纪律处分条例(试行)》(下文简称《纪律处分条例(试行)》),标志着党的纪律规范体系和纪律处分制度建设进入系统化、规范化的阶段。《纪律处分条例(试行)》起草阶段历时9年、15次易稿。这部党内法规共3编,分总则、分则和附则,计13章172条。第一编为总则,明确条例的指导思想、任务和适用范围,以及实施党纪处分的原则,违反纪律与纪律处分,对违法犯罪党员的党纪处分。第二编为分则,划分6种错误类型,包括政治类错误,经济类错误,失职类错误,侵犯党员权利、公民权利类错误,严重违反社会主义道德类错误,违反社会管理秩序类错误。第三编是对有关问题的解释及其他规定[2]317-351。这部纪律处分试行条例囊括了6类共128种违纪错误,对党内各种违纪行为及其处分都作了具体、明确的规定,是当时党内法规制度中惩罚性规定最全面的、最系统的党纪处分制度,是中国共产党历史上第一部全面、系统的关于党内违纪行为定性和量纪标准的法规,是处理党内违纪案件的基本依据。《纪律处分条例(试行)》作为党内重要的惩处性法规,明确规定了不允许党组织和党员做哪些行为,比较全面、系统、具体地列出党组织和党员行为规范的“负面清单”。

《纪律处分条例(试行)》在党的纪律处分制度建设和党内法规制度建设进程中具有里程碑意义,使党的纪律规范体系、纪律处分制度和实际工作进入了依据法规来统一认识和处理问题的阶段,对党员起到了警示和教育的作用,是加强党的建设、反腐败斗争和党风廉政建设的重要举措。但这部法规也存在不足:很多条文的规定存在纪法不分的问题;党纪处分的严厉性和操作性不足,条文中“从轻、从重处分”应把握怎样的度没有明确标准,致使操作性不够强。

2003年,中共中央根据国情党情的新变化以及党纪处分制度建设的新经验和实践的新需求,决定修订1997年《中国共产党纪律处分条例(试行)》。2003年12月31日,中共中央印发《中国共产党纪律处分条例》(下文简称《党纪处分条例》)[3]418。《党纪处分条例》以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,依据党章和宪法、法律,结合党的建设实践制定。它对十六大党章中关于纪律、纪律处分的相关内容进行更加具体细致的规定,共3编,分总则、分则和附则,计15章178条。

《党纪处分条例》的总则规定条例的指导思想、原则和适用范围,违纪与纪律处分,纪律处分运用规则,违法犯罪党员的纪律处分和其他规定,分别明确对党员的5种类型党纪处分档次和对严重违反党纪的党组织的2种党纪处分档次。分则部分具体规定党的各级组织和全体党员违反政治纪律行为、违反组织人事纪律行为、违反廉洁自律规定行为、贪污贿赂行为、破坏社会主义经济秩序行为等10类违反党纪的行为及其量纪标准。附则对已结案案件或尚未结案案件适用新旧条例的问题作出补充说明,并要求各级党委依据本条例,结合各自工作的实际情况,制定单项实施规定。与《纪律处分条例(试行)》相比,新的《党纪处分条例》有多个创新点:一是将“三个代表”重要思想明确为指导思想,并将能解决而不解决的涉及民众生产、生活等切身利益的问题视为违纪行为;二是规定应秉持宽严相济的精神来实施党纪处分,惩防共举,预防为先;三是规定因故意犯罪被依法判处《刑法》规定的主刑(含宣告缓刑)的党员,应给予“开除党籍”处分;四是重视各职能部门在党风廉政建设和反腐败斗争中的团队协作,提升办案效率;五是将党纪处分决定的执行程序进行了具体规定,例如执行党纪处分决定的时限、方式和应办理的手续等,对不按规定执行党纪处分决定的行为应追究的责任均作出了明确和严格的规定,有效解决过往出现的党纪处分决定落实难的问题;六是规定条例总则的适用范围,即适用于有党纪处分规定的其他党内法规,但对于中共中央发布或批准发布的其他党规中有特别规定的除外;七是兼顾了国家法律规定的“从旧兼从轻”的原则。

此外,中共中央纪委及有关部门在这个阶段还出台了特定领域的违纪行为如何适用纪律处分条例的一系列解释性文件。2007年10月,中央纪委出台《安全生产领域违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》。这是中央纪委首次就某一特定领域的违纪行为如何适用《中国共产党纪律处分条例》作出具体规定[4]293。此后,党和国家有关部门就抗震救灾款物管理、国有企业领导人员违反廉洁自律、违反信访工作纪律、机构编制违纪行为、党员领导干部违规插手工程建设、公款违纪出国(境)旅游等领域违法违纪行为如何适用《中国共产党纪律处分条例》作出相关解释或规定。

3 中国共产党纪律处分条例的新发展

党的十八大以来深入推进全面从严治党取得历史性进展。党的十九大对加强新时代党的建设进行了重要部署,将纪律建设摆在更加突出的位置,纳入新时代党的建设总体布局,在十九大党章中充实完善了纪律建设的相关内容。这必然要求依规治党和以德治党相结合,必然要求加强党的纪律处分法规制度建设。根据党的纪律建设和全面从严治党所面临的新形势新问题,2015年10月18日,中共中央印发新修订的《中国共产党纪律处分条例》(下文简称为2015年《纪律处分条例》),把党的十八大以来全面从严治党的实践成果转化为正面的守纪要求清单和负面的纪律处分规定清单,实现党的纪律处分制度和党内法规制度建设的重大创新;党的十九大后,中共中央于2018年8月26日再次公布新修订的《中国共产党纪律处分条例》(下文简称为2018年《纪律处分条例》),坚持党的使命引领和问题导向,突出强调严明政治纪律和政治规矩,坚决维护习近平同志在党中央和全党的核心地位,坚决维护党中央权威和集中统一领导。2018年修订的《纪律处分条例》新增了11条,修改了65条,整合了2条,是在原框架上的升级版,既保持了制度的连续性、稳定性,又着力提高了纪律建设的政治性、时代性和针对性。这两次修订一脉相承,体现了新时代党内纪律处分制度的实践逻辑。

3.1 党的纪律建设的新形势和党纪处分制度的新问题

全面从严治党的过程实质上是一个在党内法规制度轨道上不断解决党内存在的突出矛盾和问题的过程。党的十八大以来,全国各级纪检监察机关查处了大量违纪案例(见表2)。从因果关系来分析,党员、干部中出现的大量违纪问题,一方面说明各级纪检监察机关加大了查处违纪问题的力度;另一方面,也值得我们深思是否党的纪律建设存在比较突出的问题。而党的纪律建设中存在的突出问题又与党的纪律处分制度建设问题有着密切的联系。

表2 2013—2017年全国纪检监察机关查处案件情况

一是党内存在的违纪问题。从党的十八大以来党内巡视所发现的问题和纪检机关查处的违纪问题来看,在党内存在5个方面的突出问题:一些党员理想信念模糊动摇、党的意识淡化、宗旨观念淡薄、精神不振、道德行为不端的问题[5]。同时,在党内组织涣散、纪律松弛问题比较普遍,一些党员领导干部违反党的6类纪律比较严重。2013年至2017年查处省(部)级及以上的领导干部达323人,党员受到党纪政纪处分人数达169.2万人(见表2)。总结分析这些违纪违法案例可以发现一条基本规律即“破法者先破纪”。因此,习近平指出:“加强党的纪律建设是全面从严治党的治本之策。”[6]9深入推进全面从严治党必须把党的纪律建设摆在首位[7]。

二是党的纪律建设存在的问题。一个时期以来,党内之所以出现大量人员违纪违法,其中一个重要原因就是一些地方和部门存在党的领导弱化和党的观念淡漠等现象,由此导致管党治党失之于宽、松、软,而这又导致基层党组织中党的组织涣散、党的纪律松弛。党的纪律为什么出现松弛问题,必须从党的纪律建设中存在的主要问题进行分析。一般而言,党的纪律建设包括了立纪、知纪、守纪和执纪四个环节及其所构成的过程。在立纪环节,存在纪法边界不明确、以法律底线替代纪律底线的问题;在知纪和守纪环节,一些党员和干部长期以来对党纪“无知、无感、无畏”;在执纪环节,存在执纪机关执行纪律“宽、松、软”的问题。中央和省(自治区、直辖市)党委巡视监督工作发现的问题表明一些纪检机关存在长期不办案的问题。例如,2016年5月29日中央第三巡视组向辽宁省反馈巡视“回头看”后,巡视报告指出:“全面从严治党不力,一些地方和单位的党委(党组)主体责任不落实,部分纪检监察机构履职不认真,长期不办案。”[8]

三是党纪处分制度存在的主要问题。“与党面临的形势和任务相比,党规党纪从理论到实践都存在一些不容忽视的问题。最突出的是,党纪与国法混同、纪法不分,把党员的标准等同于公民的底线;对现阶段党内存在的一些突出问题,缺乏有针对性的严格规范,特别是对政治纪律和政治规矩、组织纪律规定得不细、不具体;适用对象过窄,廉政准则只管县处级以上党员领导干部,党纪处分条例的主要违纪情形,也主要针对领导干部。全面从严治党的重要方面,就是加强制度建设,通过立规修规、完善党内法规,真正把党规党纪的权威性、严肃性树起来。”[9]原先的纪律处分条例对违反党章、损害党章权威的违纪行为缺乏必要和严肃的责任追究。原纪律处分条例近半数条款与刑法等国家法律规定重复,把公民不能违反的法律底线作为党组织和党员的纪律底线,降低了对党组织和党员的要求。最后造成的后果就是“违纪只是小节、违法才去处理”“要么是好同志,要么是阶下囚”的不良后果。原纪律处分条例不能适应党的十八大以来全面从严治党的新的实践需要。因此,根据党的纪律建设的新形势,正视并解决党纪处分制度建设中存在的问题,就是要将党的十八大以来从严治党的实践成果制度化,将严明政治纪律和政治规矩、组织纪律,落实中央“八项规定”精神、反对“四风”等内容纳入条例,进而在党内形成风清气正的良好政治生态。

3.2 修订中国共产党纪律处分条例的新理念新思路

党的十八大以来,党中央突出强调严明政治纪律和政治规矩、组织纪律,落实中央“八项规定”精神,加大反腐惩恶力度,强化巡视监督,切实解决好管党治党中存在的突出问题;党的十九大更是明确提出要将党的政治建设摆在首位,向全党指出党的政治建设是党的根本性建设,决定党的建设方向和效果。丰富的实践为党内法规制度创新奠定了坚实基础。2015年和2018年《中国共产党纪律处分条例》的两次修订工作,坚持以党章为根本遵循,坚持问题导向,坚持纪严于法、纪法分开、纪在法前、纪法贯通,汲取党的纪律建设的历史经验,把全面从严治党实践成果转化为纪律要求,实现了党内法规建设与时俱进,其修订的新理念新思路体现了党在新时代制定党内纪律处分制度的新的理论逻辑。

第一,习近平关于党的纪律建设的新理念新思想是修订党纪处分条例的理论指引。习近平关于严明党的纪律和规矩的主要论述有:加强纪律建设是全面从严治党的治本之策;严明党的纪律首要的是严明政治纪律;严明党的组织纪律,增强组织纪律性;创新党内法规制度,把各项纪律和规矩立起来;使纪律真正成为“带电的高压线”;抓住领导干部这个“关键少数”;落实管党治党责任,强化监督执纪问责[6]9。坚持纪严于法、纪在法前,实现纪法分开是党的十八大以来党的纪律建设和党内法规制度建设的重大理念创新。同时,修订党纪处分条例坚持习近平反复强调的“问题导向”。重点针对现阶段党内违纪的主要问题、党的纪律建设存在的突出问题以及党纪处分制度存在的突出问题作出明确规定,特别是将党的十八大以来严明党的纪律要求转化为纪律条文,不求一步到位,重在符合实际、务实管用。结合党的十八大以来纪律建设的理论和实践,2015年修订纪律处分条例按照纪法分开的原则,对违纪类型进行重新划分。这就是说将违纪行为分为违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律行为6类,改变了原《党纪处分条例》将违纪行为分为10类的划分方法。由于其中有相当部分内容与法律条款重复,2015年修订纪律处分条例时就删除了与法律重复的内容。2018年修订纪律处分条例时,党中央充分认识到党的十八大以来发现的管党治党的问题,从本质上看都是政治问题,是“四个意识”没有扎根思与行的体现,是对党不忠诚不老实的表现。循此根本原因进行修订时,特别突出政治纪律建设,将“四个意识”加入总则,并在第六章中用3条具体条款明确反对“在重大原则问题上不同中央保持一致”“山头主义”和“对党不忠诚不老实”的行为。

第二,突出政党特色和党纪特色,把党章关于纪律的要求具体化。党章是全党必须共同遵守的具有最高效力等级的党内根本大法,对《党纪处分条例》的修订,坚持以党章为遵循,全面梳理了党章对党员干部的纪律要求,把党章关于纪律的要求具体化,用严明的纪律维护党章权威。新修订的两版《纪律处分条例》均在总则第三条规定“党章是最根本的党内法规,是管党治党的总规矩。党组织和党员必须自觉遵守党章”等。2018年修订的《纪律处分条例》呼应十九大党章规定,根据党章中要求党员必须牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,以及在“党的纪律”条文中的有关规定,在新修订的总则中增写了要求党组织和党员牢固树立“四个意识”,在监督执纪中运用“四种形态”等相应条款。分则各章更是具体体现了党章的要求。

第三,坚持依规治党与以德治党相结合。2015年的修订工作是按照“两个清单”的思路,《纪律处分条例》与《廉洁准则》一正一反相互配套。2015年同步修订的《廉政准则》和《党纪处分条例》把纪律挺在法律前面,立足当前、着眼长远、统筹推进,突出执政党特色和严肃党纪要求。《纪律处分条例》围绕党纪戒尺要求,把党章对纪律的要求整合成“六大”纪律,开列“负面清单”、重在立规,划出了党组织和党员不可触碰的“底线”,体现了依规治党;而《廉洁自律准则》坚持正面倡导、重在立德,是党员和党员领导干部能够看得见、够得着的高标准,体现了以德治党。

3.3 中国共产党纪律处分条例的新规定

2015年和2018年修订的《纪律处分条例》中新规定比较多,在此主要以第6—11章关于违纪行为的新规定为重点进行阐述。

第一,违反政治纪律行为的条款结构和新规定。政治纪律是党的各级组织和全体党员在政治方向、政治立场、政治言论和政治行为方面必须遵守的行为准则,是维护党的团结统一的根本保证。遵守政治纪律的核心要求是坚持党的领导、对党忠诚,与党中央保持高度一致,维护党的团结统一。违反政治纪律的行为主要是指损害党的集中统一,损害党中央权威的行为,主要表现为《纪律处分条例》第六章所列举的违纪行为(见表3)。2015年修订的第六章对“违反政治纪律行为的处分”增加了拉帮结派、对抗组织审查、组织或者参加迷信活动、搞无原则一团和气以及违反党的优良传统和工作惯例等条规。2018年修订的第六章在原有基础上增加5条,修改12条。主要增加了在重大原则问题上不与中央保持一致、污蔑英雄模范、搞山头主义、对党不忠诚不老实、干扰巡视巡察工作、党员宗教信仰等具体条规。

表3 违反政治纪律行为及其处分条款结构

(续表3)

第二,违反组织纪律行为的条款结构和新规定。中国共产党是按照马克思主义建党原则建立起来的中国工人阶级的先锋队,党的力量来自于组织。组织纪律主要是指规范和处理党的各级组织之间、党组织与党员之间以及党员与党员之间关系的行为规则。组织纪律是维护党的集中统一、保持党的战斗力、凝聚力、创造力的纪律保证。“四个服从”是党最基本的组织原则和纪律。所谓违反组织纪律的行为是指损害党的民主集中制以及其他组织制度的行为,主要表现为《纪律处分条例》第七章所列举的行为(见表4)。2015年修订的第七章对“违反组织纪律行为的处分”,增加了的违纪条款有:不按照有关规定或者工作要求向组织请示报告重大问题,不如实报告个人有关事项,篡改、伪造个人档案资料,隐瞒入党前严重错误,党员领导干部违反有关规定组织、参加自发成立的老乡会、校友会、战友会,违规取得国(境)外居留权或者外国国籍,违规办理因私出国(境)证件等。2018年修订的第七章基本结构不变,将关涉与党中央保持一致的内容调整到第六章,条文总数由原有的17条调整为15条,修改5条。以问题为导向,向管党治党的突出问题和新型违纪行为针对性发力:对违反民主集中制和干部任用规定的具体行为进行了更严格和明晰的界定;针对党的建设中出现的有组织拉票贿选等情况,专文规定必须从重或加重处分。

表4 违反组织纪律行为及其处分条款结构

第三,违反廉洁纪律行为的条款结构和新规定。廉洁纪律是党组织和党员在从事公务活动或者其他与行使职权有关的活动中,应当遵守的廉洁用权的行为规则,是实现干部清正、政府清廉、政治清明的重要保障。党员作为劳动人民的普通一员,除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外,不得谋求任何私利和特权。党的干部必须正确行使人民赋予的权力,反对以权谋私。所谓违反廉洁纪律的行为主要是指侵犯职务行为的廉洁性以及公共财物管理制度的行为,主要表现为《纪律处分条例》第八章所列举的行为(见表5)。2015年修订的第八章将2010年颁行的《廉政准则》规定的“8个禁止”“52个不准”相关内容纳入其中,对“违反廉洁纪律行为的处分”增加的违纪条款有:权权交易,对亲属和身边工作人员失管,赠送明显超出正常礼尚往来的礼品、礼金、消费卡,违规取得、持有和实际使用运动健身卡、高尔夫球卡等各种消费卡,违规出入私人会所,离职或退(离)休后违规从事营利活动,违规自定薪酬或者滥发津贴、补贴、奖金等,违反规定超标准、超范围接待或者借机大吃大喝,搞权色交易和钱色交易等。2018年修订的第八章在2015年基础上新增2条,修改12条。主要增加的违纪条款有:增加党员非正常获利行为的规定,借用管理和服务对象的钱物,扩充利用职权或职务影响为配偶子女等特定关系人谋利行为的界定,通过民间借贷等金融活动获取大额回报,变相和借机公款旅游等。

表5 违反廉洁纪律行为及其处分条款结构

第四,违反群众纪律行为的条款结构和新规定。群众纪律是党组织和党员在贯彻执行党的群众路线和处理党群关系过程中必须遵循的行为规则,是党的性质和宗旨的体现,是密切党与群众血肉联系的重要保证,是中国共产党区别于其他政党的显著标志和政治优势,更具有中国共产党作为执政党的纪律特色。2015年修订的《纪律处分条例》将违反群众纪律的行为单设为一类,恢复了“三大纪律、八项注意”中关于群众纪律的优良传统,以保持党与人民群众的血肉联系。所谓违反群众纪律行为主要是指破坏党群、干群关系,损害党与人民群众的血肉联系的行为,主要表现为《纪律处分条例》第九章所列举的行为情形(见表6)。本章共列举14+1种违纪行为情形,主要有侵害群众利益行为;侵犯群众权益行为;不公平分配行为;消极应对群众正当诉求行为;消极应对国家财产安全和群众生命财产安全请求行为;侵犯群众知情权行为;不顾群众意愿行为。2018年修订的第九章在2015年《条例》基础上新增1条,修改5条,增加的条款主要是利用黑恶势力欺压群众、充当黑恶势力“保护伞”行为的处分规定,此外聚焦群众身边啃食人民获得感的“蝇贪”和扶贫领域腐败问题,对在扶贫领域有违纪行为的进行了从重或加重处分的规定。

表6 违反群众纪律的行为及处分条款结构

本章对“违反群众纪律行为的处分”完善的违纪条款有:超标准、超范围向群众筹资筹劳,在办理涉及群众事务时故意刁难、吃拿卡要,在社会保障、政策扶持、救灾救济款物分配等事项中优亲厚友、显失公平等侵害群众利益行为的违纪条款;增加了不按规定公开党务、政务、厂务、村(居)务等侵犯群众知情权行为[10]。

第五,违反工作纪律行为的条款结构和新规定。工作纪律是党组织和党员在党的各项具体工作中必须遵循的行为规则,是党组织和党员依规开展各项工作的重要保证。党的工作内容包括宣传思想教育工作、组织工作、纪律检查工作、群众工作、统一战线工作,以及对外联络工作、巡视工作、机关工作等。所谓违反工作纪律的行为主要是指侵犯党的正常工作秩序的行为,主要表现为《纪律处分条例》在第十章中所列举的行为。2015年修订的第十章对“违反工作纪律行为的处分”增加的违纪条款有:党组织不履行全面从严治党主体责任的行为,违规干预和插手市场经济活动的行为,违规干预和插手司法活动、执纪执法活动的行为,泄露、扩散或者窃取涉密资料的行为等[10]。2018年修订的第十章在2015年《条例》基础上新增1条,主要是对贯彻党中央决策部署只表态不落实、热衷搞形式主义、官僚主义行为的处分规定。另将原第114条“不履行或履行全面从严治党主体责任不力行为及其处分”调整到第六章“违反政治纪律行为的处分”中。

第六,违反生活纪律行为的条款结构和新规定。生活纪律是党员在日常生活和社会交往中应当遵守的行为规则,涉及党员个人品德、家庭美德、社会公德等各个方面,关系党的形象。2015年修订的《纪律处分条例》在第11章中对“对违反生活纪律行为的处分”,增加了的违纪条款有:生活奢靡行为,违背社会公序良俗行为等。本章共有如下五类违纪行为情形:生活奢靡、贪图享乐、追求低级趣味,造成不良影响的行为(见表7);与他人发生不正当性关系,造成不良影响的行为;利用职权、教养关系、从属关系或者其他相类似关系与他人发生性关系的行为;违背社会公序良俗,在公共场所有不当行为,造成不良影响的行为;有其他严重违反社会公德、家庭美德行为。2018年在原有基础上增加1条,主要是不重视家风建设,对配偶、子女及其配偶失管失教等行为的处分规定。

表7 违反工作纪律的行为及处分条款结构

(续表7)

3.4 党纪处分与国法有效衔接机制的创新

坚持纪严于法、纪法分开、纪在法前、纪法贯通原则不是一句空话,需要具体地体现在每一部党内法规的制定和修订过程中。两次修订《中国共产党纪律处分条例》需要解决的重要问题就是,既要坚持纪严于法,实现纪法分开,又要实现党纪处分与国法处理有效衔接,充分发挥党纪防线和国法防线在全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争中的合力作用。

2015年的修订工作,一方面按照纪法分开的修订原则,凡国家法律法规已经规定的内容,《纪律处分条例》就不再重复规定。修订共删除了79条与《刑法》《治安管理处罚法》等法律法规重复的条款。另一方面,在删除了原有与法律法规相重复的内容后,党员如果有这些违法甚至犯罪行为,如何追究党纪责任?这就是需要在立规方面认真研究的问题。因为删除国法已有规定的内容,并不意味着党员的这些行为就不再是违纪,不再给予党纪处分。实际上,党章规定,党员作为“先锋队”的一分子,有带头遵守国家法律法规的义务,违反国家法律法规的行为都是违纪行为。针对删除与国法相重复的内容后如何追究党员违法甚至犯罪行为的党纪责任的问题,《纪律处分条例》区别5种不同情况,用专门条款分别作出了规定,实现了党纪与国法有效衔接机制的创新。

2018年修订《纪律处分条例》时,进一步明令在坚持纪严于法的同时,必须做好纪法衔接。新条例规定党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的,原则上应先作出党纪处分决定,并按规定给予政务处分后,再移送有关国家机关依法处理;明确党组织在纪律审查中发现党员有贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊、浪费国家资财等违反法律涉嫌犯罪行为的,应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分,与监察法做好了有效衔接。